Corte di Cassazione, civile, Sentenza|25 maggio 2021| n. 14324.
Provvedimento amministrativo e la controversia relativa ai danni .
Qualora il privato abbia fatto incolpevole affidamento su un provvedimento amministrativo ampliativo della propria sfera giuridica in seguito annullato, in via di autotutela, senza che si discuta della legittimità dell’annullamento, la controversia relativa ai danni subiti dal privato rientra nella giurisdizione del giudice ordinario perché ha ad oggetto non già la lesione di un interesse legittimo pretensivo, bensì una situazione di diritto soggettivo rappresentata dalla conservazione dell’integrità del patrimonio, pregiudicato dalle scelte compiute confidando sulla legittimità del provvedimento amministrativo poi caducato.
Sentenza|25 maggio 2021| n. 14324. Provvedimento amministrativo e la controversia relativa ai danni
Data udienza 17 novembre 2020
Integrale
Tag/parola chiave: GIURISDIZIONE – ORDINARIA
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. DI IASI Camilla – Primo Presidente f.f.
Dott. MANNA Antonio – Presidente di Sez.
Dott. DE STEFANO Franco – Presidente di Sez.
Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere
Dott. STALLA Giacomo Maria – Consigliere
Dott. ESPOSITO Lucia – Consigliere
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere
Dott. RUBINO Lina – Consigliere
Dott. FALASCHI Milena – rel. Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 35932-2019 proposto da:
(OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), elettivamente domiciliati in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), rappresentati e difesi dall’avvocato (OMISSIS);
– ricorrenti –
contro
COMUNE DI CASAMASSIMA, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), rappresentato e difeso dall’avvocato (OMISSIS);
– controricorrente –
avverso la sentenza n. 1073/2019 della CORTE D’APPELLO di BARI, depositata il 09/05/2019.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 17/11/2020 dal Consigliere MILENA FALASCHI;
udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale SALZANO FRANCESCO, che ha concluso per il rigetto del ricorso; uditi gli avvocati (OMISSIS) per delega dell’avvocato (OMISSIS) e (OMISSIS) per delega dell’avvocato (OMISSIS).
Provvedimento amministrativo e la controversia relativa ai danni.
RITENUTO IN FATTO
Con atto di citazione notificato il 14 ottobre 2008 (OMISSIS) evocava, dinanzi al Tribunale di Bari, il Comune di Casamassima per sentirlo dichiarare responsabile del danno, patrimoniale e non, dal medesimo patito quale conseguenza dell’apposizione da parte dell’ente locale di una serie di vincoli sul terreno di sua proprieta’ tali da comportarne l’inedificabilita’ assoluta nonostante l’area fosse individuata nel Programma di fabbricazione come “edifici industriali esistenti”, in particolare era stato adottato un Piano Regolatore Generale che aveva destinato l’area in questione a verde pubblico anziche’ ad insediamenti produttivi, e per l’effetto ne chiedeva la condanna al risarcimento, quantificato in Euro 1.504.934,13, da mancata realizzazione dell’opificio industriale per la cui edificazione era stata gia’ rilasciata licenza edilizia, oltre ad Euro 277.641,68 per la mancata corresponsione dell’indennita’ di esproprio nonche’ Euro 100.000,00 derivanti da inutili attivita’ amministrative espletate per vedere riconosciuti i propri diritti, oltre accessori.
Instaurato il contraddittorio, nella resistenza del Comune, che preliminarmente eccepiva il difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo, il giudice adito – proseguito il giudizio dagli eredi di (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS) dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore di quello amministrativo in ordine alla domanda risarcitoria, inammissibile per novita’ la domanda di pagamento dell’indennita’ per reiterazione di vincoli formulata per la prima volta con la memoria ex articolo 183 c.p.c., comma 6, n. 1.
In virtu’ di impugnazione interposta dagli eredi dell’originario attore, la Corte di appello di Bari, nella resistenza del Comune appellato, respingeva il gravame ritenendo che le contestazioni degli appellanti non si appuntavano su meri comportamenti materiali dell’Ente locale, ma sull’attivita’ provvedimentale mediante la quale il Comune aveva esercitato le potesta’ pubbliche allo stesso normativamente attribuite in materia urbanistica ed edilizia e, ai sensi del Decreto Legislativo n. 80 del 1998, articoli 33 e 34 devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministravo.
Avverso la sentenza della Corte di appello di Bari hanno proposto ricorso per cassazione i (OMISSIS), sulla base di due motivi attinenti alla giurisdizione, cui ha resistito con controricorso il Comune di Casamassima.
In prossimita’ dell’udienza pubblica entrambe le parti hanno depositato memorie illustrative.
