Consiglio di Stato, sezione seconda, Sentenza 19 giugno 2019, n. 4184.

La massima estrapolata:

Il termine ragionevole per l’adozione dell’atto di annullamento d’ufficio, di cui all’art. 21-nonies della L. n. 241/1990, che viene in rilievo nel testo originario introdotto dall’art. 14 della L. n. 15 del 2005, ante modifiche introdotte dall’art. 6 della L. n. 124/2015, decorre soltanto dal momento della scoperta, da parte dell’amministrazione, dei fatti e delle circostanze posti a fondamento dell’atto di ritiro.

Sentenza 19 giugno 2019, n. 4184

Data udienza 30 aprile 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5311 del 2008, proposto da
Br. Ma. e Del Bi. Er., rappresentati e difesi dall’avvocato An. St., con domicilio eletto presso lo studio Gi. Ma. Gr. in Roma, corso (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Vi. Fa., Fr. Zu., con domicilio eletto presso lo studio Mo. Sc. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana Sezione Terza n. 00374/2008, resa tra le parti, concernente l’annullamento in autotutela di concessioni edilizie in sanatoria e l’emanazione di ordinanze di demolizione.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 aprile 2019 il Cons. Carla Ciuffetti, uditi per le parti gli avvocati An. St. e Fr. Zu.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In primo grado gli appellanti avevano impugnato gli atti del Comune di (omissis), n. 1711 e n. 1713 del 2006, di annullamento in autotutela di due concessioni in sanatoria di abusi edilizi rilasciate alla signora Br. nel 2000. Le istanze di concessione in sanatoria erano state presentate l’una ai sensi della l. n. 47/1985, in relazione ad apertura di finestre, aumento di superficie di immobile e realizzazione di un garage seminterrato, l’altra ai sensi della l. n. 724/1994, in relazione ad un fabbricato per ripostiglio di attrezzi. Con la prima istanza, l’interessata aveva dichiarato che le opere edilizie erano state realizzate entro l’anno 1982 e, con la seconda istanza, aveva dichiarato che l’epoca di ultimazione dell’opera era “successiva al 15.03.1985. anno 1986”.
Gli atti di annullamento in autotutela erano stati adottati a seguito di sopralluogo della Polizia Municipale, effettuato in data 2 agosto 2006, in cui era stato riscontrato l’abusivo cambio di destinazione d’uso dei manufatti condonati, ulteriori abusi edilizi e la presenza di materiale edilizio; inoltre la Polizia Municipale aveva verbalizzato le risultanze di rilievi aerofotogrammetrici che avrebbero mostrato che le opere condonate non erano state ultimate entro la data dichiarata in sede di istanza di concessione in sanatoria, ma dopo i termini del 1° ottobre 1983 e del 31 dicembre 1993 previsti, rispettivamente, dalle citate leggi n. 47/1985 e n. 724/1994 ai fini del rilascio del condono.
In sede di impugnazione degli atti di annullamento delle concessioni in sanatoria davanti al T.a.r., gli odierni appellanti deducevano che: i provvedimenti di annullamento erano stati adottati oltre un termine ragionevole, in assenza di un interesse pubblico che non fosse quello al mero ripristino della legalità, con lesione del loro affidamento nella stabilità del titolo edilizio in sanatoria suscitato dal decorso di ben sei anni dalla data del rilascio; era stato violato il principio del contrarius actus, perché gli atti di annullamento erano stati adottati dal Comune senza il previo parere della Commissione Edilizia Integrata (CEI) che si era pronunciata nel procedimento di rilascio delle concessioni in sanatoria; gli atti di annullamento erano viziati da eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria, in quanto l’annullamento era stato disposto in base a rilievi aerofotogrammetrici – tecnica che in sé presenta notevoli margini di errore – per la cui lettura ci si era affidati solo alla stampa di immagini e non all’apparecchio stereoscopico che avrebbe consentito una lettura tridimensionale dei fotogrammi; il coniuge della signora Br. era stato illegittimamente coinvolto nel procedimento fin dalla comunicazione di avvio del procedimento di annullamento.
