Corte di Cassazione, sezione I civile, sentenza 11 gennaio 2017, n. 516

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SALVAGO Salvatore – rel. Presidente

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere

Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – Consigliere

Dott. SAMBITO Maria G. C. – Consigliere

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 14378-2014 proposto da:

(OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso l’avvocato (OMISSIS), rappresentato e difeso dagli avvocati (OMISSIS), (OMISSIS), giusta procura in calce al ricorso;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del Ministro pro tempore, domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo 0rappresenta e difende ope legis;

– controricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE DI APPELLO DI REGGIO CALABRIA, PROCURATORE GENERALE SUPREMA CORTE CASSAZIONE;

– intimati –

avverso il provvedimento della CORTE D’APPELLO di REGGIO CALABRIA, depositato il 06/12/2013;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 23/11/2016 dal Consigliere Dott. SALVAGO SALVATORE;

udito, per il ricorrente, l’Avvocato (OMISSIS), con delega, che si riporta al ricorso;

udito, per il controricorrente, l’Avvocato (OMISSIS) che si riporta agli atti;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. ZENO IMMACOLATA che ha concluso per il rigetto del ricorso.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La Corte di appello di Reggio Calabria, con sentenza del 6 dicembre 2013, ha confermato il decreto camerale in data 19 luglio 2013 del Tribunale che aveva dichiarato l’incandidabilita’ di (OMISSIS), quale Assessore dell’omonimo comune con delega ai lavori pubblici, al primo turno avvenire delle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali successive al decreto di scioglimento di quel consiglio comunale per il disposto dell’articolo 143 Testo Unico appr. con Decreto del Presidente della Repubblica n. 267 del 2000. Ha osservato, per quanto riguarda la regolarita’ del giudizio, che qui ancora interessa: a) che lo stesso non poteva considerarsi attivato in base alla semplice trasmissione della proposta del Ministero (privo di ius postulandi) di scioglimento prevista dalla norma:dovendo questa essere collegata con i principi sul ricorso di cui all’articolo 737 c.p.c. e articolo 125 disp. att. c.p.c.: da ritenersi necessario anche per la valida introduzione del procedimento suddetto; b) che lo stesso doveva tuttavia essere rinvenuto nella memoria dell’Avvocatura dello Stato (contenente tutti i requisiti richiesti dal menzionato articolo 125) che aveva fatto seguito alla proposta ed era stata depositata in data anteriore alla prima udienza, instaurando regolare contraddittorio con il (OMISSIS).

Per la cassazione della sentenza quest’ultimo ha proposto ricorso per 3 motivi; cui resiste il Ministero dell’Interno con controricorso.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo, il ricorrente, denunciando violazione dell’articolo 143 Testo Unico appr. con Decreto del Presidente della Repubblica n. 267 del 2000, si duole che la decisione di appello abbia considerato legittima l’inclusione del proprio nominativo fra quelli degli amministratori responsabili dello scioglimento, soltanto nel corso del giudizio dall’Avvocatura e non nella originaria proposta del Ministero, come espressamente richiesto dal comma 110 della menzionata disposizione;e come imponeva l’intera costruzione normativa. Rileva che la non candidabilita’ costituisce una particolarissima causa di ineleggibilita’, percio’ non estensibile secondo la Corte Costituzionale ad ipotesi non previste dalla legge, ne’ irrogabile al di fuori dei procedimenti all’uopo predisposti.

Con il secondo (denominato terzo), deducendo violazione dell’articolo 143 T.U., articolo 737 segg. c.p.c. e articolo 111 Cost., censura la sentenza impugnata per avere ritenuto che il giudizio aveva avuto inizio con la memoria integrativa dell’Avvocatura dello Stato (che riportava il proprio nominativo) e non con la proposta del Ministero (che non lo riportava) senza considerare: a) il chiaro testo dell’articolo 143 che tale iniziativa attribuisce esclusivamente al Ministero, stabilendo che le disposizioni sui procedimenti in camera di consiglio si applicano per il prosieguo del giudizio; b) che d’altra parte e’ proprio il Ministero il titolare di detta azione nonche’ quello che ha chiesto ed ottenuto dal Presidente della Repubblica il decreto di scioglimento del consiglio comunale;per cui la sua iniziativa non appare neppure delegabile ad altri organi; c) che se fosse dato all’Avvocatura il potere di individuare o modificare i nominativi dei soggetti destinatari si stravolgerebbe la ratio della norma attribuendo all’organo suddetto un incontrollabile potere discrezionale che esula da quello effettivamente concesso dalla legge di supportare con adeguate considerazioni tecnico – giuridiche le richieste affidate soltanto al Ministero.

