Un progetto di lottizzazione d’iniziativa privata

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Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 4 giugno 2019, n. 3742.

La massima estrapolata:

Un progetto di lottizzazione d’iniziativa privata può essere preso in considerazione e valutato favorevolmente dall’amministrazione solo in presenza del consenso di tutti i privati ricompresi all’interno dell’insediamento.

Sentenza 4 giugno 2019, n. 3742

Data udienza 11 aprile 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8894 del 2018, proposto dalla signora Pi. Ch. (vedova Ba.) e dal Consorzio Comparto (omissis), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dall’avvocato Ro. Ba., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
la signora Ma. Ve. non costituitasi in giudizio;
nei confronti
del Comune di Lecce, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato La. As., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Fr. Ba. in Roma, corso (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia sezione staccata di Lecce, n. 52 del 2018.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Lecce;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del giorno 11 aprile 2019 il Cons. Silvia Martino;
Uditi per le parti rispettivamente rappresentate gli avvocati Ro. Ba. e St. Sa. (per delega dell’avvocato La. As.);
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La signora Ve. Ma., comproprietaria (per la quota di 16/198) di un compendio immobiliare sito in Lecce, contraddistinto in Catasto al foglio (omissis), p.lla (omissis), dell’estensione complessiva di circa 11.000 mq, trasponeva innanzi al TAR per la Puglia, sezione staccata di Lecce, il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica con cui aveva chiesto l’annullamento, previa sospensione, di tutti gli atti relativi al procedimento di formazione ed approvazione del Piano di Lottizzazione del “Comparto n. (omissis) via (omissis)” e, in particolare, della deliberazione consiliare n. 39 dell’8 marzo 2002 di adozione del Piano di Lottizzazione e della deliberazione consiliare n. 90 del 29 ottobre 2005 di approvazione definitiva del suddetto Piano di Lottizzazione.
Articolava le censure così rubricate:
– Eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto; Difetto di istruttoria; Violazione art. 27 L.R. Puglia 31.05.1980 n. 56;
– Eccesso di potere per contraddittorietà dell’azione amministrativa; Violazione della sovraordinata disciplina regolamentare locale;
– Violazione e falsa applicazione degli artt. 21 e 37 L.R Puglia 31.05.1980 n. 56.
In particolare, la ricorrente esponeva di avere ricevuto, in data 20 ottobre 2008, notifica da parte dell’Ufficio Tributi e Fiscalità Locale del Comune di Lecce degli avvisi di accertamento I.C.I. per gli anni 2002-2007, e di avere appreso solo in quel momento dell’intervenuta inclusione ed assoggettamento a trasformazione delle aree di sua proprietà nel Piano di Lottizzazione del “Comparto (omissis) via (omissis)”, adottato ed approvato con gli atti impugnati.
2. Nella resistenza del Comune di Lecce, della signora Ch. Pi. e del Consorzio Comparto 17, il TAR respingeva le eccezioni pregiudiziali e, nel merito, accoglieva il ricorso, ritenendo violato l’art. 27, comma 1, della legge della Regione Puglia n. 56/80.
3. La sentenza è stata impugnata dalla signora Ch. e dal Consorzio, i quali hanno dedotto gli argomenti che possono essere così sintetizzati:
1) la sentenza disattende l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva della ricorrente, “risultando per tabulas, e comunque dalle stesse visure prodotte dalla citata controinteressata – in particolare da quella datata 25.11.2008- che la sig.ra Ve. Ma. Ge. nata a (omissis) il (omissis) figura fra i comproprietari della particella (omissis) del fol. (omissis) del NCT di Lecce”.
La sezione leccese del TAR per la Puglia avrebbe tuttavia trascurato di considerare che il catasto non ha una funzione probatoria della proprietà o dei diritti reali su terreni ed edifici.
Alle risultanze catastali non può essere riconosciuto un autonomo valore probatorio bensì una valenza meramente sussidiaria.
Inoltre, l’originaria ricorrente si era qualificata nell’epigrafe del ricorso introduttivo come Ve. Ma..
Anche dalla visura storica prodotta dal Comune di Lecce, risalente al 2008, non risulta però alcuna Ve. Ma. bensì una tal Ve. Ma. Ge..