2. Dopo l’annullamento delle concessioni in sanatoria, il Comune di (omissis) aveva adottato, in data 7 marzo 2007, l’ordinanza di demolizione n. 138, con cui l’Ente locale constatava: l’abusivo cambio di destinazione d’uso dei manufatti condonati, da considerare quindi come interventi di nuova edificazione, soggetti a permesso di costruire, come del resto le altre opere abusive pure rilevate nella proprietà in occasione del sopralluogo della Polizia Municipale; la sottoposizione a vincolo paesaggistico dell’area; il pagamento della sanzione ambientale in sede di condono solo per il manufatto di rimessa degli attrezzi; l’assenza di autorizzazione paesaggistica in violazione degli artt. 146 e 167 del d.lgs. n. 42/2004. Pertanto, l’ordinanza disponeva la demolizione di tutte le opere abusive e la rimessione in pristino ai sensi dell’art. 132 della l.r. n. 1/2005, con l’avvertimento che, in caso di inottemperanza, l’area su cui insistevano le opere sarebbe stata acquisita gratuitamente in proprietà da parte del Comune. Quest’ultimo aveva adottato, in data 25 maggio 2007, anche l’ordinanza di demolizione n. 365, relativa alle opere di sagomatura, asfaltatura e canalizzazione dell’acqua della strada di accesso alla proprietà realizzate anch’esse sine titulo dagli appellanti.
Entrambe le ordinanze venivano impugnate dagli appellanti, rispettivamente, con primi e secondi motivi aggiunti.
Con i primi motivi aggiunti, gli appellanti deducevano, sia per l’ordinanza n. 138/2007 che per la relazione del tecnico comunale ivi richiamata: che entrambi gli atti fossero affetti da illegittimità derivata da quella degli atti impugnati in via principale; l’errata applicazione dell’art. 132 della l.r. n. 1/2005, in luogo dell’art. 138 della stessa l.r., che consentirebbe, di regola, la comminatoria di sanzione pecuniaria e non la demolizione; la mancata applicazione dell’art. 134 della stessa l.r. n. 1/2005 – che consente l’irrogazione di sanzione pecuniaria, in luogo della demolizione, per interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza di SCIA o in totale difformità o con variazioni essenziali – agli interventi ulteriori realizzati nell’area di proprietà, che per la loro natura pertinenziale avrebbero dovuto essere considerati come ristrutturazione edilizia; l’illegittima previsione di una sanzione ambientale per la realizzazione del garage seminterrato, dato che la sanzione non era stata prevista in sede di concessione in sanatoria; l’illegittimo coinvolgimento del coniuge della proprietaria nel procedimento.
Gli appellanti invocavano un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004, tesa ad escludere automatismi applicativi e, in via subordinata, formulavano dubbi di legittimità costituzionale del citato art. 167, nella parte in cui prevedeva la demolizione delle opere escludendo la possibilità di una verifica in concreto della compatibilità delle opere stesse con le esigenze di tutela paesaggistica e ambientale.
Con i secondi motivi aggiunti, i ricorrenti impugnavano l’ordinanza n. 365/2007 di ingiunzione di rimessione in pristino della strada, deducendo sia l’illegittimo coinvolgimento del coniuge della proprietaria nel procedimento, sia che l’intervento effettuato sulla strada costituiva straordinaria manutenzione e che il Comune avrebbe dovuto valutarne l’idoneità effettiva a produrre un’alterazione dello stato dei luoghi, come richiesto dall’art. 149 del d.lgs. n. 42/2004, prima di disporne la demolizione.
3. Nel respingere il ricorso principale, la sentenza appellata ha ritenuto infondato:
– il motivo di ricorso relativo alla violazione dell’art. 21-nonies della l. n. 241/1990 in quanto – alla luce dell’art. 40 della l. n. 47/1985, che prevede che, in caso di dichiarazione infedele in sede di istanza di concessione in sanatoria, non si fa luogo a condono, ma si applicano le sanzioni edilizie – doveva ritenersi escluso che venisse in considerazione un’esigenza di tutela dell’affidamento; inoltre, doveva ritenersi insussistente un onere dell’Amministrazione di valutare uno specifico interesse pubblico all’annullamento di un provvedimento quando, come nella fattispecie, il provvedimento annullato fosse stato emanato in base a dichiarazione erronea che aveva indotto l’amministrazione ad adottarlo;
– il motivo di ricorso della violazione del principio del contrarius actus, in quanto i soggetti chiamati ad esprimersi nel procedimento di adozione di un atto in ragione della loro competenza, devono intervenire nel procedimento di annullamento solo per i medesimi profili di competenza, ove sussistano; circostanza che il T.a.r. non ravvisava nella fattispecie, dato che la questione centrale del procedimento di annullamento riguardava la mancanza del presupposto temporale di ultimazione delle opere abusive stabilito dalla legge ai fini del condono, in sé non riconducibile alla competenza della C.E.I.;
– il motivo di ricorso relativo all’inaffidabilità dell’istruttoria comunale circa il termine di ultimazione delle opere condonate, basata sulla mera stampa di fotogrammi di rilievi aerei, in quanto tale stampa mostrava con sufficiente chiarezza l’inesistenza delle opere alla data dichiarata dalla proprietaria, né la perizia di parte si era rivelata di per sé idonea a dimostrare con sufficiente chiarezza il contrario;
– il motivo di ricorso relativo al coinvolgimento del coniuge della proprietaria, in quanto, secondo il T.a.r., solo quest’ultima doveva ritenersi l’unica destinataria degli atti di annullamento, il coniuge non poteva ritenersi giuridicamente coinvolto nei procedimenti che avevano condotto ad atti non operanti nella sua sfera soggettiva: dunque, la notificazione allo stesso coniuge non poteva ritenersi rilevante ai fini della legittimità degli atti impugnati.