Le censure sono infondate, pur se va corretta ai sensi dell’articolo 384 c.p.c., la motivazione al riguardo con cui la Corte di appello ha respinto l’impugnazione del (OMISSIS).

Come hanno infatti dedotto entrambe le parti, e risulta dall’inequivoco tenore letterale del comma 11, del menzionato articolo 143 T.U., lo speciale giudizio per l’applicazione della misura preventiva nei confronti degli amministratori locali che con le loro condotte abbiano determinato lo scioglimento del consiglio dell’ente locale – per la quale tali soggetti non possano essere candidati nel primo turno elettorale successivo allo scioglimento nelle elezioni per il rinnovo dei consigli regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali che si svolgono nella regione in cui si trova l’ente il cui consiglio sia stato sciolto – deve necessariamente iniziare con la trasmissione da parte del Ministero dell’interno “senza ritardo della proposta di scioglimento di cui al comma 4 al tribunale competente per territorio”. Il quale e’ tenuto a valutare esclusivamente la sussistenza degli elementi di cui al comma 10 con riferimento agli amministratori indicati “nella proposta stessa”: percio’ costituente non gia’ un mero atto amministrativo esterno al procedimento giurisdizionale (rimesso all’iniziativa della parte ricorrente), ovvero, per converso, il provvedimento amministrativo da impugnare (come avviene in quelli davanti al giudice amministrativo), bensi’ il solo atto introduttivo dello speciale giudizio voluto dal legislatore che di conseguenza, con tale specifica previsione, per un verso ha derogato (oltrecche’ all’ordinario giudizio elettorale per l’accertamento delle ineleggibilita’/incompatibilita’), al disposto dell’articolo 737 c.p.c., sulla edictio actionis onde conseguire il provvedimento cautelare. E dall’altro, non ne ha consentito la sostituzione con atti equipollenti -siano antecedenti che successivi – men che mai con contenuto modificativo o semplicemente integrativo di quello della proposta ministeriale in questione, gia’ d’altra parte specificamente individuata nel suo contenuto e descritta nel precedente comma 4 dello stesso articolo 11. La quale, conclusivamente, obbliga comunque il tribunale competente per territorio a compiere la valutazione richiesta;e diviene (anche) per esso vincolante sia in ordine ai soggetti destinatari (“…gli amministratori indicati nella proposta…”), che all’oggetto della stessa (“…valuta la sussistenza degli elementi di cui al comma 1…”).

La configurazione di un procedimento (in tali limiti) speciale ed officioso trova del resto conferma nell’ultima parte della norma che dispone l’applicazione ad esso “delle procedure di cui al libro 4, titolo 2, capo 6 c.p.c.” non nella loro totalita’, ma soltanto “in quanto compatibili”, in tal modo giustificando l’esclusione della parte in cui lo stesso legislatore ha dettato una disciplina particolare e con esse incompatibile: quale proprio quella relativa alla proposta del Ministero come atto necessario e nel contempo sufficiente per l’attivazione del procedimento giurisdizionale.

La diversa lettura secondo cui anche questo non puo’ che iniziare con il consueto (successivo) ricorso rende del tutto superflui ed inspiegabili anzitutto l’inciso “in quanto compatibili” posto che invece il procedimento camerale si applicherebbe interamente, ed a partire dalle modalita’ dell’edictio actionis; e quindi la pur specifica disciplina della trasmissione della proposta una volta che spetterebbe comunque al Ministero ricorrente allegarla al ricorso introduttivo con il quale se ne chiede la valutazione. E trasforma quest’ultima da obbligatoria in facoltativa, in quanto rimessa esclusivamente alla facolta’ discrezionale dell’Avvocatura dello Stato di costituirsi (o meno).

