Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 13 novembre 2019, n. 7792.
La massima estrapolata:
Eventuali difetti di motivazione della sentenza non sono idonei a viziare la pronuncia, atteso che, in virtù dell’effetto devolutivo dell’appello, in secondo grado il giudice valuta tutte le domande proposte, integrando, ove necessario, le argomentazioni della sentenza appellata senza che, quindi, rilevino le accidentali carenze motivazionali di quest’ultima.
Sentenza 13 novembre 2019, n. 7792
Data udienza 17 ottobre 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4595 del 2015, proposto da
Società Ag. e Fo. Tr. Pi. S.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati El. Ci. e An. Ma., con domicilio eletto presso lo studio, di quest’ultimo, in Roma, via (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Fa. To., con domicilio eletto presso lo studio Gi. Co., in Roma, via (…);
nei confronti
Parco Lombardo della Valle del Ticino, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione II, n. 728/2015, resa tra le parti, concernente la demolizione di un opera abusiva e il ripristino dello stato dei luoghi;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 ottobre 2019 il Cons. Alessandro Maggio e uditi per le parti gli avvocati An. Ma. e Gi. Co. in dichiarata delega di Fa. To.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con atto 3/6/2014, n. 81 il Comune di (omissis) ha ordinato alla Società Ag. e Fo. Tr. Pi. S.S. (di seguito solo Società Agricola) la demolizione di un manufatto abusivo realizzato all’interno di una vasta area boschiva, di proprietà della detta società, situata entro il perimetro del Parco Lombardo della Valle del Ticino, gestito dall’Ente con omonima denominazione (d’ora in poi solo Ente Parco).
Ritenendo il provvedimento sanzionatorio illegittimo la Società Agricola lo ha impugnato con ricorso, integrato da motivi aggiunti, al TAR Lombardia – Milano col quale ha, altresì, gravato l’art. 7 delle NTA del piano di coordinamento del parco (PCP) dell’Ente Parco, nella parte in cui pone limiti alle facoltà del proprietario.
Con sentenza 16/3/2015, n. 728, l’adito Tribunale ha parzialmente accolto il ricorso, per l’effetto annullando l’ordine di demolizione nella parte in cui in cui stabiliva che in caso di inottemperanza all’ingiunzione impartita il Comune avrebbe acquisito gratuitamente al proprio patrimonio il manufatto abusivo e la relativa area di sedime.
Avverso la sentenza ha proposto appello la Società Agricola.
Per resistere al ricorso si è costituita in giudizio l’intimata amministrazione comunale.
Con successive memorie le parti hanno meglio illustrato le rispettive tesi difensive.
Alla pubblica udienza del 17/10/2019 la causa è passata in decisione.
Coi primi cinque motivi si denuncia l’errore asseritamente commesso dal Tribunale nel disconoscere che l’ordine di demolizione avrebbe dovuto essere rivolto nei confronti dell’Ente Parco in quanto soggetto deputato alla tutela delle aree incluse nel perimetro del parco.
Queste in sintesi i rilievi mossi.
a) Diversamente da quanto affermato in sentenza l’Ente Parco, in quanto soggetto istituzionalmente preposto alla salvaguardia dei valori ambientali del sito, sarebbe dotato di poteri estesi alla vigilanza sul corretto uso del territorio.
L’omessa vigilanza renderebbe, dunque, l’ente corresponsabile dell’abuso (assieme all’autore materiale dello stesso).
Del resto l’art. 7 delle NTA del PCP vieta la recinzione delle aree facenti parte del parco mettendo il proprietario nella condizione di non potersi opporre alla commissione dell’illecito.
b) Lo stringente regime vincolistico gravante sull’area in questione farebbe sì che questa, svuotata di contenuti, solo formalmente possa essere considerata di proprietà dell’appellante, mentre reale titolare del diritto sarebbe l’Ente Parco.
Il dovere ex lege di emanare l’ordine di demolizione nei confronti del proprietario non escludeva, dunque, la necessità di adottarlo anche nei confronti del suddetto ente.
D’altra parte il legale rappresentante della Società Agricola avrebbe più volte chiesto all’Ente Parco di porre in essere tutte le attività di vigilanza necessarie a scongiurare l’uso improprio del bene, senza che mai alcun intervento sia stato attuato.
c) La totale estraneità della Società Agricola all’abuso impedirebbe di addebitarle la responsabilità del medesimo, pena la violazione del principio in base al quale la responsabilità (anche per gli illeciti amministrativi) e personale.
d) In base all’art. 31, comma 2, del D.P.R. 6/6/2001, n. 380 l’amministrazione sarebbe tenuta a rivolgere l’ordine di demolizione sia nei confronti del proprietario dell’area, sia nei confronti dell’autore dell’abuso, restando escluso, dunque, che l’ingiunzione possa essere diretta solo contro il proprietario, tanto più laddove egli si estraneo all’illecito.
