Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 23 gennaio 2019, n. 577.

La massima estrapolata:

Il silenzio-inadempimento impugnabile ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. postula in capo all’amministrazione l’obbligo giuridico di provvedere sull’istanza del privato, in quanto finalizzato ad ottenere un provvedimento tipizzato nella forma e nel contenuto; l’omissione della p.a. assume il valore di silenzio-inadempimento, in quanto sussiste uno specifico obbligo di esercitare una pubblica funzione attribuita normativamente alla competenza dell’organo amministrativo destinatario della richiesta, mediante avvio di un procedimento amministrativo finalizzato all’adozione di un atto tipizzato nella sfera autoritativa del diritto pubblico.

Sentenza 23 gennaio 2019, n. 577

Data udienza 10 gennaio 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5226 del 2017, proposto da
Or. Qu., Ma. Pa., rappresentati e difesi dagli avvocati Ma. Di., Ba. Sc., con domicilio eletto presso lo studio Ma. Di. in Roma, via (…);
contro
Comune di (omissis) non costituito in giudizio;
nei confronti
Regione Marche, Provincia di Ascoli Piceno, Autorità di Bacino del Fiume Tr. non costituiti in giudizio;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche Sezione Prima n. 00372/2017, resa tra le parti, concernente accertamento e declaratoria illegittimità provvedimento tacito formatosi a seguito della diffida comunicata in data 18.10.2016 al Comune di (omissis)
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 gennaio 2019 il Cons. Antonino Anastasi e uditi per le parti gli avvocati Gilda Martire su delega di Maurizio Discepolo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Gli odierni appellanti risiedono dal 1992 in area agricola (Contrada (omissis)) del comune di (omissis).
Gli stessi da tempo risalente lamentano la mancanza di un sistema di raccolta delle acque meteoriche sulla sottostante strada ad uso pubblico nonché l’esistenza di numerose condotte fognarie mediante le quali gli edifici vicini scaricano i reflui nel bosco sottostante la proprietà Qu., compromettendo l’ambiente e la salubrità dell’area.
Secondo quanto riferiscono gli appellanti alcuni di tali impianti risultano abusivamente realizzati mentre altri sono stati autorizzati dall’ente locale nel 2007.
A partire dal 2002 gli interessati hanno segnalato la gravità della situazione sia alle autorità civili competenti (Arpam, assessorato regionale, comune) sia alla polizia giudiziaria la quale (dopo un sopralluogo espletato nel 2005 dal NOE Carabinieri di Ancona) ha trasmesso gli atti alla competente Procura.
Infine nell’ottobre del 2016 gli appellanti con diffida hanno chiesto al comune di Acquaviva di impedire lo sversamento abusivo di reflui sul bosco prospiciente la loro abitazione, di rimuovere le condotte abusivamente realizzate e di bonificare l’area, in vista della realizzazione di un allaccio della zona all’impianto fognario comunale.
Atteso il silenzio tenuto dall’Amministrazione comunale, i proprietari hanno quindi proposto ricorso ex art. 117 c.p.a., onde veder dichiarato l’obbligo dell’ente di provvedere sulla diffida.
Nelle more del giudizio il gestore del servizio idrico integrato per l’ATO 5 Marche-sud ha depositato il progetto preliminare per l’allaccio della contrada (omissis) alla rete pubblica fognaria.
Con la sentenza in epigrafe indicata l’adito tribunale ha però dichiarato inammissibile il ricorso.
A sostegno del deciso il Tribunale ha rilevato ” che, nella fattispecie, i ricorrenti non chiedono l’emanazione di uno specifico provvedimento amministrativo, ma pretendono, dall’amministrazione, l’avvio di una attività complessa, con contenuti anche discrezionali nell’an e nel quantum, caratterizzata da atti, provvedimenti e attività materiali, il tutto volto a superare diverse e complesse problematiche, pubbliche e private, attinenti a rapporti di vicinato, profili paesaggistici, ambientali, idrogeologici ed igienico-sanitari.”
La sentenza è stata impugnata con l’atto di appello oggi in esame dai soccombenti i quali ne hanno chiesto l’integrale riforma con accoglimento del ricorso introduttivo e condanna dell’Amministrazione a provvedere a quanto da essi richiesto.
Il comune di (omissis), benché ritualmente intimato, non ha svolto attività difensiva.
Si è costituita con atto formale la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Alla camera di consiglio del 10 gennaio 2019 l’appello è stato trattenuto in decisione.
L’appello non è fondato e va pertanto respinto, con integrale conferma della gravata sentenza.
Con l’unico motivo di impugnazione gli appellanti sostengono che ha errato il Tribunale nel predicare l’inesistenza di un obbligo del comune a provvedere in quanto ragioni di giustizia sostanziale, nonchè il pericolo per la pubblica incolumità derivante dall’inerzia dell’ente locale, imponevano un intervento volto a riparare i danni ambientali sin qui determinatasi.
L’impostazione degli appellanti non può essere condivisa.
In primo luogo si deve evidenziare che il ricorso introduttivo, ove inteso a far valere la violazione della pubblica incolumità per effetto del comportamento inerte del comune, sarebbe sicuramente inammissibile.