Nel respingere il primo ricorso per motivi aggiunti avverso l’ordinanza n. 138/2007, la sentenza impugnata ha ritenuto infondati:
– il motivo di ricorso dell’illegittimità derivata da quella degli atti impugnati in via principale, in quanto infondato il ricorso principale avverso gli atti di annullamento delle concessioni in sanatoria non essendo affetti da vizi di legittimità ;
– il motivo di ricorso relativo all’applicazione dell’art. 132, in luogo dell’art. 138, della l.r. n. 1/2005, in quanto quest’ultimo articolo consente l’applicazione della sanzione pecuniaria solo quando i vizi non sono rimuovibili, ma tale ipotesi doveva ritenersi esclusa “ove i vizi abbiano natura sostanziale, come il non aver rilevato che l’abuso risaliva ad epoca successiva a quella indicata dalla legge ed utile per conseguire la sanatoria edilizia” e “del resto per il caso di opere edilizie eseguite senza titolo su aree gravate da vincoli, già l’art. 7 della l. n. 47/1985 (richiamato dagli artt. 32 e 33 in tema di condono) prevedeva unicamente la sanzione della demolizione, come oggi l’art. 132 della legge regionale toscana n. 1/2005”;
– il motivo di ricorso per cui, per i manufatti oggetto delle concessioni in sanatoria annullate, gli interventi edilizi effettuati andavano considerati come manutenzione straordinaria (rectius ristrutturazione nella tesi dei ricorrenti) di opere pertinenziali, in quanto si tratta di “un’ipotesi sopra smentita”, data la creazione di nuovi volumi, con assorbimento degli argomenti dei ricorrenti tesi a dimostrare che fossero stati effettuati solo mutamenti di destinazione d’uso, “in quanto non configurabili giuridicamente in locali che non possono legittimamente sussistere”;
– il motivo di ricorso, relativo a tutte le altre opere abusive, incentrato nella mancanza di motivazione circa l’interesse pubblico alla demolizione: ciò in quanto l’interesse pubblico sarebbe esistente in re ipsa e non potrebbe essere soddisfatto solo dall’irrogazione di sanzioni edilizie in caso di abusi realizzati zona vincolata; in particolare, per la costruzione di un locale in cemento e di una rampa di accesso, sono stati ritenuti infondati sia il motivo di ricorso riguardante il suddetto locale, con il quale gli appellanti avevano dedotto di averne ottenuto l’accatastamento, in quanto il manufatto era comunque privo di titolo edilizio, sia il motivo di ricorso relativo alla rampa di accesso con il quale gli appellanti avevano dedotto di averla inserita nell’istanza di condono, in quanto la concessione in sanatoria era stata annullata;
– il motivo di ricorso relativo all’irrogazione della sanzione ambientale per il garage seminterrato, diretto ad evidenziare, oltre allo scarso rilievo edilizio, l’assenza di determinazione della sanzione in sede di condono, in quanto il T.a.r. ha ritenuto che il fatto che non fosse stata prevista una sanzione in sede di condono non elideva la necessità che l’opera dovesse essere conforme al vincolo ambientale e, comunque, la demolizione era prevista dall’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004;
– il motivo di ricorso relativo all’applicabilità della sanzione pecuniaria in luogo della demolizione ex art. 167 d.lgs. n. 42/2004, per gli interventi realizzati, secondo gli appellanti, senza aumento di volume, in quanto era chiaro per il T.a.r. che tale articolo prevedesse la demolizione degli interventi edilizi che producono superficie utile in aree vincolate effettuati in mancanza della prescritta autorizzazione;
– il motivo relativo alla notificazione del provvedimento anche al coniuge della proprietaria, in quanto risultava in atti che questi avesse provveduto all’esecuzione di alcuni lavori.