Lo stesso (OMISSIS) non ha mancato di rilevare la coerenza sistematica dell’interpretazione recepita con i poteri conferiti dall’articolo 143 allo stesso Ministro che e’ il destinatario delle relazioni della Commissione di Accesso e del Prefetto, nonche’ l’organo che, anche per le sue competenze specifiche, deve indicare le anomalie riscontrate ed ottenere i provvedimenti necessari a rimuoverne gli effetti, ivi compreso il decreto di scioglimento (pag. 21 – 22 ric.). Ed il collegio deve aggiungere che l’interpretazione letterale trova ulteriore conforto nella finalita’ dell’intera normativa piu’ volte ricordata dalla Corte Costituzionale (sent. 103/1993 e succ.) da questa Corte anche a sezioni unite (SU 1747/2015, nonche’ 16048/2015) e dal giudice amministrativo (Cons. St., da ultimo: 1547/2011; 1490/2010), che ha inteso istituire un procedimento peculiare finalizzato alla difesa della collettivita’ dalle infiltrazioni mafiose, culminante nel potere straordinario dell’autorita’ di scioglimento del consiglio comunale: quale rimedio di extrema ratio volto a salvaguardare beni primari dell’intera collettivita’ nazionale, messi in pericolo o compromessi dalla collusione tra amministratori locali e criminalita’ organizzata o dal condizionamento comunque subito dai primi, non fronteggiabile con altri apparati preventivi o sanzionatori dell’ordinamento;di cui la proposta di incandidabilita’ del comma 11, costituisce il necessario completamento, e nel contempo una importante misura preventiva nei confronti degli amministratori locali che con le loro condotte abbiano determinato lo scioglimento del consiglio dell’ente locale. Ha osservato la Consulta che la specificita’ della previsione giustifica compiutamente le sue peculiarita’ sia con riguardo al modello procedimentale previsto nella fase amministrativa che ha come destinatari non gia’ (tutti) consiglieri, ma l’organo collegiale considerato nel suo complesso, in ragione della sua inidoneita’ a gestire la cosa pubblica;sia con riguardo al conseguente giudizio di incandidabilita’, pur esso costituente la reazione dell’ordinamento alle ipotesi di “attentato all’ordine e alla sicurezza pubblica, che esige del pari interventi rapidi e decisi in nome dei quali si giustifica l’esenzione dalle forme ordinarie del ricorso o dell’atto di citazione. D’altra parte i numerosi modelli procedimentali esistenti nel vigente ordinamento dimostrano la non necessita’ di tale tipologia di atti introduttivi, nessuno dei quali e’ garantito, contrariamente a quanto mostra di ritenere la decisione impugnata, da copertura costituzionale;che riguarda invece l’osservanza dei precetti contenuti nell’articolo 111 Cost. e articolo 6 del primo allegato alla CEDU sul contraddittorio e sulla parita’ delle parti davanti ad un giudice terzo ed imparziale.

E sotto questi profili, neppure il ricorrente (pag. 20 segg.) ha lamentato la violazione dei principi costituzionali, posto che: a) il giudizio e’ attribuito alla giurisdizione del giudice ordinario; b) la proposta del Ministero deve essere notificata, come nel caso avvenuto, con le forme previste per il giudizio ordinario; c) per il resto rimane applicabile il procedimento stabilito per il conseguimento dei provvedimenti pronunciabili in camera di consiglio di cui agli articoli 737 segg.: cosi’ come il conseguente regime delle impugnazioni, del quale il (OMISSIS) si e’ pienamente avvalso.

Sicche’ una volta accertato dalla sentenza impugnata, e confermato dalle parti che il Ministero dell’Interno con nota pervenuta il 19 ottobre 2012 ha trasmesso al Tribunale di Reggio Calabria la proposta in questione contenente la relazione in data 26 luglio 2012 del Prefetto (articolo 11, comma 3) richiamata e recepita quale “sua parte integrante” (pag. 2 sent.), unitamente a quella della Commissione di indagine (comma 2), nessun ragionevole dubbio puo’ residuare sulla validita’ del giudizio e della sua introduzione: avendo lo stesso ricorrente riferito che il Presidente del collegio, ricevuta la prescritta trasmissione ha onerato l’Avvocatura di provvedere alla notifica della proposta, nonche’ di quella di scioglimento del consiglio comunale e che dette notifiche sono andate a buon fine per quanto riguarda il (OMISSIS), in data 14 dicembre 2012, regolarmente instaurando il contraddittorio con quest’ultimo in vista della fissata udienza di prima comparizione, tenutasi il successivo 10 gennaio 2013 (pag. 3 e 4 ric.).