Il giudice di prime cure, peraltro, non avrebbe esternato le ragioni che lo hanno indotto a ritenere sufficiente che l’ordine sia diretto nei confronti del solo proprietario e a considerare irrilevante sulla legittimità dell’atto l’omessa individuazione dell’effettivo responsabile dell’abuso.
Le doglianze così riassunte, tutte infondate, si prestano a una trattazione congiunta.
Occorre preliminarmente rilevare che per pacifica giurisprudenza eventuali difetti di motivazione della sentenza non sono idonei a viziare la pronuncia, atteso che, in virtù dell’effetto devolutivo dell’appello, in secondo grado il giudice valuta tutte le domande proposte, integrando – ove necessario – le argomentazioni della sentenza appellata senza che, quindi, rilevino le accidentali carenze motivazionali di quest’ultima (cfr, fra le tante, Cons. Stato, Sez. VI, 18/4/2019, n. 2973; 6/2/2019, n. 897; 14/4/2015, n. 1915; Sez. V, 23/3/2018, n. 1853; 19/2/2018, n. 1032 e 13/2/2009, n. 824; Sez. IV, 5/2/2015, n. 562).
Ciò premesso, può procedersi all’esame delle questioni poste.
Ai sensi dell’art. 31, comma 2, del citato D.P.R. n. 380 del 2001: “Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, accertata l’esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell’articolo 32, ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l’area che viene acquisita di diritto, ai sensi del comma 3”.
Per pacifica giurisprudenza, da cui il Collegio non ha motivo di discostarsi, la trascritta disposizione va intesa nel senso che presupposto per l’adozione dell’ordinanza di demolizione non è l’accertamento di responsabilità nella commissione dell’illecito, bensì l’esistenza di una situazione dei luoghi contrastante con quella prevista nella strumentazione urbanistico-edilizia: sicché sia il soggetto che abbia la titolarità a eseguire l’ordine ripristinatorio, ossia in virtù del diritto dominicale, il proprietario, sia il responsabile dell’abuso sono destinatari della sanzione reale della demolizione e del ripristino dei luoghi (cfr da ultimo Cons. Stato, Sez. VI, 11/12/2018, n. 6983; Sez. II, 12/9/2019, n. 6147).
Nel caso di specie l’appellante risulta formalmente proprietaria dell’area su cui è stato realizzato l’illecito edilizio sanzionato con l’atto impugnato in primo grado, per cui correttamente il Comune, in applicazione di quanto disposto dalla suddetta norma, le ha ingiunto di demolire l’opera abusiva.
Sul punto è appena il caso di precisare che la presenza dei penetranti vincoli sull’area a cui l’appellante ha fatto cenno, pur incidendo sulle facoltà di godimento del bene, non è idonea a deprivarla del diritto di proprietà, come emerge chiaramente dall’art. 832 cod. civ., in base al quale “Il proprietario ha diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo, entro i limiti e con l’osservanza degli obblighi stabiliti dall’ordinamento giuridico”. Correttamente, pertanto, il provvedimento sanzionatorio è stato rivolto nei suoi confronti.
Alla luce delle esposte considerazioni, a nulla rileva che l’Ente Parco fosse dotato di specifici poteri di vigilanza sulle aree incluse nel perimetro del parco, o che il dovere di impedire usi illeciti del bene incombente sul proprietario fosse reso difficoltoso dal divieto di recingere l’area stabilito dall’art. 7 delle NTA del PCP, così come inconferente deve ritenersi ogni riferimento al principio di personalità della responsabilità .
Altrettanto irrilevante ai fini della legittimità dell’ordine è che questo sia stato rivolto al solo proprietario.
E invero, il menzionato art. 31, comma 2, impone di notificare l’ordine di demolizione anche all’autore dell’abuso, a patto, ovviamente, che quest’ultimo sia noto.
Senza contare che il proprietario non ha alcun interesse a dolersi che l’ordine non sia stato emanato anche nei confronti del responsabile dell’illecito, essendo egli comunque tenuto, in virtù della mera titolarità del diritto dominicale sul bene, a eseguire la demolizione e la rimessione in pristino stato dei luoghi.
Col sesto motivo l’appellante deduce che il Tribunale avrebbe errato ad affermare di non poter condividere le doglianze dirette “contro l’art. 7 del Piano di Coordinamento del Parco (che come visto impedisce la possibilità di recinzione), in quanto la non sanzionabilità del proprietario porta ad escludere la contraddittorietà logica denunciata dalla ricorrente”.
