Consiglio di Stato, Sezione quarta, Sentenza 24 febbraio 2020, n. 1358.
La massima estrapolata:
Un dipendente pubblico condannato penalmente non può essere destituito automaticamente dall’impiego, perché il procedimento disciplinare conseguente all’esito dei processi va promosso o proseguito entro precisi termini perentori, decorrenti dalla data in cui l’amministrazione ha avuto notizia della sentenza irrevocabile.
Sentenza 24 febbraio 2020, n. 1358
Data udienza 7 novembre 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8188 del 2017, proposto dal Ministero dell’Interno, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via (…);
contro
il signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Gi. Ch., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato St. Gi. in Roma, viale (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia Sezione Terza n. -OMISSIS-, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del signor -OMISSIS-;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 novembre 2019 il Cons. Alessandro Verrico e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Ma. Gr.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso dinanzi al T.a.r. Lombardia (R.G. n. -OMISSIS-), l’odierno appellato impugnava:
a) il decreto del Ministero dell’interno, Dipartimento della pubblica sicurezza, Direzione centrale per le risorse umane, prot. 333-D/0166912, datato 28 luglio 2010, con cui è stata disposta nei suoi confronti l’irrogazione della sanzione disciplinare della destituzione dal servizio ai sensi dell’art. 7, nn. 1, 2, 3, 4 e 6 del d.P.R. 25 ottobre 1981, ed altresì decretata la non validità né ai fini giuridici né a quelli di quiescenza e previdenza del periodo di sospensione cautelare dal servizio per la durata di cinque anni, sofferto dal 13 maggio 1994 al 12 maggio 1999;
b) la delibera del Consiglio provinciale di disciplina della Questura di Milano del 28 giugno 2010, con la quale veniva proposta l’irrogazione della sanzione disciplinare destitutoria.
2. Il T.a.r. Lombardia, sede di Milano, Sezione III, con la sentenza n. -OMISSIS-, ha accolto il ricorso e ha condannato il Ministero al pagamento in favore del ricorrente delle spese del giudizio. Secondo il Tribunale, in particolare:
a) nel caso di specie è applicabile l’art. 9, comma 6, del d.P.R. n. 737/1981, norma specifica per il personale della Polizia di Stato, che prevede un termine di natura perentoria che, secondo costante giurisprudenza del Consiglio di Stato, decorre dalla pubblicazione della sentenza, intesa come deposito delle motivazioni in cancelleria;
b) nel caso di specie il termine di 120 giorni risulta quindi spirato, atteso che la sentenza della Corte di cassazione, completa di motivazioni, risulta depositata in data 14 dicembre 2009 mentre la nota di contestazione degli addebiti risulta datata 27 aprile 2010 e notificata al ricorrente il 29 aprile 2010 (quando il termine era ormai decorso in data 13 aprile 2010);
c) non risulta invece applicabile alla fattispecie in esame la diversa disposizione di cui all’art. 9, comma 2, della legge 7 febbraio 1990, n. 19, atteso che essa, per costante giurisprudenza, attiene all’ipotesi in cui si sia in presenza di sentenza penale di condanna, mentre i reati ascritti al ricorrente risultano estinti per prescrizione.
3. Il Ministero dell’interno ha proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente rigetto integrale del ricorso originario.
3.1. Si è costituito in giudizio il ricorrente originario, il quale, depositando memoria difensiva, si è opposto all’appello e ne ha chiesto l’integrale rigetto.
