Corte di Cassazione, civile, Ordinanza|16 dicembre 2022| n. 36902.
Sussistente immedesimazione organica della persona fisica appartenente all’amministrazione
In tema di responsabilità per illecito extracontrattuale, il principio secondo cui, nei rapporti interni tra più soggetti tenuti a rispondere solidalmente dell’evento dannoso, il regresso è ammesso, a favore di colui che ha risarcito il danno e contro ciascuno degli altri, nella misura determinata dalla gravità della rispettiva colpa, presupponendo che ciascuno dei corresponsabili abbia una parte di colpa nel verificarsi dell’evento dannoso, esclude implicitamente la possibilità di esercitare l’azione di regresso nei confronti di coloro che, essendo tenuti a rispondere del fatto altrui in virtù di specifiche disposizioni di legge, e quindi in base ad un criterio di imputazione legale, risultino per definizione estranei alla produzione del danno. (Nella specie, la S.C. ha cassato con rinvio la decisione della corte territoriale che, a seguito della condanna in solido della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’Interno e del Comune di Sarno a risarcire i familiari di una vittima dell’alluvione del 1998, aveva negato la possibilità, per i primi due soggetti, di agire in regresso contro l’ente territoriale, senza considerare che quest’ultimo, in virtù del principio di immedesimazione organica, era tenuto a rispondere per fatto proprio del danno ingiusto provocato dalla condotta del Sindaco).
Ordinanza|16 dicembre 2022| n. 36902. Sussistente immedesimazione organica della persona fisica appartenente all’amministrazione
Data udienza 12 ottobre 2022
Integrale
Tag/parola chiave: Responsabilità civile PA – Alluvione – Risarcimento danni – Sindaco – Condanna in sede penale per omicidio – Responsabilità diretta della PA – Sussistente immedesimazione organica della persona fisica appartenente all’amministrazione – Presenza di un formale provvedimento amministrativo – Anche in caso di omissione illegittima dell’esercizio del potere autoritativo – Azione di regresso
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE TERZA CIVILE
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente
Dott. SESTINI Danilo – rel. Consigliere
Dott. SCODITTI Enrico – Consigliere
Dott. VINCENTI Enzo – Consigliere
Dott. MOSCARINI Anna – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso 8108/2021 proposto da:
Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministero dell’Interno, domiciliati ex lege in Roma, via Dei Portoghesi 12 presso l’Avvocatura Generale dello Stato che li rappresenta e difende;
– ricorrenti –
contro
Comune Di Sarno, in persona del sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in (OMISSIS) presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), rappresentato e difeso dall’avvocato (OMISSIS);
– controricorrente –
e contro
(OMISSIS), (OMISSIS);
– intimati –
avverso la sentenza n. 1079/2020 della CORTE D’APPELLO di SALERNO, depositata il 08/10/2020;
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 12/10/2022 da SESTINI DANILO.
Sussistente immedesimazione organica della persona fisica appartenente all’amministrazione
RILEVATO
che:
con sentenza n. 5996/2011, confermata dalla Corte di Cassazione, la Corte di Appello di Napoli condanno’ (OMISSIS) alla pena di cinque anni di reclusione in relazione al reato di cui agli articoli 113 e 40 c.p. e articolo 589 c.p., commi 1 e 3, per avere, in qualita’ di sindaco del Comune di Sarno, cagionato la morte di 137 persone in occasione dell’alluvione del 5.5.1998; condanno’ altresi’ il medesimo (OMISSIS) al risarcimento dei danni da liquidarsi in separata sede, salva una provvisionale immediatamente esecutiva di 30.000,00 Euro, in favore delle costituite parti civili; e cio’ in via solidale con la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno e il Comune di Sarno, quali responsabili civili;
con ordinanza ex articolo 702 ter c.p.c., comma 5 del 10.11.2018, il Tribunale di Salerno condanno’ il (OMISSIS) e gli enti sopra indicati, in solido fra loro, al risarcimento dei danni patiti da (OMISSIS) per il decesso della madre, avvenuto in occasione dell’alluvione; accolse inoltre la domanda di regresso formulata in via riconvenzionale dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e dal Ministero dell’Interno nei confronti del (OMISSIS), condannando quest’ultimo a pagare alle dette Amministrazioni quanto le stesse avessero dovuto corrispondere alla (OMISSIS); dichiaro’, infine, assorbito l’esame della domanda alternativa di regresso spiegata dalle, Amministrazioni statali nei confronti del Comune di Sarno;
la Corte di Appello di Salerno ha rigettato l’impugnazione spiegata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e dal Ministero dell’Interno, osservando (per quanto ancora interessa) che:
“nell’ipotesi in cui per un fatto illecito siano tenuti a rispondere nei confronti di un terzo, oltre all’autore diretto, i responsabili civili, questi ultimi sono privi di regresso l’uno nei confronti dell’altro, venendone a mancare la stessa funzione giuridico-economica, che consiste nell’accollare il costo del danno all’effettivo titolare, mentre possono esperire, nello stesso o in separato giudizio, azione di rivalsa contro l’immediato autore del fatto lesivo per l’intera somma corrisposta al terzo danneggiato”;
non sussistendo “alcuna possibilita’ di configurare un regresso, ai sensi dell’articolo 2055 c.c., comma 2, o di qualsiasi altra norma, tra responsabili indiretti o per fatto altrui, id est fra soggetti incolpevoli”, per i quali non e’ configurabile alcun contributo causale nella verificazione dell’evento lesivo, “ne deriva che, dopo aver pagato, il responsabile indiretto non potra’ esercitare il regresso contro un altro responsabile indiretto ne’ pro quota, ne’ per l’intero, ma dovra’ agire, per l’intero, soltanto nei confronti dell’unico colpevole, ovvero il responsabile diretto”;
“proprio in ragione dell’impossibilita’ di promuovere l’azione prevista dall’articolo 2055 c.c., comma 2, nei confronti di un responsabile civile, per avere la stessa la funzione di traslare l’onere economico del danno sull’effettivo colpevole e non gia’ di ripartirlo anche tra coloro cui non e’ causalmente ascrivibile il fatto illecito, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell’Interno non sono legittimati ad invocare il riconoscimento del diritto di agire in regresso nei confronti del Comune di Sarno, essendo quest’ultimo un soggetto istituzionale parimenti incolpevole”;
hanno proposto ricorso per cassazione la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell’Interno, affidandosi a due motivi; ha resistito il Comune di Sarno con controricorso;
la trattazione del ricorso e’ stata fissata ai sensi dell’articolo 380 bis.1. c.p.c..
Sussistente immedesimazione organica della persona fisica appartenente all’amministrazione
CONSIDERATO
che:
con il primo motivo, i ricorrenti denunciano la violazione e/o la falsa applicazione del combinato disposto di cui all’articolo 28 Cost., del Testo Unico n. 3 del 1957, articoli 22 e 23, articolo 185 c.p., articoli 2043 e 2049 c.c. e articolo 2055 c.c., comma 2;
premesso che la Corte territoriale ha escluso la possibilita’ di agire in regresso nei confronti del Comune di Sarno sul presupposto che quella degli enti pubblici condannati in solido col (OMISSIS) integri una responsabilita’ per fatto altrui, i ricorrenti sostengono che la responsabilita’ ascritta alle Pubbliche Amministrazioni, “proprio in ragione del rapporto di immedesimazione organica e dell’articolo 28 Cost., non puo’ che essere una responsabilita’ diretta”; assumono che gli atti e le omissioni accertati in sede penale a carico del (OMISSIS), “oltre che immediatamente riferibili alla persona fisica del Sindaco, (sono) anche direttamente imputabili tanto al Comune quanto alle Amministrazioni Statali in ragione delle proprie funzioni”, con la conseguenza che, “essendo tutte le Amministrazioni coinvolte nel fatto illecito” e “rispondenti, egualmente, per fatto proprio del danno ingiusto arrecato dalla condotta illecita del Sindaco, ben puo’ ogni Amministrazione proporre azione di regresso nei confronti del coobbligato in solido, in ragione della gravita’ della rispettiva colpa e dell’entita’ delle conseguenze”;
il motivo e’ fondato;
ai fini dello scrutinio del motivo, deve muoversi dai principi di diritto enunciati da Cass., S.U. n. 13246/2019 nei seguenti termini:
il comportamento della P.A. che puo’ dar luogo, in violazione dei criteri generali dell’articolo 2043 c.c., al risarcimento del danno per il fatto penalmente illecito del dipendente, o si riconduce all’estrinsecazione del potere pubblicistico e cioe’ ad un formale provvedimento amministrativo, emesso nell’ambito e nell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti, oppure si riduce ad una mera attivita’ materiale, disancorata e non sorretta da atti o provvedimenti amministrativi formali;
nel primo caso (attivita’ provvedimentale o, se si volesse generalizzare, istituzionale in quanto estrinsecazione di pubblicistiche ed istituzionali potesta’), l’immedesimazione organica di regola pienamente sussiste ed e’ allora ammessa la responsabilita’ diretta in forza della sicura imputazione della condotta all’ente;
nel secondo caso, di attivita’ estranea a quella istituzionale o comunque materiale, ove pure vada esclusa l’operativita’ del criterio di imputazione pubblicistico fondato sull’attribuzione della condotta del funzionario o dipendente all’ente, opera, nei limiti indicati dalle Sezioni Unite (profilo qui non rilevante), il diverso criterio della responsabilita’ indiretta, per fatto del proprio dipendente o funzionario, in forza di principi corrispondenti a quelli elaborati per ogni privato preponente e desunti dall’articolo 2049 c.c.;