Il T.a.r. ha ritenuto manifestamente infondati i dubbi di legittimità costituzionale del citato art. 167 del d.lgs. n. 42/2004, prospettati dai ricorrenti, in quanto, per gli abusi che costituiscono nuovi volumi, per i quali restava esclusa la configurabilità della manutenzione straordinaria, tali dubbi erano privi del presupposto logico, data la chiara formulazione delle norme. Per tutti gli abusi non costituenti volume, realizzati, come gli altri, in area ricadente in zona vincolata, il T.a.r. ha osservato che “tale particolare situazione trova logica disciplina legislativa sanzionatoria nella demolizione, posta a protezione del paesaggio e che assoggetta a controllo edilizio anche gli interventi non costituenti volume, ben potendo il danno ambientale derivare anche da interventi di tale tipologia”.
Nel respingere il secondo ricorso per motivi aggiunti avverso l’ordinanza n. 365/2007, la sentenza impugnata ha ritenuto infondati:
– il motivo relativo alla contraddittorietà insita nell’atto che da un lato considerava l’intervento come manutenzione straordinaria soggetta DIA e dall’altro ne ordinava la remissione in pristino pur in mancanza di danno ambientale, in quanto la riduzione in pristino è prevista dall’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004 per gli interventi edilizi in zona vincolata, in carenza della preventiva autorizzazione paesaggistica;
– il motivo relativo alla mancanza di un accertamento della compatibilità paesaggistica dell’intervento, ai fini della scelta tra l’irrogazione della sanzione e la rimessione in pristino, in quanto, per tale accertamento, il citato articolo 167 prevede che il proprietario presenti “apposita domanda all’autorità preposta alla gestione del vincolo”, circostanza assente nella fattispecie;
– il motivo relativo alla notificazione dell’atto anche al coniuge della proprietaria in quanto già trattato e respinto con riferimento ai primi motivi aggiunti.
La sentenza appellata ha condannato i ricorrenti al pagamento, in favore del Comune di (omissis), delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in euro 4000,00 (quattromila/00), oltre accessori.
4. Gli appellanti, deducendo l’erroneità della sentenza gravata, ripropongono nell’atto d’appello tutti i motivi già dedotti in primo grado, in via principale e con i primi e i secondi motivi aggiunti, ribadendoli con le memorie in data 29 marzo 2019 e 8 aprile 2019.
5. Il Comune di (omissis), costituito con atto in data 9 giugno 2008, ha chiesto il rigetto dell’appello. Anche nella memoria in data 28 marzo 2019, l’Ente locale evidenzia che il sopralluogo svolto dalla Polizia municipale in data 2 agosto 2006, di cui al verbale in data 15 settembre 2006, prot. 45883/P, aveva consentito di rilevare sia “la costruzione di un manufatto principale su più piani ad uso abitativo, più una serie di manufatti in parte collegati al principale, sempre ad uso abitativo e ricreativo (ad es. una palestra), una piscina con piano vasca e diverse sistemazioni dell’intera zona (muri di contenimento, strade interne), oltre a diverso materiale edile comprovanti l’attuale fase di costruzione di diverse sistemazioni dell’area”, sia che gli unici titoli edilizi rilasciati dal Comune di (omissis) erano le concessioni in sanatoria rilasciate a seguito delle istanze di condono.
Lo stesso Comune fa presente che il verbale in data 10 novembre 2006 prot. 55119/P, rilevava che dall’esame dalla copia conforme all’originale del fotogramma n. 384, strisciata n. 2 della ripresa aerea realizzata da società incaricata dal Comune di Firenze, in data 5 agosto 1994, risultava che, a tale data, i manufatti oggetto delle concessioni in sanatoria non erano presenti. Inoltre il fotogramma n. 910 strisciata n. 13 del volo effettuato in data 22 settembre 1985 evidenziava l’inesistenza di alcun manufatto sulla proprietà della ricorrente. Pertanto, poiché dai rilievi aerofotogrammetrici effettuati nel 1985 e del 1994 risultava che i manufatti oggetto delle concessioni in sanatoria non potevano essere stati completati nei termini previsti ai fini del condono, le relative istanze dovevano ritenersi basate su dichiarazioni infedeli, le concessioni rilasciate dovevano essere annullate e le opere abusive dovevano essere demolite, insieme alle altre numerose opere edilizie realizzate sine titulo in zona sottoposta a vincolo paesaggistico.
6. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza del 30 aprile 2019, nel corso della quale i difensori delle parti hanno esposto le loro ragioni. Il difensore del Comune ha mostrato le stampe originali degli aerofotogrammi illustrandone al Collegio i dettagli.
7. L’appello è infondato.
7.1. Va rigettato il primo motivo di impugnazione con cui i ricorrenti deducono l’erroneità della sentenza impugnata laddove, anche richiamando l’art. 40 della l. n. 47/85, ha ritenuto insussistente, nell’annullamento d’ufficio delle concessioni in sanatoria, la violazione degli artt. 3 e 21- nonies della l. n. 241/1990 e il vizio di eccesso di potere.
Infatti, una lettura della fattispecie alla luce del principio dell’affidamento richiede che possa riscontrarsi l’identità della situazione di fatto con quella rappresentata nelle istanze di condono, identità esclusa nella fattispecie dagli accertamenti effettuati in sede di sopralluogo e di rilievi aerei, come si vedrà affrontando il relativo motivo di ricorso. Pertanto, il Collegio ritiene che il rigetto di tale motivo di ricorso effettuato dal T.a.r. sia pienamente coerente con i principi espressi dalla giurisprudenza di questo Consiglio (Cons. Stato, ad. plen. 17 ottobre 2017, n. 8), secondo i quali l’onere dell’amministrazione di motivare adeguatamente la sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale all’annullamento in autotutela, tenuto anche conto degli interessi dei privati coinvolti, risulta attenuato in ragione della rilevanza e autoevidenza degli interessi pubblici tutelati – come nella fattispecie, in quanto relativa ad interventi edilizi abusivi in zona sottoposta a vincolo paesaggistico – e assolto “con il richiamo alle pertinenti circostanze in fatto e il rinvio alle disposizioni di tutela che risultano in concreto violate, che normalmente possano integrare, ove necessario, le ragioni di interesse pubblico che depongano nel senso dell’esercizio del “ius poenitendi”. Inoltre, “la non veritiera prospettazione da parte del privato delle circostanze in fatto e in diritto poste a fondamento dell’atto illegittimo a lui favorevole non consente di configurare in capo al medesimo una posizione di affidamento legittimo, con la conseguenza per cui l’onere motivazionale gravante sull’amministrazione potrà dirsi soddisfatto attraverso il documentato richiamo alla non veritiera prospettazione di parte”.
Secondo tali principi, il termine ragionevole per l’adozione dell’atto di annullamento d’ufficio – di cui all’art. 21-nonies della l. n. 241/1990, che viene in rilievo, ai fini della presente decisione, nel testo originario introdotto dall’art. 14 della l. n. 15 del 2005, ante modifiche introdotte dall’art. 6 della l. n. 124/2015 – decorre “soltanto dal momento della scoperta, da parte dell’amministrazione, dei fatti e delle circostanze posti a fondamento dell’atto di ritiro”. Nella fattispecie, i fatti e le circostanze rilevanti emergono in primo luogo dal verbale in data 10 novembre 2006 del Corpo di Polizia Municipale del Comune di (omissis) (prot. n. 55119/P). Appare pertanto ragionevole il lasso di tempo di circa 40 giorni intercorso tra la data del suddetto verbale e quella di adozione degli atti di autotutela.
7.2. Va rigettato il motivo d’appello con cui i ricorrenti censurano la sentenza impugnata laddove ha ritenuto insussistente la violazione del principio del contrarius actus, considerato che la competenza della CEI non comprende le questioni relative alla valutazione del rispetto del termine di ultimazione dei lavori relativi agli interventi edilizi condonabili ai sensi delle leggi n. 47/1985 e n. 724/1994. Come correttamente ritenuto dal Primo Giudice, gli atti impugnati non recano apprezzamenti di natura discrezionale idonei a coinvolgere gli interessi pubblici presidiati dall’attività della CEI e il loro carattere vincolato rende superfluo ogni possibile contributo endoprocedimentale (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28 marzo 2018, n. 1959). Dunque, il dato obiettivo del superamento del limite temporale stabilito dalle leggi sopra richiamate non poteva essere inciso in alcun modo dagli apprezzamenti dell’organo consultivo comunale, con la conseguenza che il suo mancato coinvolgimento non può avere valenza invalidante.