CONSIDERATO IN DIRITTO
Con il primo motivo i ricorrenti lamentano, ai sensi dell’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 1), la erronea applicazione delle norme regolatrici della giurisdizione in relazione all’articolo 2043 c.c.. Ad avviso dei (OMISSIS), il loro dante causa fin dall’atto introduttivo del giudizio aveva denunciato l’avvenuta espropriazione di fatto del terreno di sua proprieta’, per cui si verteva in tema di comportamento illecito della p.a. nel quale non sarebbe ravvisabile un atto di esercizio del pubblico potere, bensi’ una lesione del diritto di proprieta’ del soggetto titolare del diritto dominicale sul bene in questione. In altri termini, il reiterato comportamento del Comune resistente nel prolungare il vincolo ablativo con la dichiarazione di pubblica utilita’ del terreno del (OMISSIS) per oltre venti anni, senza poi pero’ porre in essere tutti gli atti conseguenziali, non potrebbe che integrare gli estremi dell’illecito di cui all’articolo 2043 c.c., costituendo la piena lesione del diritto soggettivo del proprietario del terreno all’utilizzo del suddetto ed alla sua reale commercializzazione. Dunque nessun annullamento delle delibere era stato invocato.
Con il secondo motivo i ricorrenti nel denunciare la violazione e la falsa applicazione del Decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001, articolo 39 in combinato disposto con il Decreto Legislativo n. 80 del 1998, articolo 34, comma 3 sottolineano che la giurisdizione del g.o. in ordine alle controversie che scaturiscono dalla pretesa spettanza dell’indennizzo conseguente alla reiterazione di vincoli sostanzialmente espropriativi.
Le due censure – che si ritiene di trattare unitariamente per la evidente connessione argomentativa che le avvince, per essere la seconda doglianza esplicazione della prima – si risolvono, in sintesi, nell’assunto che vertendosi in ipotesi di lesione del diritto dominicale e lamentando i proprietari la illiceita’ della condotta del Comune per avere previsto la inedificabilita’ assoluta nonostante l’area su cui insistevano i loro fondi fosse originariamente individuata come destinata ad “edifici industriali esistenti”, di cui alle licenze edilizie rilasciate e poi revocate, senza porre in essere tutti gli atti provvedimentali conseguenti, la fattispecie non potrebbe che integrare gli estremi dell’illecito di cui all’articolo 2043 c.c., costituendo la piena lesione del diritto soggettivo del proprietario del terreno all’utilizzo del terreno ed alla sua reale commercializzazione. Dunque nessun annullamento delle delibere viene invocato.
Il Comune di Casamassima sostiene, al contrario, che il giudice ordinario adito sia privo di giurisdizione, in quanto il danno lamentato sarebbe derivato, sulla base della stessa prospettazione avversaria, in via immediata e diretta dagli atti di annullamento delle due deliberazioni, la n. 68 del 28.09.1985 e la n. 246 del 19.07.1986, dello stesso ente locale che aveva ritenuto applicabile la disciplina della zona D di cui all’articolo 30 del Regolamento Edilizio. Individua le norme di riferimento sia nel Decreto Legislativo n. 104 del 2010, articolo 133, comma 1, lettera f) che fa riferimento alle controversie in materia urbanistica e edilizia, che alla lettera a) del medesimo comma, che fa riferimento alle controversie che traggono la loro fonte dalle convenzioni urbanistiche.
Anche il Procuratore generale nelle sue conclusioni, in cui indica la sussistenza della giurisdizione amministrativa, fa riferimento alla previsione contenuta nel Decreto Legislativo n. 104 del 2010, articolo 133, comma 1, lettera a), n. 2 che riconduce alla giurisdizione amministrativa le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni, segnalando che alla base delle contestazioni ci sia una convenzione urbanistica.
Il ricorso e’ fondato.
Deve essere affermata la giurisdizione del giudice ordinario a decidere la controversia.
Con le tre coeve sentenze nn. 6594, 6595 e 6596 del 2011 queste Sezioni Unite – sulla comune premessa che il risarcimento del danno ingiusto non costituisce una materia di giurisdizione esclusiva, ma solo uno strumento di tutela ulteriore e di completamento rispetto a quello demolitorio (con la conseguenza che la tutela risarcitoria viene attratta nella giurisdizione del giudice amministrativo soltanto qualora il danno costituisca conseguenza immediata e diretta della dedotta illegittimita’ di un provvedimento amministrativo) – hanno ritenuto rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario: – la controversia avente ad oggetto il risarcimento dei danni lamentati per la lesione dell’affidamento ingenerato dal provvedimento favorevole (nella specie, una concessione edilizia) poi legittimamente annullato in via di autotutela (sent. n. 6594/11); – la controversia avente ad oggetto il risarcimento dei danni lamentati per la lesione dell’affidamento riposto nell’attendibilita’ della attestazione rilasciata dalla P.A. (rivelatasi erronea) circa la edificabilita’ di un’area (chiesta da un privato per valutare la convenienza d’acquistare un terreno) e nella legittimita’ della conseguente concessione edilizia, successivamente annullata (sent. n. 6595/11); – la controversia avente ad oggetto la domanda autonoma di risarcimento danni proposta da colui che, avendo ottenuto l’aggiudicazione in una gara per l’affidamento di un pubblico servizio, successivamente annullata dal Tar, deduca la lesione dell’affidamento ingenerato dal provvedimento di aggiudicazione apparentemente legittimo (sent. n. 6596/11).
