Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 8 agosto 2019, n. 5632.
La massima estrapolata:
Una volta esaurita la procedura concorsuale, l’assegnazione delle sedi di servizio in favore dei vincitori di concorsi pubblici costituisce quindi un’attività vincolata, in quanto deve avvenire nel rispetto della graduatoria nella quale è culminato l’iter procedimentale, senza che residuino margini di discrezionalità in nome di più o meno definite esigenze organizzative.
Sentenza 8 agosto 2019, n. 5632
Data udienza 14 marzo 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1290 del 2018, proposto dal signor To. Sa., rappresentato e difeso dagli avvocati Gi. Ce. e St. Co., domiciliato ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria della IV Sezione del Consiglio di Stato, in Roma, piazza (…),
contro
il Ministero dell’interno – Ufficio territoriale di Governo, in persona del Ministro in carica pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliato in Roma, via (…),
la Questura di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio,
nei confronti
dei signori Ma. Ve. e Da. Lo., non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza in forma semplificata del T.a.r. per l’Emilia Romagna, sede di Bologna, Sezione I, n. 654 del 3 ottobre 2017, resa tra le parti, concernente il provvedimento del Ministero dell’interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza, di assegnazione presso la sede della Questura di Milano a seguito di concorso interno.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’interno – Ufficio territoriale del Governo di Bologna;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 marzo 2019 il consigliere Giovanni Sabbato e uditi, per le parti rispettivamente rappresentate, l’avvocato St. Co. e l’avvocato dello Stato An. Gi.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per l’Emilia Romagna, sede di Bologna, il signor To. Sa., Sovrintendente Capo della Polizia di Stato, ha impugnato, chiedendone l’annullamento, i seguenti atti:
a) decreto n. 333C/2-Sez. Mobilità /1568/2017 del 13 giugno 2017, pubblicato in data 14 giugno 2017, con cui il Capo della Polizia – Direttore Generale della Pubblica Sicurezza – Ministero dell’Interno, ha disposto l’ammissione alla frequenza del corso di formazione per vice ispettori, unitamente ai 1.400 vincitori di concorso, dei 474 idonei non vincitori del medesimo, nonché la modifica del piano di distribuzione nazionale su base provinciale contenuto nel bando di concorso del 24 settembre 2013 per l’accesso al corso di formazione per la nomina alla qualifica di vice ispettore del ruolo della Polizia di Stato;
b) provvedimento del Ministero dell’interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza prot. n. 333C/2-sez. mobilità /coll.9035-B6 del 1° agosto 2017, con cui si assegna il signor Sa. presso la sede della Questura di Milano.
2. Avverso tali atti il signor Sa., posizionato nella graduatoria dei vincitori al n. 981, ha sollevato le seguenti censure:
i) la violazione della disciplina del bando di concorso (artt. 1 e 11), in quanto, attraverso l’estensione della graduatoria degli ammessi al corso agli idonei non vincitori (nel numero di ben 474), e la contestuale rimodulazione del piano nazionale su base provinciale, l’Amministrazione avrebbe parificato illegittimamente la posizione del “vincitore di concorso”, quale appunto il ricorrente, con quella di “idoneo in graduatoria”, tanto che gli veniva assegnata la sede di Milano in luogo di quelle da lui prescelte (Provincia di Rimini, Questura di Bologna); l’Amministrazione non avrebbe inoltre tenuto conto del fatto che il ricorrente beneficia di permessi ex art. 33 della legge n. 104 del 1992.
ii) l’Amministrazione, nel disporre lo scorrimento della graduatoria, avrebbe alterato in maniera irregolare lo svolgimento della procedura indetta con il bando del 24 settembre 2013 a danno dei vincitori senza che ciò possa essere giustificato da esigenze organizzative non riflettenti il buon andamento della p.A. e comunque su basi immotivate ed illogiche.
3. Con la sentenza in forma semplificata menzionata di cui in epigrafe – n. 654 del 3 ottobre 2017 – il Tribunale adì to, Sezione I, nella resistenza del Ministero, ha respinto il ricorso e compensato le spese di lite.