Come chiarito dalla giurisprudenza, con la procedura di cui agli artt. 31 e 117 c.p.a., in tema di silenzio della p.a., sono tutelabili unicamente le pretese che rientrino nell’ambito della giurisdizione amministrativa, nel senso che le controversie sull’assetto degli interessi regolato dal mancato diniego espresso rientrino in una materia devoluta alla giurisdizione del plesso amministrativo; siano giustiziabili, nel senso che sia ravvisabile un dovere della p.a. di provvedere. Il rito speciale del silenzio in questione non ha lo scopo di tutelare, come rimedio di carattere generale, la posizione del privato di fronte a qualsiasi tipo di inerzia comportamentale della p.a., bensì quello di apprestare una garanzia avverso il mancato esercizio di potestà pubbliche discrezionali, dal quale non può prescindersi al fine di valutare la compatibilità con l’interesse pubblico di quello sostanziale dedotto dall’interessato. Invero, la possibilità di contestare dinanzi al g.a. il silenzio serbato dall’Amministrazione, costituendo uno strumento meramente processuale, non determina un’ulteriore ipotesi di giurisdizione esclusiva del g.a., dovendosi avere riguardo, in ordine al riparto, alla natura della pretesa sostanziale cui si riferisce la dedotta inerzia amministrativa. Pertanto, anche nel caso del rito speciale instaurato per l’impugnazione del silenzio, il giudice adito dovrà preliminarmente verificare la propria giurisdizione in relazione alla natura della posizione sostanziale esercitata e, se del caso, dichiarare l’inammissibilità del ricorso. E ciò, essendo un principio pacifico che il procedimento preordinato alla formazione del c.d. silenzio inadempimento o silenzio – rifiuto è inammissibile qualora si tratti di controversie che soltanto apparentemente abbiano una situazione di inerzia, come nel caso di giudizi relativi all’accertamento di diritto soggettivi la cui eventuale lesione è direttamente accertabile dall’autorità giurisdizionale competente. (cfr. per tutte TAR Lazio n. 6094 del 2018).
Ma il ricorso, come rettamente evidenziato dalla sentenza impugnata, è inammissibile anche qualificando la posizione degli istanti come avente consistenza di interesse legittimo,
Infatti, il silenzio – inadempimento impugnabile ai sensi degli art. 31 e 117 c.p.a. postula in capo all’amministrazione l’obbligo giuridico di provvedere sull’istanza del privato, in quanto finalizzato ad ottenere un provvedimento tipizzato nella forma e nel contenuto.
In definitiva, l’omissione della p.a. assume il valore di silenzio – inadempimento, in quanto sussiste uno specifico obbligo di esercitare una pubblica funzione attribuita normativamente alla competenza dell’organo amministrativo destinatario della richiesta, mediante avvio di un procedimento amministrativo finalizzato all’adozione di un atto tipizzato nella sfera autoritativa del diritto pubblico.
Quanto sopra con l’avvertenza che deve trattarsi di un provvedimento destinato a produrre effetti nei confronti di specifici destinatari e non di un atto generale o regolamentare.
E significativo, in tal senso, è il fatto che gli appellanti nell’atto introduttivo del giudizio non hanno indicato quale provvedimento tipico, da loro richiesto, non è stato emanato dall’organo competente.
A ciò deve soprattutto aggiungersi che il rimedio processuale, oggi regolato dagli art. 31 e 117 c.p.a., non è esperibile contro qualsiasi tipologia di omissione amministrativa, restando esclusi dalla sua sfera applicativa non solo i casi di silenzio significativo o tipizzato, ma anche gli obblighi di eseguire che richiedono, per il loro assolvimento, un’attività materiale e non provvedimentale.
Applicando tali coordinate interpretative al caso di specie, deve darsi atto che, come ben messo in luce dal TAR nel passo sopra riportato, i ricorrenti non hanno agito al fine di ottenere l’emanazione di uno specifico provvedimento amministrativo ma piuttosto allo scopo di attivare una complessa attività comunale, destinata a tradursi nell’adozione di atti programmatori generali e specifici provvedimenti costitutivi nonché nell’espletamento di onerose attività materiali di bonifica ambientale e ripristino dello stato dei luoghi, previo reperimento delle necessarie risorse finanziarie.
Trattasi, in definitiva, di pretesa legittima sul piano sostanziale ma che non può per le ragioni anzidette trovare tutela mediante il rito del silenzio.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono l’appello va perciò respinto, con integrale conferma della sentenza gravata.
Le spese del grado sono compensate, vista la ridotta attività difensiva spiegata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. (R.G. 5226/2017).
Spese del grado compensate tra le parti costituite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 gennaio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente, Estensore
Alessandro Verrico – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere
Giovanni Sabbato – Consigliere
Silvia Martino – Consigliere

Avv. Renato D’Isa