4. All’udienza del 7 novembre 2019 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.
5. Il giudice di prime cure ha così ricostruito la vicenda in scrutinio:
“Il ricorrente espone:
– di essere stato alle dipendenze del Ministero dell’interno dal 1972 al 6 marzo 2000, da ultimo in servizio presso la Questura di Milano con la qualifica di sovrintendente della Polizia di Stato, allorquando con decreto n. 333-D/10263 a firma del Capo della Polizia – Direttore generale della pubblica sicurezza, è stato dispensato dal servizio per inabilità fisica e collocato in quiescenza;
– di aver usufruito di un ininterrotto periodo di sospensione cautelare dal servizio per cinque anni (dal 13 maggio 1994 al 12 maggio 1999) in forza dei decreti nn. 2.14/2367 del 13 maggio 1994 del Questore di Milano e n. 333-D/10269 a firma del Sottosegretario di Stato, in relazione ad un processo penale instaurato a carico del ricorrente dinanzi al Tribunale di Milano, conclusosi con la sentenza della Corte di cassazione 14 dicembre 2009, n. 5183, che ha annullato senza rinvio la sentenza emessa dalla Corte di appello di Milano dichiarando l’estinzione dei reati ascritti per intervenuta prescrizione;
– che la citata sentenza 5183/2009 è stata acquisita dall’Amministrazione intimata in data 22 dicembre 2009;
– che il Questore di Milano, in data 14 aprile 2010, con decreto n. 2.8/2367-92, ha disposto lo svolgimento di un procedimento disciplinare nei confronti del ricorrente, al cui esito si sarebbe poi proceduto alla rivalutazione della posizione amministrativo – contabile di questi con riferimento al citato periodo di sospensione cautelare quinquennale, procedimento instaurato con la lettera di contestazione degli addebiti n. 2.8/8752/98 formulata dal Funzionario istruttore in data 27 aprile 2010 e notificata al ricorrente in data 29 aprile 2010;
– che in data 28 giugno 2010, previa acquisizione sia delle deduzioni difensive che della relazione finale del Funzionario istruttore il Consiglio Provinciale di disciplina di Milano ha proposto l’irrogazione della sanzione disciplinare della destituzione del ricorrente;
– che con l’impugnato provvedimento del 28 luglio 2010 è stata disposta l’irrogazione dalla sanzione disciplinare della destituzione dal servizio del ricorrente ed altresì decretata la non validità né ai fini giuridici né a quelli di quiescenza e previdenza del citato periodo quinquennale di sospensione cautelare dal servizio”.
5.1. Inoltre, con specifico riferimento alla vicenda processuale penale, il primo giudice riferisce che:
a) “il ricorrente era stato condannato con sentenza del Tribunale di Milano del 5 dicembre 2003 / 28 febbraio 2004, n. 11582”;
b) “con sentenza dalla Corte d’appello di Milano del 14 luglio 2007 / 19 agosto 2007, n. 2735 (…), la condanna era stata confermata per alcuni capi di imputazione, mentre per altri era stato dichiarato non doversi procedere essendo i reati estinti per prescrizione”;
c) “con sentenza della Corte di cassazione del 25 novembre 2009 / 14 dicembre 2009 n. 5183 (…), la sentenza impugnata è stata infine annullata senza rinvio in ordine ai reati di cui ai capi C) ed E) perché estinti per prescrizione, mentre ha respinto il ricorso, sul presupposto della insussistenza dell’evidenza della prova dell’innocenza dell’imputato, nella parte in cui l’odierno ricorrente si duoleva del proscioglimento per prescrizione con riferimento ai capi A), B) e D)”;
d) “non è in discussione fra le parti che la vicenda penale si sia conclusa con l’estinzione per prescrizione di tutti i reati ascritti all’odierno ricorrente”.
6. L’appello è fondato e merita pertanto accoglimento.
7. In via preliminare, la Sezione ritiene di evidenziare come la ricostruzione in fatto, come sopra riportata e ripetitiva di quella operata dal giudice di prime cure, non sia stata contestata dalle parti costituite per cui, vigendo la preclusione di cui all’art. 64 comma 2 del codice del processo amministrativo, deve reputarsi idonea alla prova dei fatti oggetto di giudizio.
8. Con l’unico motivo l’appellante lamenta che il primo giudice avrebbe erroneamente interpretato l’art. 9, comma 6, d.P.R. n. 737/1981, avendo richiamato tale disposizione in modo rigidamente letterale e senza tener conto della normativa sopravvenuta in materia (ossia l’art. 9, comma 2, della l. n. 19/1990 e l’art. 5, l. n. 97/2001), ai cui sensi, in caso di sentenza penale irrevocabile di condanna, il procedimento disciplinare deve avere inizio entro il termine ivi fissato decorrente “dalla comunicazione della sentenza all’amministrazione”. Nel caso di specie, pertanto, sarebbe stato rispettato il termine dei 120 giorni, in quanto la sentenza della Corte di Cassazione veniva ricevuta dalla Questura di Milano in data 11 gennaio 2010 e con atto datato 27 aprile 2010, notificato il 29 aprile 2010, veniva effettuata al ricorrente una contestazione di addebiti per la fattispecie prevista dall’art. 7, nn. 1, 2, 3, 4 e 6, del d.P.R. 737/1981.