Alla base di tali pronunce vi era la comune considerazione che nelle controversie che ne formavano oggetto il privato non metteva in discussione l’illegittimita’ dell’atto amministrativo, ampliativo della sua sfera giuridica, che aveva formato oggetto di annullamento (in via di autotutela o ope judicis), ma lamentava la lesione del suo affidamento nella legittimita’ dell’atto annullato e chiedeva il risarcimento dei danni subiti per aver orientato le proprie scelte negoziali o imprenditoriali confidando, fino all’annullamento di tale atto, nella relativa legittimita’.
Nella giurisprudenza successiva alle suddette tre sentenze si e’ evidenziata la coesistenza di linee di interpretative non perfettamente collimanti sulla giurisdizione, nelle materie di giurisdizione amministrativa esclusiva ed in riferimento alle fattispecie in cui difetti il presupposto della sussistenza di un “provvedimento ampliativo” della sfera giuridica del privato (da ultimo, Cass., Sez. Un., n. 13194 del 2018).
Tali problematiche interpretative hanno indotto queste Sezioni Unite a richiedere, con ordinanza interlocutoria n. 22432 del 2018, un approfondimento teorico all’Ufficio del Massimario.
Tuttavia, i principi espressi nelle tre sentenze del 2011, in riferimento alla tipologia di fattispecie considerata dalla prima delle tre citate sentenze (Cass. n. 6594 del 2011) ovvero alla ipotesi del risarcimento danni da lesione dell’affidamento ingenerato da un provvedimento favorevole dell’amministrazione successivamente annullato in via di autotutela, non sono mai stati messi in discussione, e hanno trovato conferma nella giurisprudenza successiva della Corte in una linea di continuita’ ininterrotta che arriva all’attualita’ (Cass. n. 17856 del 2015; Cass. n. 12799 del 2017; Cass. n. 15640 del 2017; Cass. n. 19171 del 2017; Cass. n. 1654 del 2018; Cass. n. 6885 del 2019; Cass. n. 14231 del 2020).
In tali pronunce ricorre l’affermazione – che va in questa sede ulteriormente confermata – che la controversia relativa ai danni subiti dal privato che abbia fatto incolpevole affidamento su di un provvedimento amministrativo ampliativo della propria sfera giuridica, della legittimita’ del cui annullamento non si discute, rientri nella giurisdizione del giudice ordinario perche’ ha ad oggetto non gia’ la lesione di un interesse legittimo pretensivo, bensi’ una situazione di diritto soggettivo, rappresentata dalla conservazione dell’integrita’ del patrimonio, pregiudicato dalle scelte compiute confidando sulla legittimita’ del provvedimento amministrativo poi caducato.
Tali affermazioni si attagliano perfettamente alla fattispecie in esame, in cui l’intervento edilizio del privato, volto alla realizzazione di edifici da destinare ad insediamenti produttivi, avrebbe dovuto essere eseguito sulla base delle autorizzazioni n. 68 del 28.09.1985 e n. 246 del 19.07.1986, poi revocate in sede di autotutela con provvedimenti del Comune di Casamassima a seguito dell’approvazione, con deliberazioni n. 55 del 1995, n. 1641 del 1999 e n. 340 del 2001 del nuovo Piano Regolatore Generale con le relative Norme Tecniche di Esecuzione ed Attuazione, della cui legittimita’ in questa sede non si discute.
Va pertanto affermata la giurisdizione del giudice ordinario, da individuarsi – ai sensi dell’articolo 382 c.p.c., comma 3 – nel Tribunale di Bari, innanzi al quale le parti vanno rimesse, anche per la regolazione delle spese del giudizio di legittimita’.
P.Q.M.
La Corte dichiara la giurisdizione del Giudice ordinario;
cassa la sentenza impugnata e rimette le parti innanzi al Tribunale di Bari, che provvedera’ altresi’ alla regolazione delle spese del giudizio di legittimita’.
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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