Corte di Cassazione, sezioni unite civili, Ordinanza 13 maggio 2020, n. 8844.
La massima estrapolata:
Perché si possa parlare di eccesso di potere giurisdizionale sotto il profilo dell’invasione della sfera del merito amministrativo da parte del giudice amministrativo è necessario che quest’ultimo ecceda i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato effettuando una diretta e concreta valutazione di opportunità e convenienza dell’atto, esprimendo così la sua volontà di sostituirsi alla amministrazione. Il giudice può invece sottoporre al vaglio di legittimità le valutazioni tecniche delle commissioni giudicatrici per manifesta illogicità o travisamento di fatto, verificandone così la conformità alla legge.
Ordinanza 13 maggio 2020, n. 8844
Data udienza 19 novembre 2019
Tag – parola chiave: Sentenza del Consiglio di Stato – Eccesso di potere giurisdizionale – Presupposti – Valutazioni tecniche delle commissioni esaminatrici – Ammissibilità del sindacato di legittimità del giudice amministrativo – Inammissibilità
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. SPIRITO Angelo – Primo Presidente f.f.
Dott. GENOVESE Francesco Antonio – Presidente di Sez.
Dott. DE CHIARA Carlo – Presidente di Sez.
Dott. GARRI Fabrizia – Consigliere
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere
Dott. SCRIMA Antonietta – rel. Consigliere
Dott. CIRILLO Francesco Maria – Consigliere
Dott. CRUCITTI Roberta – Consigliere
Dott. FALASCHI Milena – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso 27943/2018 proposto da:
(OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato (OMISSIS);
– ricorrente –
contro
(OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato (OMISSIS);
– controricorrente –
e contro
MINISTERO DELL’ISTRUZIONE, DELL’UNIVERSITA’ E DELLA RICERCA; UNIVERSITA’ DEL SALENTO;
– intimati –
avverso la sentenza n. 3013/2018 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 18/05/2018.
Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 19/11/2019 dal Consigliere Dott. ANTONIETTA SCRIMA.
FATTI DI CAUSA
La presente controversia ha ad oggetto una procedura di valutazione comparativa per un posto di ricercatore universitario a tempo determinato, ai sensi della L. 30 dicembre 2010, n. 240, articolo 24, comma 3, lettera a), nel settore concorsuale 12/C1 Diritto costituzionale, S.S.D. IUS/08 – Diritto costituzionale, bandito con Decreto Rettorale n. 214 del 2015 e rientrante nell’ambito del programma regionale “FSC 2007-2013. Programma regionale a sostegno della specializzazione intelligente e della sostenibilita’ sociale ed ambientale. Approvazione pubblicazione dell’Invito a presentare proposte di ricerca nell’ambita, dell’Intervento denominato FuturelnResearch”.
Va precisato che la Regione Puglia, in tema di “Valorizzazione degli antichi mestieri rurali”, mirava a raccogliere e selezionare una serie di idee progettuali, per stipulare con le Universita’ convenzioni finalizzate all’assegnazione di detti progetti, applicando le norme in materia di concorsi universitari. In particolare, in virtu’ dell’articolo 2 dell’invito a presentare proposte di ricerca, le Universita’ avrebbero dovuto espletare “le procedure concorsuali per l’assunzione di ricercatori con contratti a tempo determinato (tipologia L. n. 240 del 2010, articolo 24, comma 3, lettera a)”, inoltre, ciascun bando di concorso avrebbe dovuto indicare, “oltre al settore scientifico disciplinare, l’idea progettuale di riferimento, come base del progetto di ricerca da realizzare a cura del ricercatore una volta assunto”.
Il provvedimento regionale faceva, quindi, riferimento alla necessita’ che, una volta selezionata l’idea progettuale da parte della Regione, in sede concorsuale venisse rispettato la L. n. 240 del 2010, articolo 24, il quale detta la procedura da seguire per il corretto svolgimento dei concorsi universitari rivolti ai ricercatori a tempo determinato. In particolare, il menzionato articolo 24, al comma 2, lettera a) prevede che il profilo del candidato sia definito “esclusivamente tramite indicazione di uno o piu’ settori scientifico-disciplinari”.
Il bando di concorso individuava il settore scientifico-disciplinare oggetto della procedura e, pur indicando il progetto di ricerca dal titolo “Valorizzazione degli antichi mestieri rurali”, precisava che la valutazione dei candidati avrebbe, comunque, dovuto essere effettuata “in relazione allo specifico settore concorsuale e al profilo definito dal settore scientifico-disciplinare e secondo i parametri riconosciuti anche in ambito internazionale”.
Le fasi concorsuali consistevano: in una valutazione preliminare tra i candidati sulla base dei curricula, dei titoli e delle pubblicazioni presentate; b) in una discussione pubblica dei medesimi titoli e della produzione scientifica da parte dei candidati ammessi al colloquio, oltre a “una prova orale volta ad accertare l’adeguata conoscenza della lingua straniera richiesta nel bando”.