Difatti la conclusione sarebbe illogica e contraddittoria, atteso che per un verso, non potendo l’area essere recintata, ogni responsabilità per l’abuso commesso dovrebbe ricadere sull’Ente Parco restandone esentato il proprietario, per altro verso, così come il proprietario (stante il divieto di recingere l’area) non può subire l’acquisizione gratuita per la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, non potrebbe nemmeno essere soggetto passivo del detto ordine.
In caso contrario il contestato art. 7 risulterebbe illegittimo in quanto, pur vietando la recinzione, addosserebbe al proprietario la responsabilità di condotte addebitabili a terzi.
La doglianza non merita accoglimento.
Al riguardo è sufficiente rilevare che, come già più sopra rilevato:
a) la doglianza di difetto di motivazione della sentenza o di contraddittorietà della stessa è resa inammissibile dall’effetto devolutivo dell’appello;
b) l’accertamento della responsabilità nella commissione dell’illecito non costituisce presupposto per l’emissione dell’ordinanza di demolizione nei confronti del proprietario, al quale l’ingiunzione è correttamente rivolta in virtù della sola titolarità del diritto dominicale.
Col settimo, ottavo, nono e decimo motivo l’appellante denuncia, in sostanza, l’errore a suo dire commesso dal giudice di prime cure nel respingere la censura con cui era stata dedotta la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento.
Nel caso concreto, infatti, l’atto non potrebbe ritenersi a carattere vincolato, non sussistendo tutti i presupposti previsti dalla legge per la sua emanazione.
In particolare l’amministrazione comunale non avrebbe individuato, prima di procedere all’adozione dell’ordinanza di demolizione, il responsabile dell’abuso, né avrebbe compiuto accertamenti sull’effettiva abusività dell’opera.
La sentenza appellata risulterebbe inoltre viziata nella parte in cui ha respinto la censura con cui era stata dedotto l’illegittimità dell’avversato provvedimento sanzionatorio per l’omessa comunicazione del preavviso di rigetto.
Nel caso di specie, infatti, il procedimento conclusosi con l’adozione dell’ordinanza di demolizione per cui è causa sarebbe stato avviato dal legale rappresentante della Società Agricola, che avrebbe segnalato ai Carabinieri di (omissis) la presenza del manufatto abusivo e avrebbe chiesto che le autorità preposte provvedessero alla tutela dei propri terreni.
Le doglianze, tutte infondate, possono essere trattate in un unico contesto.
Per pacifica giurisprudenza che il Collegio condivide pienamente, i provvedimenti aventi natura vincolata, quali l’ordinanza di demolizione, non necessitano di previa comunicazione di avvio del procedimento, ciò in quanto non è consentito all’Amministrazione compiere valutazioni di interesse pubblico relative alla conservazione del bene (ex plurimis Cons. Stato, Sez. VI, 25/2/2019, n. 1281; Sez. V, 12/10/2018, n. 5887; Sez. IV, 27/5/2019, n. 3432; Sez. II, 29/7/2019, n. 5317 e 26/6/2019, n. 4386).
A nulla rileva che nel caso di specie non sia stato individuato l’autore dell’illecito, atteso che, come più sopra osservato, ciò non costituisce presupposto per la legittima adozione del provvedimento demolitorio nei confronti del proprietario dell’area su cui insiste l’opera abusiva.
L’avversata ordinanza non risulta nemmeno inficiata da difetto di istruttoria sotto il profilo della sussistenza dell’illecito edilizio, in quanto, come accertato dal Comune, trattasi di manufatto realizzato in assenza di titolo abilitativo in area plurivincolata. E del resto l’esistenza dell’abuso era stato segnalato dallo stesso legale rappresentante della società appellante.
Quanto alla dedotta illegittimità asseritamente derivante dall’omessa comunicazione del preavviso di rigetto è sufficiente rilevare che il provvedimento di demolizione di opere abusive costituisce atto conclusivo di un procedimento che inizia d’ufficio, non valendo a mutarne la natura il fatto che il medesimo sia stato avviato su segnalazione o richiesta di parte.
Procedimenti a istanza di parte sono, infatti, unicamente quelli che in base al paradigma normativo di riferimento possono iniziare solo in presenza di apposita istanza del soggetto interessato.
Nel caso di specie la comunicazione di cui all’art. 10-bis della L. 7/8/1990, n. 241 non era quindi dovuta, riguardando la stessa, per esplicita previsione normativa, i soli “procedimenti ad istanza di parte” (Cons. Stato, Sez. VI, 3/4/2019, n. 2203).