8.1. L’appellato controdeduce che, per costante giurisprudenza, il termine perentorio di cui al citato art. 9, comma 6 decorre dalla pubblicazione della sentenza, coincidente con il deposito delle motivazioni in cancelleria, e non dal passaggio in giudicato della sentenza. Osserva inoltre che, anche laddove si volesse equiparare la sentenza dichiarativa della prescrizione ad una sentenza di condanna, sarebbe stato comunque violato il termine dei 120 giorni, in quanto esso decorre dal momento in cui la sentenza è stata acquisita da un qualsiasi ufficio della Polizia di Stato o, per quanto riguarda i provvedimenti emessi dalla Corte di Cassazione, dal Commissariato di Palazzo di Giustizia.
8.2. La censura è fondata.
8.3. Al riguardo, il Collegio osserva che:
a) ai sensi dell’art. 9 della legge 7 febbraio 1990, n. 19: “Il pubblico dipendente non può essere destituito di diritto a seguito di condanna penale. È abrogata ogni contraria disposizione di legge. La destituzione può sempre essere inflitta all’esito del procedimento disciplinare che deve essere proseguito o promosso entro centottanta giorni dalla data in cui l’amministrazione ha avuto notizia della sentenza irrevocabile di condanna e concluso nei successivi novanta giorni”;
a.1) pertanto, la disposizione, applicabile a tutti i pubblici dipendenti, presenta un ambito di applicazione espressamente circoscritto alla avvenuta adozione di una “sentenza irrevocabile di condanna”, circostanza non presente nel caso in esame, atteso che la sentenza del Tribunale di Napoli n. 1201/13 dichiarava il non luogo a procedere a causa dell’avvenuta estinzione dei reati per intervenuta prescrizione;
b) diversamente, ai sensi del comma 6 dell’art. 9 (rubricato “Sospensione cautelare in pendenza di procedimento penale”) del d.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737, “Quando da un procedimento penale, comunque definito, emergono fatti e circostanze che rendano l’appartenente ai ruoli dell’Amministrazione della pubblica sicurezza passibile di sanzioni disciplinari, questi deve essere sottoposto a procedimento disciplinare entro il termine di giorni 120 dalla data di pubblicazione della sentenza, oppure entro 40 giorni dalla data di notificazione della sentenza stessa all’Amministrazione”;
b.1) in particolare, tale norma, facendo riferimento ai procedimenti penali comunque definiti, purché conclusi con una sentenza, trova applicazione, per giurisprudenza costante (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, n. 3414 del 2011; Sez. VI, n. 2112 del 2009; Sez. VI, n. 624 del 2008; Ad. Pl., n. 10 del 2006), nel caso di assoluzione e, al riguardo, prevede termini di decadenza perentori, con lo scopo di assicurare che l’avvio del procedimento disciplinare della Polizia di Stato avvenga, una volta acquisita la conoscenza qualificata, a ridosso dell’acquisizione della notizia configurabile come illecito;
c) del resto, è principio pacifico, in giurisprudenza, quello per cui il d.P.R. suindicato costituisca corpus normativo “speciale” rispetto all’organica e generale regolamentazione, valevole per tutto il pubblico impiego, di cui alla legge n. 97 del 2001,
d) l’art. 9 del d.P.R. n. 737 del 1981 è ben chiaro nel far decorrere il predetto termine dalla data di “pubblicazione della sentenza”, non subordinando pertanto l’avvio del procedimento penale al passaggio in giudicato della stessa, sicché legittimamente può l’Amministrazione avviare il procedimento penale senza attendere il passaggio in giudicato della sentenza (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 17 dicembre 2015, n. 5713; Sez. VI, 7 giugno 2011, n. 3414; sez. VI, 13 luglio 2006, n. 4495);
e) d’altro canto, deve essere escluso che tale termine decorra dalla lettura del solo dispositivo, essendo per converso necessario che venga depositata la motivazione del provvedimento, poiché sarebbe altrimenti precluso all’Amministrazione di valutare le motivazioni che stanno a fondamento della pronuncia resa dal giudice penale e, dopo averle attentamente ponderate, di assumere le conseguenti determinazioni in ordine all’avvio del procedimento disciplinare, laddove ne ravvisi i presupposti (Cons. St., sez. III, 10 luglio 2013, n. 3709);