Dal canto suo, la signora Ch. aveva prodotto in primo grado due visure:
– la prima datata 25 novembre 2008 (periodo della produzione del ricorso e espressamente richiamata dalla sentenza) non riporta fra i comproprietari della particella 1054 alcuna Ve. Ma., bensì anch’essa una Ve. Ma. Ge.;
– la seconda datata 31 maggio 2017 riporta fra i comproprietari la signora Ve. Ma. con la precisazione in calce che trattasi di dati derivanti da “Denunzia (nei passaggi per causa morte) del 27.12.2016 protocollo LE0117737 in atti dall’08.05.2017”.
Inoltre la visura del 2008 non riporta il codice fiscale di Ve. Ma. Gerarda e non consente quindi di verificare l’eventuale identità con la ricorrente Ve. Ma..
In sostanza, a dire degli appellanti, l’originaria ricorrente sarebbe divenuta comproprietaria della particella solo a partire dal 27 dicembre 2016 in virtù di denunzia di successione;
2) la sentenza sarebbe affetta da un ulteriore grave errore laddove disattende l’eccezione del Comune di Lecce che aveva dedotto la sufficienza, nel caso di specie, della maggioranza dei proprietari che rappresentino almeno il 75% del valore catastale degli immobili.
Al riguardo, il Comune aveva richiamato il combinato disposto del secondo e terzo comma dell’art. 23 della legge 1150/1942 i quali dovrebbero interpretarsi nel senso che il Piano di lottizzazione può essere presentato anche dal Consorzio, per costituire il quale è sufficiente il 75% del valore dell’intero comparto.
La sezione leccese del TAR, però, non ha tenuto conto che, nella fattispecie, il Consorzio era stato costituito ed era già operante, tanto vero che la ricorrente stessa gli aveva notificato il ricorso e che il Consorzio si era ritualmente costituito nel giudizio;
3) a norma dell’art. 23 della legge 1150/1942 è il Consorzio a gestire tutto l’iter di attuazione del Comparto. La costituzione del Consorzio da parte di proprietari che rappresentino almeno il 75% del valore catastale degli immobili semplifica ed accelera la procedura di attuazione ed approvazione dei piani di lottizzazione all’interno dei comparti edificatori, determinando la mancata adesione di tutti i proprietari al neo costituito consorzio l’attivazione del procedimento espropriativo dei non aderenti (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 488/2011).
Il TAR avrebbe dovuto considerare irrilevante il fatto che l’art. 27 della l.r. n. 56/80 sia successivo all’art. 23 della l.u. fondamentale poiché quest’ultima fissa i principi generali che governano la materia (in tal senso sempre Cons. Stato, sez. IV, n. 488/2011).
Il ricorso originario non sarebbe stato nemmeno supportato dal necessario interesse, quest’ultimo potendo identificarsi, a dire dell’appellante, esclusivamente nella modifica della progettazione, domanda che, tuttavia, non è stata formulata nel caso di specie;
4) pure erroneamente sarebbe stata respinta l’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse in ragione dell’intervenuta adozione di una variante (delibera n. 96 del 23 novembre2016).
Tale delibera, adottando la variante al piano di lottizzazione del comparto 17, ne ha approvato anche gli elaborati, fra i quali è compreso l’allegato A bis (sub 3) che contiene la tabella 1 con la nuova elencazione di aree e proprietari fra i quali rientra anche la signora Ve..
In ogni caso, quest’ultima non avrebbe mai potuto avere alcuna voce in capitolo rappresentando una estensione di soli mq. 800 rispetto ad un comparto di 95.000 mq.
4. Si è costituito, in adesione alle ragioni svolte in sede di appello, il Comune di Lecce.
Con memoria dell’8 marzo 2019, ha ribadito che, sulla base delle circostanze già esposte in primo grado, non sarebbe verosimile che la signora Ma. Ve. sia venuta a conoscenza dell’adozione e approvazione del Piano di lottizzazione solo in occasione della notifica degli avvisi di accertamento ICI.
Nel merito ha riproposto la tesi secondo cui l’approvazione di un piano di lottizzazione può essere proposta dai soli proprietari che rappresentino almeno il 75% della proprietà in base alla disciplina di cui alla legge n. 1150/42 e alla legge regionale n. 6/79.