L’Universita’ del Salento, con decreto rettorale 27 maggio 2015 n. 510, nomino’ la commissione esaminatrice.
All’esito delle valutazioni di tale commissione, il Dott. (OMISSIS) venne dichiarato vincitore della procedura inizialmente con il punteggio di 76,90 (poi corretto in 75,90) (di cui: 21,90 punti ai titoli e al curriculum e 54/70 punti alla produzione scientifica); il Dott. (OMISSIS) si classificava, invece, secondo, con il punteggio di 73,25 (di cui: 19,25 punti ai titoli e al curriculum e 54/70 alla produzione scientifica).
La commissione preciso’ che il profilo del Dott. (OMISSIS) “risulta di adeguato livello scientifico e coerente con il SSD e con l’attivita’ di ricerca prevista dal bando” (ibid)”. In particolare, in sede di giudizio complessivo attribuito al curriculum e ai titoli del Dott. (OMISSIS), i Commissari stabilirono che “il curriculum e i titoli del candidato rivelano un percorso di ricerca coerente con la disciplina del Diritto costituzionale; anche l’attivita’ didattica e’ stata svolta con continuita’. I titoli presentati dal candidato sono tutti significativi per qualita’ e per quantita’ e risultano direttamente congruenti con le specifiche finalita’ per le quali e’ stata bandita la procedura” e, con riferimento alla produzione scientifica, affermo’ che alcune pubblicazioni “affrontano con metodologie adeguate e innovative le specifiche tematiche di ricerca oggetto del presente bando di concorso”.
In relazione al Dott. (OMISSIS), la Commissione ritenne che: “il curriculum e i titoli del candidato rivelano un percorso di ricerca coerente con la disciplina del diritto costituzionale; anche l’attivita’ didattica e’ stata svolta con continuita’. I titoli presentati dal candidato sono tutti significativi per qualita’ e quantita’”; inoltre, “il profilo scientifico del candidato appare di rilievo, sia sotto il profilo della continuita’, della produzione scientifica, sia del rigore critico e ricostruttivo. Complessivamente si evince una buona predisposizione alla ricerca nel settore scientifico disciplinare IUS/08”.
Con Decreto Rettorale 16 dicembre 2015, n. 1220, furono approvati gli atti della graduatoria.
Il Dott. (OMISSIS) impugno’ gli esiti della richiamata procedura e del Decreto rettorale dinanzi al TAR per la Puglia, contestando la valutazione del curriculum e dei titoli operata nei suoi riguardi nonche’ l’attribuzione di sedici punti al Dott. (OMISSIS) per mancanza di congruenza di alcune pubblicazioni con il tema della “valorizzazione degli antichi mestieri rurali”.
Il TAR per la Puglia, con sentenza 13 marzo 2017 n. 424, accolse il ricorso, ritenendo fondate le censure sopra riportate, disponendo che l’amministrazione provvedesse alla rideterminazione dei punteggi assegnati.
Avverso tale decisione l’Universita’ del Salento e (OMISSIS) proposero distinte impugnazioni.
Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 3013/2018, pubblicata il 18 maggio 2018, riuniti gli appelli, li rigetto’ entrambi, nei sensi di cui alla motivazione di quella decisione; rigetto’ la domanda, riproposta dalla parte appellata, di risarcimento dei danni e dichiaro’ integralmente compensate tra le parti le spese di quel grado di giudizio.
Avverso la richiamata sentenza del Consiglio di Stato (OMISSIS) ha proposto ricorso ex articolo 360 c.p.c. e articolo 110 cod. proc. amm., basato su un unico motivo.
(OMISSIS) ha resistito con controricorso, illustrato da memoria.
Il Ministero dell’Istruzione, dell’Universita’ e della Ricerca e l’Universita’ del Salento non hanno svolto attivita’ difensiva.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. L’unico motivo e’ cosi’ rubricato: “Violazione dei limiti esterni della giurisdizione con riferimento agli articoli 24, 103 Cost. e articolo 111 Cost., commi 1, 3 e 8; eccesso di potere giurisdizionale sotto il profilo dello sconfinamento nel merito amministrativo in materia di concorsi pubblici; violazione articolo 360 c.p.c., n. 1 e articolo 362 c.p.c., n. 1 e articolo 7, commi 4 e 6, nonche’ articolo 110 c.p.a.”.
1.1. Con il mezzo in esame, il ricorrente sostiene che “la materia oggetto del giudizio deciso dal Consiglio di Stato non rientrava tra quelle che consentono una giurisdizione estesa al merito, sicche’ il relativo sindacato doveva necessariamente esercitarsi entro i limiti
imposti dalla giurisdizione generale di legittimita’” e lamenta che il Consiglio di Stato si sarebbe, invece, sostituito all’amministrazione, sconfessando le valutazioni tecnico-discrezionali della Commissione esaminatrice e procedendo ad un diretto apprezzamento del profilo scientifico e curriculare dei due candidati, cosi’ proponendo una propria valutazione di merito (con relativa attribuzione dei punteggi ai candidati).