Né può evidentemente rilevare la circostanza che il legale rappresentante dell’appellante avesse chiesto ai Carabinieri e al Corpo Forestale dello Stato di sapere:
“a) se è stata da voi inoltrata alle Autorità competenti regolare denuncia dell’accaduto e se si se posso avere cortesemente copia
b) se gli organi inquirenti hanno fatto opportune indagini al fine di sapere chi ha realizzato la palafitta abusiva
c) se la casa-palafitta è stata rimossa e se non ancora quando lo sarà ed ad opera di chi
d) se l’andirivieni su un terreno di mia proprietà, ma rientrante nel controllo e tutela dell’Ente Parco del Ticino, di persone evidentemente al di fuori della legge è stato monitorato e se si, se possibile sapere con quali risultati”.
A prescindere da quanto già più sopra rilevato, basta considerare che la richiesta era rivolta ai Carabinieri e non al Comune.
Con l’undicesimo motivo l’appellante lamenta che il Tribunale non si sarebbe pronunciato sulla doglianza, che ripropone, con cui era stato dedotto che a sostegno dell’ordine di demolizione il Comune avrebbe invocato gli artt. 707 e 716 del codice della navigazione senza motivare le ragioni per le quali i vincoli di cui ai detti articoli risulterebbero violati.
La doglianza è inammissibile in quanto l’avversato provvedimento sanzionatorio è sufficientemente motivato con riguardo all’incontestata circostanza che la realizzazione dell’opera sia avvenuta in assenza di titolo edilizio.
Col dodicesimo mezzo di gravame si deduce che, diversamente da quanto ritenuto dal Tribunale, in base all’art. 27, comma 1, lett. e), n. 5, della L.R. 11/3/2005, n. 12, per la realizzazione del manufatto oggetto dell’impugnata ordinanza di demolizione non sarebbe occorso il rilascio di alcun titolo autorizzatorio, non essendo l’opera adibita a residenza e non determinando la stessa una trasformazione urbanistico-edilizia stante la sua precarietà .
La doglianza è infondata.
Ai sensi dell’art. 27, comma 1, lett. e) n. 5, della citata L.R. n. 12/2005 si intendono per “interventi di nuova costruzione, quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti e precisamente:
…
5) l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee”.
Come emerge dal chiaro tenore letterale della norma costituiscono nuova costruzione e quindi necessitano di titolo edilizio, anche i manufatti non destinati all’uso residenziale, essendo sufficiente che gli stessi (come avviene nel caso che occupa) comportino “trasformazione edilizia e urbanistica del territorio”.
La necessita del detto titolo resta esclusa nei soli casi in cui l’opera sia destinata “a soddisfare esigenze meramente temporanee”, evenienza questa che nella specie non ricorre.
In base di una pacifica giurisprudenza, per opera di carattere precario deve intendersi quella, agevolmente rimuovibile, funzionale a soddisfare un’esigenza fisiologicamente e oggettivamente temporanea (es. baracca o pista di cantiere, manufatto per una manifestazione ecc.) destinata a cessare dopo il tempo, normalmente breve, entro cui si realizza l’interesse finale che la medesima era destinata a soddisfare (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 11/1/2018, n. 150; Sez. V, 25/5/2017, n. 2464).
E’ stato, inoltre, chiarito che il suddetto carattere deve essere escluso allorquando vi sia un’oggettiva idoneità del manufatto a incidere stabilmente sullo stato dei luoghi, essendo l’opera destinata a dare un’utilità prolungata nel tempo, ancorché a termine, in relazione all’obiettiva e intrinseca natura della costruzione (Cons. Stato, Sez. IV, 7/12/2017, n. 5762).
Da ciò discende, pure, che la natura precaria di un’opera non può essere desunta dalla temporaneità della destinazione soggettivamente assegnatagli dal costruttore, rilevando piuttosto la sua oggettiva idoneità a soddisfare un bisogno non provvisorio attraverso la perpetuità della funzione (Cass. Pen., Sez. III, 8/2/2007 n. n. 5350).
Nel caso di specie non sono ravvisabili elementi atti a comprovare che il manufatto soddisfi il requisito della precarietà come sopra descritto.
L’appello va pertanto respinto.
Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi od eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
Spese e onorari di giudizio, liquidati come in dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali in favore della parte appellata, liquidandole forfettariamente in complessivi Euro 3.000/00 (tremila), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro – Presidente
Bernhard Lageder – Consigliere
Alessandro Maggio – Consigliere, Estensore
Francesco Mele – Consigliere
Carla Ciuffetti – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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