5. Gli appellanti hanno depositato una memoria conclusionale in cui hanno in particolare evidenziato, oltre quanto già dedotto con l’atto introduttivo dell’appello, che la visura catastale in data 25 novembre 2008 riporta al numero uno la signora Be. Vi. Ge. (di cui la signora Ve. si è dichiarata coerede), sicché deve ritenersi che la stessa fosse a quella data ancora vivente ed ella soltanto legittimata ad impugnare il Piano.
6. L’appello, infine, è stato assunto in decisione alla pubblica udienza dell’11 aprile 2019.
7. L’appello è infondato e deve essere respinto.
Al riguardo, valga quanto segue.
8. Gli appellanti hanno in primo luogo riproposto le eccezioni di difetto di legittimazione, di inammissibilità per carenza originaria di interesse e di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, respinte dal TAR.
Nessuna delle argomentazioni proposte è tuttavia in grado di scalfire le puntuali argomentazioni del primo giudice, il quale ha messo in luce, da un lato, che, dalle stesse visure prodotte dalla controinteressata – in particolare da quella datata 25 novembre 2008 – risulta che la sig.ra “Ve. Ma. Ge. nata a (omissis) il (omissis)” figura tra i comproprietari della p.lla (omissis) del foglio (omissis) del N.C.T. di Lecce; dall’altro che la delibera consiliare n. 96/2016, non solo riguarda la mera adozione di una variante al Piano di lottizzazione impugnato ma, soprattutto, nel suddividere il comparto originario in due “subcomparti” ha lasciato invariata la situazione con riferimento a quello (B) in cui ricadono i suoli di proprietà della signora Ve..
A tali argomentazioni è peraltro possibile aggiungere quanto segue.
In primo luogo, se è vero che le risultanze catastali non fanno piena prova, le stesse rivestono comunque valore presuntivo in ordine alla titolarità dei diritti reali immobiliari sicché, nel caso di specie, spettava agli odierni appellanti vincere tale presunzione (ad esempio, attraverso semplici ricerche anagrafiche a sostegno della varie ipotesi alternativamente formulate in sede di appello).
Ne deriva che alcun rilievo può essere attribuito alle speculazioni degli appellanti in ordine al fatto che nella visura rilasciata dal catasto di Lecce il 25 novembre 2008 (come pure nella visura storica del 13 maggio 2009, prodotta dal Comune), l’originaria ricorrente fosse individuata come Ve. Ma. Ge. (anziché come Ve. Ma.), attesa l’identità delle date di nascita nonché la circostanza che il Comune di Lecce (sia pure non tempestivamente, come rilevato dal TAR) abbia comunicato proprio alla ricorrente, in data 9 giugno 2009, l’intervenuta approvazione del Piano di lottizzazione ai fini dell’attuazione mediante la procedura del comparto edificatorio.
Per quanto riguarda poi la pretesa, originaria carenza di interesse a ricorrere, non può invero negarsi che un proprietario, come correttamente evidenziato dal TAR, sia “certamente interessato a partecipare ad un procedimento che tenda a conferire una particolare qualificazione urbanistica alle aree di sua proprietà “.
A ciò si aggiunga che il fatto che un piano di lottizzazione, in ipotesi, non rechi pregiudizio, ovvero possa essere di vantaggio ad uno dei proprietari, non fa venir meno la necessità del suo consenso. Trattandosi di un atto di disposizione, solo il proprietario è legittimato a valutare e gestire i propri interessi (cfr. Cons. giust.amm. Sicilia, sez. giurisd. 25 febbraio 2002, n. 89).
Per quanto occorrer possa, a fronte delle reiterate doglianze del Comune circa l’irricevibilità del ricorso di primo grado, è poi sufficiente richiamare le puntali osservazioni del TAR (non gravate mediate appello incidentale), secondo cui la nota invocata dal Comune (prot. n. 36634 del 16 maggio 2002) circa l’avvenuta pubblicazione all’Albo pretorio del Piano di lottizzazione, fu inviata non a Ve. Ma. (residente alla via (omissis)), ma a Ve. Ma. Im., (residente a via (omissis)).