Pertanto, ad avviso del ricorrente, sarebbe sussistente, nella specie, un vizio di eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento del G.A. nella sfera del merito amministrativo.
2. Il motivo e’ inammissibile.
2.1. Osserva il Collegio che, secondo l’orientamento della giurisprudenza di questa Corte, che va ribadito in questa sede, per aversi eccesso di potere giurisdizionale, sotto il profilo dell’invasione da parte del giudice amministrativo della sfera di competenza dell’autorita’ amministrativa, e’ necessario che il giudice, eccedendo i limiti del riscontro di legittimita’ del provvedimento impugnato e sconfinando nella sfera del merito riservata alla pubblica amministrazione, compia una diretta e concreta valutazione dell’opportunita’ e della convenienza dell’atto, ovvero, nella sua decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprima la volonta’ dell’organo giudicante di sostituirsi a quella dell’amministrazione, cosi’ esercitando una giurisdizione di merito in situazioni che avrebbero potuto dare ingresso soltanto a una giurisdizione di legittimita’ (Cass., sez. un., 15/07/2003, n. 11091, in motivazione; Cass., sez. un., 9/11/2011, n. 23302; Cass., sez. un., 15/05/2017, n. 11986, in motivazione; Cass., sez. un., 10/04/2018 n. 8824; Cass., sez. un., 6/06/2018 n. 14648).
Va pure ricordato che, come gia’ da tempo questa Sezioni Unite hanno avuto modo di affermare, le valutazioni tecniche delle commissioni giudicatrici di esami o concorsi pubblici sono assoggettabili al sindacato di legittimita’ del giudice amministrativo per manifesta illogicita’ del giudizio tecnico o travisamento di fatto in relazione ai presupposti del giudizio medesimo, senza che cio’ comporti eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nella sfera del merito amministrativo (Cass., sez. un., 28/05/2012, n. 8412).
Inoltre, il giudice amministrativo, per esercitare la propria giurisdizione di legittimita’, ha il potere-dovere di vagliare la conformita’ alla legge che disciplina l’adozione dell’atto amministrativo e gli atti di amministrazione restano soggetti al sindacato giurisdizionale che si sostanzia nell’accertamento della sussistenza dei presupposti previsti dalla legge, ovvero alla loro manifesta carenza (Cass., sez. un., 2/05/2018 n. 10440).
Nella specie il giudice amministrativo non si e’ sostituito all’autorita’ amministrativa in valutazioni di merito, sotto il profilo dell’opportunita’ e convenienza delle scelte da operare in concreto, ma nel rigettare gli appelli proposti e nel confermare la decisione di primo grado, ha evidenziato che “i vizi della procedura concorsuale sono evidenti sotto il profilo estrinseco dell’iter logico seguito dall’autorita’ amministrativa e sotto il profilo dell’attendibilita’ delle operazioni tecniche svolte, atteso che la valutazione dei titoli dei partecipanti non si e’ incentrata sui criteri stabiliti dalla legge e correttamente richiamati dal bando di concorso e gli stessi criteri individuati dai commissari sono stati applicati in modo irragionevole anche avuto riguardo al trattamento diverso riservato ai due concorrenti”.
Pertanto, nel caso in esame non e’ configurabile il denunciato vizio, avendo il Giudice amministrativo individuato la regola alla stregua della quale avrebbe dovuto essere condotto l’apprezzamento dei titoli, evidenziando che la stessa Commissione aveva predeterminato i punteggi e, quindi, anche le modalita’ di esercizio della sua discrezionalita’; quel Giudice ha, pertanto, esercitato il suo sindacato di legittimita’ entro i confini propri della sua giurisdizione, senza in alcun modo sconfinare nella sfera del merito, riservata alla pubblica amministrazione (v. anche Cass., sez. un., 19/12/2011, n. 27283; Cass., sez. un., ord., 13/02/2020, n. 3562).
3. Il ricorso deve, quindi, essere dichiarato inammissibile.
4. Le spese del giudizio di cassazione, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza tra le parti costituite, mentre non vi e’ luogo a provvedere per dette spese nei confronti degli intimati, non avendo gli stessi svolto attivita’ difensiva in questa sede.
5. Non ricorrono i presupposti per l’accoglimento dell’istanza avanzata dal controricorrente ex articolo 96 c.p.c., comma 3.
6. Va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, se dovuto, da parte del ricorrente, ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, articolo 13, comma 1-quater, nel testo introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, articolo 1, comma 17, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso articolo 13, comma 1-bis.
P.Q.M.
La Corte dichiara inammissibile il ricorso; condanna il ricorrente, al pagamento delle spese del presente giudizio di legittimita’, che liquida, in favore del controricorrente, in Euro 3.000,00 per compensi, oltre alle spese forfetarie nella misura del 15%, agli esborsi liquidati in Euro 200,00 e agli accessori di legge; ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, articolo 13, comma 1-quater, nel testo introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, articolo 1, comma 17, da’ atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, se dovuto, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso articolo 13, comma 1-bis.
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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