4. In particolare, il Tribunale ha testualmente ritenuto quanto segue:
– “Le censure sulle modalità con cui sono stati scelti gli ulteriori posti per consentire la scelta della futura sede a 1874 e non a 1400 neo viceispettori sono generiche e non considerano che l’Amministrazione Centrale ha tenuto conto delle esigenze presenti nelle singole province, nell’ambito di una discrezionalità organizzativa che potrebbe essere contestata solo se apparisse palesemente irrazionale”;
– “Peraltro l’Amministrazione è stata attenta alle esigenze del personale perché nell’aumentare le sedi disponibili ha evitato di inserire le diciotto province che non erano state inserite nel primo elenco di sedi per rispetto dei sovraintendenti capo residenti in quelle province che non avevano fatto domanda avendo verificato che sarebbe stato impossibile rimanere nella stessa sede”;
– “Peraltro il ricorso potrebbe anche essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse poiché il ricorrente non ha indicato quale tra i colleghi idonei ma non vincitori è riuscito ad ottenere prima di lui una sede per cui aveva fatto domanda”;
– “Quanto, infine, alla circostanza che il ricorrente fruisce di permessi ex L. 104/1992, essa non rende illegittimo il trasferimento a Milano in quanto le garanzie di stabilità si riferiscono ai trasferimenti ordinari e non agli avanzamenti di qualifica ove l’assegnazione a sede diversa può dipendere dalla mancanza di posti vacanti nella qualifica superiore; in ogni caso l’origine dello spostamento risiede nella partecipazione al concorso che è una scelta individuale di cui occorre essere pronti ad accettare le conseguenze”.
5. Avverso tale pronuncia il signor Sa. ha interposto appello, notificato il 19 febbraio 2018 e depositato in pari data, articolando due motivi (pagine 9 – 24) di seguito sintetizzati:
I) non avrebbe considerato il Tribunale che il ricorrente, avendo lamentato la mancata assegnazione alle sedi di Rimini o di Bologna, aveva correttamente instaurato il contraddittorio nei riguardi del controinteressato, signor Ve., assegnato proprio alla sede di Bologna nonostante mero idoneo non vincitore, così da sovvertire l’ordine di graduatoria in spregio all’art. 11 del bando;
II) non si sarebbe avveduto il Tribunale che la discrezionalità organizzativa sottesa alla rimodulazione operata dal Ministero è illogica e contrastante con le regole di buon andamento della p.A. e proprio con riferimento alla provincia di Rimini, di maggiore interesse per il ricorrente.
6. Con decreto cautelare n. 791 del 20 febbraio 2018, la domanda di sospensione degli effetti della impugnata sentenza è stata respinta.
7. Con ordinanza n. 1222 del 16 marzo 2018, il Collegio ha accolto la domanda cautelare ai fini della pronta fissazione del merito, con la seguente motivazione: “Considerato che le censure poste a sostegno del gravame in trattazione – in disparte quelle inammissibili nella parte in cui impingono nel merito delle scelte organizzatorie dell’Amministrazione (sottese alla decisione di incrementare il numero dei posti messi a concorso ed al nuovo piano di distribuzione nazionale su base provinciale dei vincitori) – necessitano dell’approfondimento proprio della fase di merito al fine di addivenire ad un chiarimento definitivo della portata applicativa dell’articolo 11, ultimo comma, del bando di concorso, specie alla luce:
I) dei precedenti cautelari, non sempre omogenei, resi dal T.a.r. per il Lazio;
II) delle ordinanze di questa Sezione nn. 85 e 86 del 2018;
III) della sentenza del T.a.r. per l’Emilia Romagna, n. 654 del 2017;
Ritenuto, tuttavia, di salvaguardare la posizione giuridica azionata prescrivendo all’Amministrazione, nelle more della pronuncia di merito, di lasciare in servizio il ricorrente, anche in soprannumero, nella sede ove presta servizio (Polizia Stradale di Novafeltria)”.
8. In data 7 marzo 2018, si è costituita la difesa erariale con memoria di stile.
9. In data 11 febbraio 2019, parte ricorrente ha prodotto memoria insistendo per l’accoglimento del gravame anche alla luce del recente favorevole orientamento della giurisprudenza di prime cure.
10. Alla pubblica udienza del 14 marzo 2019, l’appello è stato introitato in decisione.
11. E’ preliminarmente da rilevare che parte appellante ha depositato, in data 3 aprile 2019, nota del 28 marzo 2019, resa dal Ministero appellato, con la quale il signor Sa. è stato definitivamente assegnato presso il Distaccamento di Polizia Stradale di Novafeltria (RN) assumendone la consequenziale cessazione della materia del contendere. Tale tardiva produzione documentale, tuttavia, non può essere presa in considerazione siccome depositata dopo la data di discussione dell’appello in esame.