9. La sentenza impugnata va peraltro confermata anche nel merito.
Al riguardo, giova ricordare che un progetto di lottizzazione d’iniziativa privata può essere preso in considerazione e valutato favorevolmente dall’amministrazione solo in presenza del consenso di tutti i privati ricompresi all’interno dell’insediamento (Cons. Stato, sez. V, 21 maggio 2010, n. 3217).
Anche quando tale consenso venga meno dopo l’approvazione del piano di lottizzazione, “l’amministrazione non può procedere alla stipula della convenzione con la parte dei soggetti rimasti favorevoli alla lottizzazione, né deve ritenersi obbligata a perfezionare il procedimento mediante la lottizzazione d’ufficio ma è tenuta a disporre l’annullamento o la revoca del piano per il sopravvenuto venir meno dei presupposti che lo avevano originato” (sentenza n. 3217/2010, cit..).
In sostanza, l’accordo tra i proprietari costituisce elemento essenziale del piano di lottizzazione e delle sue eventuali modificazioni “per cui non rileva che una delle parti abbia o non abbia concreto interesse alla modificazione, né si può prescindere dal suo consenso sindacando l’interesse che essa può avere alla modificazione” (Cons. Stato, sez. I, 1 marzo 2012, n. 500).
Nel caso di specie, la disciplina contenuta nell’art. 28 della l. n. 1150 del 1942, trova riscontro anche in quella regionale, richiamata dal TAR, secondo cui “il piano di lottizzazione è adottato, unitamente allo schema di convenzione, con delibera del Consiglio Comunale e su proposta di tutti i proprietari degli immobili interessati, compresi in una o più unità minime di intervento” (art. 27, comma 1, della l. r. n. 56 del 1980),.
L’istituto previsto dall’art. 23 della l. n. 1150 del 1942 e dall’art. 15 della l.r. Puglia n. 6/79, è invece uno strumento urbanistico di terzo livello, che presuppone già intervenuta l’approvazione non solo dello strumento urbanistico generale, ma anche degli strumenti attuativi, con la conseguenza che per la concreta realizzazione degli interventi edificatori al suo interno è necessaria l’esistenza non solo di uno strumento urbanistico generale, che lo abbia già delimitato, ma anche di uno strumento attuativo, quale un piano particolareggiato o di lottizzazione, che lo consideri in tutta la sua interezza (Cons. Stato, sez. IV, 4 dicembre 2009, n. 7650).
Se poi è vero che “A costituire il consorzio basterà il concorso dei proprietari rappresentanti, in base all’imponibile catastale, i tre quarti del valore dell’intero comparto”, tuttavia, al fine di conseguire la piena disponibilità del comparto, è comunque necessaria “la espropriazione delle aree e costruzioni dei proprietari non aderenti” (art. 23, comma 3, della l.n. 1150 del 1942).
Ne deriva che, come correttamente rilevato dal TAR, la piena disponibilità delle proprietà delle aree rientranti nel comparto costituisce un presupposto necessario per la successiva presentazione ed approvazione del relativo piano di lottizzazione.
Giova infine ricordare che l’omo istituto previsto dall’art. 15 della legge regionale pugliese n. 6/79 non si discosta dal modello statale “configurandosi anch’esso quale strumento di attuazione dello strumento urbanistico generale, modello dal quale consegue l’obbligo di dare esecuzione al comparto stesso, a costo di procedervi d’ufficio previa espropriazione, benché la disposizione regionale […] presenti anche una finalità perequativa” (TAR per la Puglia, sentenza n. 1275 del 5 luglio 2012).
Nel caso che occupa, come sempre correttamente rilevato dal TAR, è poi solo con l’art. 37 della l.r.n. 22 del 19 luglio 2006, successivo all’approvazione del Piano di Lottizzazione per cui è causa, che è stata estesa a tutti gli strumenti urbanistici attuativi la legittimazione a presentare l’istanza lottizzatoria anche a coloro che rappresentino solo il 51% dei proprietari degli immobili compresi nel perimetro dell’area interessata.
10. In definitiva, per quanto testé argomentato, l’appello deve essere respinto.
Nulla per le spese del grado, in mancanza di costituzione della parte intimata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, di cui in premessa, lo respinge.
Nulla per le spese del grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2019 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente
Leonardo Spagnoletti – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere
Silvia Martino – Consigliere, Estensore
Luca Monteferrante – Consigliere

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