f) a tal ultimo riguardo, questa Sezione ha di recente avuto modo di precisare (Cons. Stato, Sez. IV, 15 luglio 2019, n. 4940) che “la regola… è quella per cui il termine “pubblicazione” contenuto nella lettera del citato articolo debba farsi coincidere con quello di “conoscenza qualificata”: si è affermato infatti in proposito che (Consiglio di Stato, sez. IV, 25 marzo 2014, n. 1458, Cons. Stato Sez. IV, n. 2942 del 2011) “in riferimento alla decorrenza del termine, tale norma deve necessariamente essere interpretata in modo tale da garantire che l’azione amministrativa si svolga secondo i canoni del giusto procedimento e del buon andamento, che suggeriscono di individuare il dies a quo del termine in questione dalla data di conoscenza della pronunzia penale. Diversamente opinando, si perverrebbe alla conclusione, illogica e contraddittoria, di sottoporre l’esercizio del potere disciplinare al termine decadenziale in questione senza che l’Amministrazione competente abbia alcuna conoscenza degli elementi fattuali emersi in sede penale e suscettibili di legittimare il procedimento sanzionatorio”;
g) del resto, detti approdi appaiono coerenti con le affermazioni contenute nella decisione della Corte Costituzionale n. 186 del 2004, che ha ritenuto “irragionevole e contraria al buon andamento” la disposizione transitoria dell’art. 10, comma 3, l. 27 marzo 2001 n. 97, nella parte in cui fa decorrere il termine per l’instaurazione del procedimento disciplinare dal momento della conclusione del giudizio penale, anziché dalla comunicazione della relativa sentenza all’amministrazione; pertanto il dies a quo per il computo dei termini che decorrono dalla sentenza penale, da qualunque norma siano previsti, non può che coincidere con la comunicazione della stessa alla amministrazione, essendo una diversa interpretazione del tutto irragionevole e contraria al buon andamento (sentenza 29 dicembre 2017, n. 6171; e vedi anche, nell’ambito del parallelo ordinamento militare, con riguardo ad appartenenti al Corpo della Guardia di finanza o all’Arma dei carabinieri, sez. IV, 19 agosto 2016, n. 3652; sez. IV, 7 luglio 2018, n. 4349; sez. IV, 26 febbraio 2019, n. 1344);
h) deve pertanto ritenersi ormai superato l’opposto orientamento secondo cui il termine di cui all’art. 9, c. 6 citato decorre dalla “pubblicazione della sentenza” intesa come deposito della motivazione in cancelleria (Cons. Stato, Sez. III, 12 maggio 2016, n. 1893; Sez. I, 7 marzo 2014, n. 3278; Sez. VI, 29 marzo 2011, n. 1894);
i) nella specie, risulta che l’Amministrazione sia venuta formalmente a conoscenza della sentenza in data 11 gennaio 2010 (come si evince dal timbro di ricezione apposto dalla Questura di Milano), cosicché risulta tempestivo l’avvio del procedimento disciplinare, avvenuto mediante la notifica al ricorrente della nota di contestazione degli addebiti in data 29 aprile 2010; invero, “l’inizio del procedimento disciplinare da attivare, ai sensi dell’art. 9 del d.P.R. 25 ottobre 1981 n. 737, nei 120 giorni dalla pubblicazione della sentenza penale si ha con la contestazione degli addebiti, essendo questo il primo atto che viene portato a conoscenza del dipendente, che in tal modo viene messo in condizione di approntare le relative difese” (Cons. Stato Sez. IV, 14 maggio 2001, n. 2662).
l) per le motivazioni descritte, e quindi al fine di garantire che l’Amministrazione competente abbia preso piena conoscenza degli elementi fattuali emersi nel procedimento penale, deve infatti ritenersi rilevante nel caso in esame la comunicazione della sentenza alla Questura di Milano (che, peraltro, veniva effettuata per il tramite del Commissariato P.S. del Palazzo di Giustizia), la quale, del resto, rappresenta l'”Amministrazione di appartenenza” del lavoratore dipendente, ai sensi dell’art. 154-ter disp. att. c.p.p..
8. In conclusione, in ragione di quanto esposto, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado.
9. La natura della controversia giustifica l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello (R.G. n. 8188/2017), come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado (R.G. n. -OMISSIS-).
Compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellato.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2019, con l’intervento dei magistrati:
Paolo Troiano – Presidente
Leonardo Spagnoletti – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere, Estensore
Roberto Caponigro – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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