12. L’appello è fondato.
12.1. Il criterio di assegnazione delle sedi di concorso ai vincitori secondo l’ordine di graduatoria assurge al rango di principio generale ed è esattamente confermato dall’art. 11 del bando (rubricato “Formazione, approvazione della graduatoria e assegnazione delle alle sedi dei vincitori”) laddove prevede (al comma 10) che la distribuzione dei vincitori nelle varie sedi di servizio avviene, sulla base della graduatoria, rispettando le preferenze indicate dagli interessati; inoltre, il comma 12 del medesimo articolo prevede, tra l’altro, che è riservata precedenza assoluta, fino ad esaurimento dei posti messi a disposizione in ogni provincia, “a coloro che indichino come prima provincia di preferenza quella di provenienza, tenuto sempre conto della posizione degli stessi nella graduatoria finale del concorso”.
Ne deriva che il complessivo tenore dell’articolo di bando, deputato all’assegnazione delle sedi di servizio all’esito della procedura selettiva, lascia intendere come questo fatidico momento sia regolato dall’ordine di graduatoria ancorché si discorra di “precedenza assoluta” in favore di coloro che indichino come prima provincia di preferenza quella di provenienza. In effetti, tale locuzione, che si rinviene al comma 12 dell’art. 11 del bando di concorso, postula la parità di punteggio tra i candidati non potendo sovvertire la diversa posizione assunta dagli stessi in graduatoria. In caso contrario, si contraddirebbe il valorizzato dato testuale contenuto nel medesimo comma in cui si discorre di precedenza assoluta, ove, con norma di chiusura, si specifica che va “tenuto sempre conto della posizione degli stessi nella graduatoria finale del concorso”. L’Amministrazione ha invece rimodulato i posti disponibili in ogni provincia, da assegnare ai candidati a conclusione del corso di formazione, senza tener conto della posizione assunta da ciascuno degli stessi in graduatoria in maniera da incorrere nella violazione di detta disposizione di lex specialis. Peraltro, come osservato dalla Sezione, “il criterio dell’assegnazione delle sedi di concorso ai vincitori secondo l’ordine di graduatoria assurge al rango di principio generale della materia, con la conseguenza che il criterio medesimo va applicato anche nei casi in cui non sia espressamente previsto dal bando e che è un legittimo interesse del vincitore di concorso la scelta della sede tra quelle non ancora occupate da chi lo precede” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 14 gennaio 2013, n. 161). Inoltre, l’art. 28, comma 1, del Regolamento recante norme generali per lo svolgimento dei concorsi e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi di cui al d.P.R. 9 maggio 1994 n. 487, prevede che “Le amministrazioni e gli enti interessati procedono a nominare in prova e ad immettere in servizio i lavoratori utilmente selezionati, anche singolarmente o per scaglioni, nel rispetto dell’ordine di avviamento e di graduatoria integrata”. Depongono nello stesso senso i principi di buon andamento e di imparzialità sanciti dall’art. 97 Cost., i quali si impongono anche nelle operazioni di scelta del personale, oltre che nello svolgimento delle procedure concorsuali per le nuove assunzioni. Difatti, come osservato da questo Consiglio, “il criterio di assegnazione delle sedi oggetto di interpello secondo l’ordine di graduatoria assurge a rango normativo generalmente valido anche nei casi di procedure comparative” (Cons. Stato, sez. IV, 20 settembre 2012, n. 5044).
Non va inoltre trascurato che l’Amministrazione, con gli atti impugnati in prime cure, ha operato l’innaturale commistione tra due distinte graduatorie, quella dei vincitori di concorso e quelli degli idonei non vincitori, della quale si è disposto lo scorrimento. Basti pensare che mentre è configurabile, in capo al soggetto vincitore del concorso, un vero e proprio diritto soggettivo all’assunzione (Cass. SS. UU. ordinanza 29 settembre 2003, n. 14529) e, in capo all’Amministrazione, l’obbligo giuridico (assunto con l’emanazione del bando) di procedere all’assunzione medesima (Cons. Stato, sez. VI, 31 maggio 2006, 3318), la scelta di scorrere la graduatoria ha natura discrezionale, sicché il candidato idoneo non vincitore “vanta una posizione non di diritto al posto, ma di mera aspettativa all’assunzione” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 27 novembre 2017, n. 5559). Una volta esaurita la procedura concorsuale, l’assegnazione delle sedi di servizio in favore dei vincitori di concorsi pubblici costituisce quindi un’attività vincolata, in quanto deve avvenire nel rispetto della graduatoria nella quale è culminato l’iter procedimentale, senza che residuino margini di discrezionalità in nome di più o meno definite esigenze organizzative. Si può quindi affermare che un interesse pubblico contrario al meccanicistico rispetto dell’ordine di graduatoria sarebbe recessivo rispetto all’interesse del candidato a vedere salvaguardata la propria posizione all’esito delle prove di concorso, interesse destinato quindi a prevalere, nel caso di specie, rispetto a quella rivestita dal sig. Ve., al quale, ancorché meramente idoneo, veniva assegnata la sede di Bologna in luogo del signor Sa., collocatosi tra i vincitori della selezione. Va rilevato sul punto che, come denunciato dall’appellante col motivo in esame, il ricorso instaurativo della lite era stato notificato, nella veste di controinteressati, ai signori Ma. Ve. e Da. Lo. in tal modo identificandosi, contrariamente a quanto opinato dal Tribunale, i candidati che avevano concretamente beneficiato della contestata linea interpretativa coltivata dall’Amministrazione nell’applicare la disciplina di bando.