7.3. Parimenti infondato è il motivo con cui i ricorrenti ripropongono le argomentazioni formulate in primo grado circa l’asserito vizio di eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria, in quanto l’Amministrazione avrebbe proceduto in base alle semplici stampe degli aerofotogrammi, senza ricorrere all’apparecchiatura stereoscopica che le avrebbe consentito di avere una visione tridimensionale di quanto fotografato e, quindi, di evidenziare la presenza dei manufatti in questione prima del termine di ultimazione dei lavori previsto dalla legge ai fini del condono edilizio. In particolare, per il garage seminterrato, la modalità seguita dall’Amministrazione si tradurrebbe in un totale difetto di istruttoria in quanto, essendo seminterrato, non se ne poteva comunque percepire la presenza.
Il TAR ha ritenuto invece accertato “con sufficiente chiarezza che alle date ivi indicate le strutture non risultavano insistere sull’area, dovendosi quindi ragionevolmente ritenere che essi non potevano esistere alle anteriori date individuate dalle leggi n. 47/85 e 724/94 (1.10.83 e 31.12.1993) per poter legittimamente usufruire del condono”. Il Collegio ritiene che tale conclusione sia corretta, confortata dalle evidenze offerte dalle stampe dei fotogrammi delle rilevazioni aeree e non inficiata né dall’erronea indicazione, negli atti impugnati, della strisciata del fotogramma n. 384 del volo del 5 agosto 1994, con il n. 1 anziché n. 2, per l’area del manufatto oggetto del secondo condono, né dal riferimento contenuto nella sentenza appellata all’edificio A, oggetto del secondo condono, a proposito del termine di legge del primo condono. Infatti, il dettaglio delle caratteristiche delle aree fotografate, nelle quali è assente qualsiasi traccia dei manufatti di cui è questione – rilevato dal Collegio anche con la visione degli originali delle stampe esibite dalla difesa del Comune di (omissis) nel corso dell’udienza – evidenzia che gli stessi manufatti non erano stati ultimati entro le date dichiarate in sede di condono. D’altro canto, la perizia di parte – nella quale si sollevano, in generale, perplessità in ordine all’attendibilità di accertamenti effettuati con il mezzo del rilevamento fotografico aereo, nonché, in particolare, perplessità circa la lettura dei risultati, ad esempio ove si rileva, per le riprese relative al garage seminterrato, la mancanza del secondo fotogramma di accoppiamento stereoscopico necessario per la lettura “binoculare” dei rilievi o l’assenza di valori numerici del dislivello relativo alla sua realizzazione – non consente di demolire le risultanze degli accertamenti verbalizzati dalla Polizia Municipale. In particolare, del suddetto garage – del quale la proprietaria sostiene la non rilevabilità aerea essendo seminterrato – negli originali delle stampe (esibiti dal difensore del Comune di (omissis) in corso di udienza) non si rileva nemmeno la via d’accesso, ancorché nelle medesime stampe siano chiaramente percepibili le ombre proiettate sul terreno di quanto ivi effigiato.
7.4. Anche il motivo d’appello relativo al coinvolgimento del coniuge della proprietaria è infondato, in quanto correttamente il T.a.r. ha ritenuto che quest’ultima dovesse ritenersi l’unica destinataria degli atti di annullamento e che la notifica al coniuge non fosse rilevante ai fini della legittimità degli atti impugnati.
8. L’appello è infondato anche nella parte in cui è diretto avverso le statuizioni della sentenza impugnata relative ai primi e ai secondi motivi aggiunti per l’impugnazione delle ordinanze di demolizione.