Consegue altresi’ che di nessun rilievo appare, la questione della successiva memoria illustrativa dell’Avvocatura, dibattuta dalle parti e dalla sentenza di appello, poiche’ nessuna valenza le attribuisce il menzionato articolo 11 ne’ in ordine all’indicazione degli amministratori da dichiarare incandidabili, ne’ sugli illeciti a costoro attribuiti, che devono risultare unicamente dalla proposta del Ministero, per quanto si e’ detto, a contenuto vincolante con riguardo ad entrambi i profili. E, per converso, ne’ dalla norma suddetta ne’ tanto meno da quelle concernenti le citazioni ordinarie puo’ ricavarsi la regola che la indicazione dei soggetti convenuti debba venire (formalmente) ripetuta al termine dell’atto introduttivo o in altra specifica parte di esso:essendo necessario e nel contempo sufficiente che la stessa sia contenuta in qualsiasi parte della proposta: sia laddove rivesta carattere aggiuntivo rispetto alla relazione del Prefetto, sia laddove questa recepisca e riperti, assumendo per il tramite di tale “relatio perfecta” la stessa portata e lo stesso contenuto dell’atto esterno richiamato.

Tanto e’ avvenuto nel caso concreto in cui la sentenza impugnata e le parti hanno riferito che detto provvedimento, dichiarato parte integrante del contenuto della proposta, non solo indicava puntualmente tra nominativi per cui veniva richiesta l’applicazione della misura l’avv. (OMISSIS), assessore con delega ai lavori pubblici, ma ne illustrava anche l’attivita’ collusiva che aveva contribuito allo scioglimento del consiglio comunale. Senza considerare che anche nella relazione annessa alla proposta di modifica dell’articolo 143 T.U., ricordata dallo stesso ricorrente (pag. 13), si precisa che “l’indicazione delle condotte e degli autori di esse dovra’ essere immediatamente ed univocamente rilevabile dalla proposta di scioglimento redatta dal prefetto e riportata nello stesso decreto di scioglimento dell’organo rappresantativo dell’ente”.

Nessuna particolare attenzione merita, poi, il rilievo che nella copia della proposta inizialmente trasmessa al Tribunale, la relazione prefettizia fosse stata allegata in modo incompleto dal funzionario addetto, che avrebbe omesso (presumibilmente per ragioni di privacy) alcune pagine fra cui quelle riportanti i nominativi degli assessori, in quanto del tutto irrilevante per escludere l’avvenuta osservanza della legge che richiede il fatto obbiettivo della indicazione degli amministratori nella proposta (nel caso incontestabile); e non la rimette certamente neppure alla scelta discrezionale dell’Avvocatura dello Stato, nonche’, a maggior ragione a quella del soggetto incaricato della sua materiale trasmissione al Tribunale.

Manifestamente infondato e’ infine, il dubbio di legittimita’ costituzionale della disposizione legislativa prospettato dal ricorrente per la estensione della incandidabilita’ anche alle elezioni regionali che invece potrebbe essere disposta ex articolo 122 Cost. soltanto dalla Regione:in quanto si e’ detto che la misura dell’incandidabilita’ temporanea prevista dalla norma e’ pur essa diretta “ad assicurare la salvaguardia dell’ordine e della sicurezza pubblica, la tutela della libera determinazione degli organi elettivi, il buon andamento e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche allo scopo di fronteggiare una situazione di grave emergenza nazionale coinvolgente gli interessi dell’intera collettivita’” percio’ connessi a valori costituzionali di primario rilievo.

Da cio’ consegue secondo la costante e consolidata giurisprudenza della Corte Costituzionale (sent. 407/1992 e succ.) che devono ritenersi sussistenti quei requisiti che legittimano l’intervento legislativo dello Stato anche quando questo venga ad incidere su materie in linea di principio di competenza regionale o provinciale.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

La Corte, rigetta il ricorso e condanna il (OMISSIS) al pagamento delle spese processuali che liquida in favore del Ministero in complessivi Euro 7.800 oltre alle spese prenotate a debito. Rilevato che dagli atti il processo risulta esente, non si applica il Decreto del Presidente della Repubblica n. 110 del 2002, articolo 13, comma 1 quater