Non va inoltre trascurato che l’indisponibilità della sede di provenienza non costituisce elemento in grado di escludere l’aspirante dalla distribuzione delle altre sedi disponibili, dovendo così attendere l’indizione di una nuova procedura in cui fosse eventualmente messa a concorso la sede di provenienza.Difatti, come ha correttamente precisato la giurisprudenza di prime cure, “così opinando, si finirebbe illegittimamente col precludere di fatto la partecipazione ad una procedura concorsuale in ragione della sola indisponibilità della sede di provenienza (che, in astratto, potrebbe non essere mai messa a concorso), ovvero affidare la decisione di un concorrente di partecipare al concorso alla speranza che nessun altro dei partecipanti provenga dalla sede cui egli aspira ovvero che non la indichi come prima sede” (cfr. T.a.r. per il Lazio, sede di Roma, sez. I quater, 10 aprile 2018, n. 3945).
Oltre ai principi di imparzialità e di buon andamento della Pubblica Amministrazione (art. 97 Cost.) risulta essere in tal caso violata, come denunciato in prime cure (pagina 6 del ricorso), la par condicio che deve necessariamente presiedere ogni procedura competitiva, modificando ex post le regole della stessa. Difatti, tutti coloro che siano in possesso dei requisiti per la partecipazione ad un concorso pubblico, che rientrino nella graduatoria pubblicata all’esito delle prove previste e che siano risultati vincitori del concorso medesimo, devono poter concorrere ed essere assegnati alla sede che spetta sulla base delle preferenze indicate e della posizione in graduatoria. L’operato dell’Amministrazione nell’ambito del piano di ripartizione delle sedi da assegnare ai futuri vice ispettori di PS inoltre risulta, come denunciato dall’appellante, non suffragato da criteri di ragionevolezza oltre che foriero di un trattamento disparitario proprio in danno di chi ha acquisito una posizione poziore in graduatoria. Gli idonei non vincitori, infatti, hanno scelto la sede di assegnazione contestualmente ai vincitori quando invece andava operata una scansione temporale tra la prima scelta riservata ai 1400 vincitori e la seconda ai 474 meramente idonei. Al contrario, l’Amministrazione ha completamente omesso di considerare e valorizzare la posizione in graduatoria occupata dai primi a vantaggio dei secondi.
Una diversa lettura della disposizione di bando testè esaminata, che voglia dare prevalenza a fini interpretativi alla “precedenza” assegnata a chi già opera nel distretto prescelto, non potrebbe essere condivisa, non solo perché tale da sacrificare il valorizzato principio della graduatoria, che non consente scavalcamenti di sorta tra candidati, ma anche in ragione dello stesso significato proprio della locuzione utilizzata dal legislatore che postula la posizione di parità ai candidati ai quali il criterio è destinato a trovare applicazione. Esso quindi non può determinare alcun ribaltamento tanto più quando, come nel caso di specie, si tratta di candidati risultati rispettivamente vincitore ed idoneo non vincitore e pertanto appartenenti, come detto, a due distinte ed autonome posizioni di graduatoria.
13. Per le ragioni suesposte, l’appello in esame, assorbito ogni altro rilievo, è da reputare fondato e pertanto, in riforma dell’impugnata sentenza, va accolto il ricorso instaurativo del giudizio di primo grado e quindi annullati gli atti impugnati nei limiti d’interesse e nei soli confronti del controinteressato signor Ve. evocato nel presente giudizio.
14. Le viste oscillazioni giurisprudenziali sulla questione interpretativa agitata consentono la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (R.G. n. 1290/2018), lo accoglie e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, accoglie il ricorso instaurativo del giudizio di primo grado e quindi annulla gli atti impugnati nei limiti d’interesse e nei soli confronti del controinteressato signor Ve. evocato nel presente giudizio.
Spese del doppio grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 marzo 2019 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Troiano – Presidente
Luca Lamberti – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere
Giovanni Sabbato – Consigliere, Estensore
Silvia Martino – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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