nella sentenza n. 19507 del 2013 della Corte di Cassazione, che ha concluso il procedimento penale per omicidio colposo plurimo nei confronti del Sindaco p.t., si legge, quanto alla imputazione formulata nei confronti di questi, che “non considerava la “mappa dei rischi” allegata al menzionato piano di protezione civile, nella quale quello derivante da alluvioni, frane e valanghe veniva ritenuto di “grado alto” e, quindi, degno della massima attenzione, con la indicazione degli adempimenti da attuarsi al verificarsi dell’emergenza; ometteva di dare tempestivamente il segnale di allarme alla popolazione, di disporre l’evacuazione delle persone residenti nelle zone a rischio, di convocare ed insediare tempestivamente il comitato locale per la protezione civile, di dare tempestivo e congruo allarme alla Prefettura di Salerno alla quale, anzi, fino alle ore 20,47, forniva notizie imprudentemente rassicuranti sull’emergenza in corso, suscettibili di non provocare l’adeguato allertamento degli organi competenti; forniva alla popolazione in pericolo notizie imprudentemente rassicuranti sulla emergenza in atto, diffondendo due appelli televisivi (…), con i quali invitava i cittadini a restare nelle proprie abitazioni, facendo cosi’ ritenere che la situazione fosse sotto controllo ed inesistente il pericolo; inoltre, a fronte di una precisa richiesta di evacuazione dei plessi ospedalieri di Sarno, in pericolo, avanzata dall’Autorita’ sanitaria competente, rifiutava tale evacuazione assumendo la insussistenza di pericolo per la vita dei pazienti”;
l’attivita’ colposa che viene in rilievo non e’ meramente materiale ed estranea ai compiti istituzionali, tale da essere legata da un nesso di occasionalita’ necessaria con le funzioni o poteri esercitati – alle condizioni indicate dalle Sezioni Unite -, ma e’ istituzionale nel senso di estrinsecazione di pubblicistiche ed istituzionali potesta’;
la circostanza che l’attivita’ non sia per lo piu’ collegata ad un formale provvedimento amministrativo ed integri piuttosto una condotta di tipo omissivo non muta i termini della questione poiche’ l’omessa adozione di un provvedimento amministrativo non costituisce comportamento materiale, ma illegittima condotta istituzionale (peraltro al sindaco risultano imputate anche condotte di carattere commissivo sotto il profilo delle notizie imprudentemente rassicuranti fornite durante l’emergenza in corso); l’attribuzione del potere illegittimamente non esercitato e’ criterio di responsabilita’ dell’autorita’ rimasta inerte, per cui non esercitare il potere non e’ un contegno meramente materiale della persona fisica, ma azione amministrativa illegittima se quel potere doveva essere esercitato;
costituendo manifestazione di attivita’ istituzionale anche l’omesso esercizio di potesta’ pubblica, la responsabilita’ del Comune nel caso di specie ha carattere diretto ai sensi dell’articolo 2043 c.c., per cui, alla stregua dell’assunto del giudice di merito, secondo cui il regresso ai sensi dell’articolo 2055, comma 2 puo’ essere esercitato solo nei confronti del responsabile diretto (conformemente peraltro all’indirizzo di questa Corte espresso da Cass. n. 856/1982, n. 17763/2005, n. 24802/2008, n. 24567/2017), ben puo’ essere proposta l’azione dalle Amministrazioni statali ricorrenti;
va in conclusione enunciato il seguente principio di diritto: “sussiste la responsabilita’ diretta della pubblica amministrazione ai sensi dell’articolo 2043 c.c., per il fatto penalmente illecito commesso dalla persona fisica appartenente all’amministrazione, tale da far reputare sussistente l’immedesimazione organica con quest’ultima, non solo in presenza di formale provvedimento amministrativo, ma anche quando sia stato illegittimamente omesso l’esercizio del potere autoritativo”;
col secondo motivo (che deduce la violazione e/o la falsa applicazione del combinato disposto di cui all’articolo 185 c.p. e articoli 2043 e 2049 c.c. e articolo 2055 c.c., comma 2), i ricorrenti sostengono che, ove il primo motivo non fosse ritenuto meritevole di accoglimento, la decisione impugnata sarebbe comunque erronea per non aver ritenuto applicabile l’azione di regresso “anche quando il titolo di responsabilita’ della Pubblica Amministrazione sia qualificabile “per fatto altrui””;
l’accoglimento del primo motivo determina l’assorbimento del secondo, proposto in via subordinata;
la sentenza va dunque cassata con rinvio alla Corte territoriale, per nuovo esame della vicenda alla luce delle considerazioni e dei principi di cui sopra;
la Corte di rinvio provvedera’ anche sulle spese di lite.
P.Q.M.
La Corte accoglie il primo motivo del ricorso, dichiarando assorbito il secondo; cassa la sentenza e rinvia alla Corte di appello di Salerno in diversa composizione, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimita’.
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