8.1. Quanto ai motivi di appello relativi all’ordinanza di demolizione n. 138/2007:
– è infondato il motivo con cui si deduce l’illegittimità derivata, in quanto, non essendo illegittimi gli atti di annullamento in autotutela, la suddetta ordinanza non è conseguentemente affetta da illegittimità derivata;
– sono infondati i motivi con cui si censura l’intervenuta applicazione dell’art. 132, anziché dell’art. 138 della l.r. n. 1/2005, in seguito abrogata dall’art. 254, comma 1, lett. a), della l.r. n. 65/2014. Per effetto della caducazione del titolo edilizio in sanatoria, ai sensi dell’art. 132 citato, si impone la riduzione in pristino, considerato che le opere in questione, che hanno comportato una complessiva trasformazione del territorio, si trovano in zona vincolata. L’ordinanza in questione richiama espressamente il vincolo paesaggistico cui è sottoposta l’area sulla quale è stato realizzato il complesso degli interventi, dal quale discende l’interesse pubblico specifico a tutelare l’integrità del valore oggetto del vincolo. In ogni caso si ricorda il consolidato orientamento di questo Consiglio per cui l’ordine di demolizione, come tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è atto vincolato, che non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non potendo neppure ammettersi l’esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare (e plurimis Cons. Stato Sez. VI 19 gennaio 2016, n. 166);
– è infondato il motivo diretto a ricondurre gli interventi ulteriori rispetto agli originari manufatti alla ristrutturazione; correttamente la sentenza impugnata, anche se riferendosi alla manutenzione rectius ristrutturazione edilizia, ha ritenuto smentita dalle evidenze processuali la tesi degli appellanti in quanto dagli accertamenti effettuati in loco dalla Polizia Municipale risultava, come sottolineato dalla difesa comunale, “un complessivo intervento realizzato su un area di sedime di mq 460,53 per una cubatura complessiva di mc 1.240” in assenza di titolo edilizio. Tali misure evidenziano un aumento di volumetria pari circa al doppio e di superficie pari circa al triplo rispetto a quanto era stato assentito e dunque al Collegio non pare che i suddetti interventi potessero essere ragionevolmente ricondotti alla ristrutturazione di cui all’art. 79, comma 2, lett. d), n. 3, della l.r. n. 1/2005; inoltre, correttamente la sentenza impugnata ha ritenuto assorbite le censure con cui si sosteneva che gli interventi effettuati su manufatti condonati sostanziassero mutamenti di destinazione d’uso degli originari manufatti, dato che, per effetto della caducazione delle concessioni in sanatoria, sull’area in questione non vi erano manufatti assistiti da idoneo titolo edilizio. È infondata la tesi degli appellanti per cui il T.a.r. si sarebbe dovuto limitare a verificare se le opere in questione fossero o meno pertinenze, a prescindere dal fatto che esse fossero state realizzate ex novo o si trattasse solo di modificazioni di opere già esistenti. Infatti, nell’ordinamento statale, nella vigenza dell’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001, vige il principio generale per cui occorre il rilascio della concessione edilizia (o del titolo avente efficacia equivalente), quando si tratti di un manufatto edilizio (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 24 luglio 2014, n. 3952): salva una diversa normativa regionale o comunale, ai fini edilizi manca la natura pertinenziale quando sia realizzato un nuovo volume o sia alterata la sagoma di manufatto preesistente. Inoltre, “la qualifica di pertinenza urbanistica è applicabile soltanto ad opere di modesta entità e accessorie rispetto ad un’opera principale, quali ad esempio i piccoli manufatti per il contenimento di impianti tecnologici et similia, ma non anche opere che, dal punto di vista delle dimensioni e della funzione, si connotino per una propria autonomia rispetto all’opera cosiddetta principale e non siano coessenziali alla stessa” (Cons. Stato, sez. VI, 16 febbraio 2017, n. 694). Comunque la ristrutturazione di cui all’art. 79, comma 1, lett. d), della l.r. n. 1/ 2005 “riguarda la trasformazione dell’organismo edilizio nella stessa collocazione e con lo stesso ingombro planivolumetrico” (Cons. Stato sez. IV, 16 dicembre 2016, n. 5335), presupposti che non ricorrono nella fattispecie. Correttamente la sentenza impugnata ha poi ritenuto infondati, per la costruzione del locale in cemento e di una rampa di accesso i motivi relativi all’avvenuto accatastamento del primo nel 2000 e all’inserimento nel condono della seconda, in quanto, rispettivamente, l’accatastamento non colma la mancanza del titolo edilizio e la concessione in sanatoria era stata annullata;
– è infondato il motivo con cui gli appellanti deducono l’illogicità della previsione della sanzione ambientale per il fatto che essa non era stata prevista in sede di condono; infatti, non solo l’assenza di previsione in sede di condono era riconducibile al fatto che, presumibilmente, la CEI aveva valutato una richiesta di sanatoria che inizialmente riguardava solo l’apertura di una finestra, come risulterebbe dagli atti depositati dal Comune; ma il manufatto cui era riferita l’esigenza di pagamento della sanzione ambientale non era più costituito dall’originario oggetto della prima istanza di condono, essendo stati realizzati su di esso ulteriori interventi edilizi con cambio di destinazione d’uso; inoltre, siccome gli stessi appellanti ammettono negli atti difensivi che il garage non è completamente interrato, pare illogica la dichiarazione formulata da parte appellante a proposito invece della sanzione ambientale per cui si tratterebbe di volume completamente interrato;
– è infondato anche il motivo diretto ad aggredire l’applicazione dell’art. 167, comma 1, del d.lgs. 42/2004, dato che, nella fattispecie, non ricorreva alcuna delle circostanze indicate dallo stesso art. 167, commi 4 e 5, che mettono capo all’accertamento di compatibilità paesaggistica e all’irrogazione di sanzione pecuniaria; perciò era doverosa l’applicazione dell’art. 167, comma 1, e delle disposizioni della l.r. n. 1/2005 che postulano, in caso di opere eseguite senza previa autorizzazione su immobili vincolati paesaggisticamente, la rimessione in pristino; il Collegio non ravvisa alcun dubbio di interpretazione del richiamato art. 167 del d.lgs. 42/2004 che possa avallare le perplessità di legittimità costituzionale prospettate dai ricorrenti – genericamente e senza evocare il parametro costituzionale per uno dei due profili in cui esse sono articolate – data la piana lettura delle disposizioni ivi formulate, che sono dirette a tutelare il valore del paesaggio, senza automatismi illegittimi a detta dei ricorrenti, bensì con misure riconducibili, secondo la discrezionale scelta del legislatore, ad un meccanismo di gradazione attivabile in sede di accertamento di compatibilità paesaggistica in base a presupposti la cui mancanza richiede la demolizione per reintegrare il valore violato; pertanto, la Sezione esclude che si possa formulare un giudizio di non manifesta infondatezza dei dubbi di legittimità costituzionale avanzati dagli appellanti;
– sono infondate le censure relative alla notificazione dell’atto anche al coniuge della proprietaria, in quanto nel procedimento di primo grado era risultato in atti (verbale del Corpo di Polizia Municipale del 9 novembre 2006, prot. n. 55191P) che egli aveva provveduto all’esecuzione di alcuni lavori, circostanza di cui non era stata data prova del contrario.
8.2. Quanto ai motivi di appello relativi all’ordinanza di demolizione n. 365/2007:
– è infondata la tesi degli appellanti per cui il Comune non avrebbe potuto ingiungere la riduzione in pristino della strada, la cui sagomatura era stata definita dallo stesso ente locale come manutenzione straordinaria, senza aver previamente valutato, ai sensi dell’art. 149 del d.lgs. n. 42/2004, l’effetto in termini di alterazione dello stato dei luoghi: il T.a.r. non ha effettuato una “rilettura creativa dell’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004”, come sostengono gli appellanti, in quanto il Collegio ritiene che l’intervento effettuato sulla strada (risagomatura, realizzazione di sottofondo in calcestruzzo e canaletta con griglia in ferro per la regimazione delle acque di 25 metri di strada a monte della proprietà ) abbia modificato significativamente lo stato dei luoghi e gli appellanti non ne hanno smentito la realizzazione: quindi non sussisteva il presupposto stabilito dal citato art. 149, comma 1, lett. a), per considerare tali opere come interventi non soggetti ad autorizzazione;
– il motivo relativo alla violazione dell’art. 167, comma 5, del d.lgs. n. 42/2004, con cui gli appellanti sostengono che non sarebbe stato reso possibile l’accertamento della compatibilità paesaggistica dell’intervento con irrogazione della sanzione pecuniaria, in quanto la Sezione rileva che mancava nella fattispecie la circostanza della presentazione da parte del proprietario di “apposita domanda all’autorità preposta alla gestione del vincolo” prevista dallo stesso art. 167, comma 5, secondo periodo;
– il motivo relativo alla notificazione dell’ordinanza n. 365/2007 anche al coniuge della proprietaria per le stesse ragioni sopra esposte con riferimento all’ana motivo trattato con riferimento all’ordinanza n. 138/2007.
Sulla base delle considerazioni svolte, l’appello deve essere, dunque, rigettato, con conseguente conferma della decisione di primo grado. Le questioni esaminate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato (come chiarito da giurisprudenza costante, ex plurimis, Cass. civ., V, 16 maggio 2012, n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente richiamati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
Il regolamento delle spese processuali del secondo grado del giudizio, liquidate come da dispositivo, segue la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna gli appellanti alla rifusione, in favore del Comune di (omissis), delle spese processuali del secondo grado del giudizio, liquidate in complessivi euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre alle maggiorazioni di legge, se dovute.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 aprile 2019, con l’intervento dei magistrati:
Gabriele Carlotti – Presidente
Italo Volpe – Consigliere
Francesco Frigida – Consigliere
Giovanni Orsini – Consigliere
Carla Ciuffetti – Consigliere, Estensore

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