Principio della doppia conformità di cui all’art. 36 T.U. 380/2001

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m Consiglio di Stato, sezione seconda, Sentenza 13 giugno 2019, n. 3958.

La massima estrapolata:

Il principio della doppia conformità di cui all’art. 36 T.U. 380/2001, e in precedenza di cui all’art. 13 della l. 47/1985, non può essere interpretato in modo riduttivo, nel senso che per la sanatoria sia sufficiente che la conformità sussista al momento in cui si provvede sulla relativa domanda. Al rilievo immediato, per cui non avrebbe senso imporre la demolizione di un’opera che si potrebbe subito dopo legittimamente riedificare, si risponde infatti che il principio ha valore proprio nei casi di conformità sopravvenuta.

Sentenza 13 giugno 2019, n. 3958

Data udienza 14 maggio 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10188 del 2010, proposto da
Ac. Al., rappresentato e difeso dall’avv. Va. Pe., presso il cui studio elettivamente domicilia in Roma, Corso (…);
contro
Comune di (omissis), Regione Puglia, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Lecce, n. 985 del 22 aprile 2010, resa tra le parti sul ricorso r.g. 1929/09, proposto per l’annullamento della nota prot. n. 6940 del 27 ottobre 2008 del Responsabile del Servizio Sviluppo ed Assetto del Territorio del Comune di (omissis) e di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale ed in particolare del certificato di destinazione urbanistica del 5 dicembre 2008, del preavviso di diniego prot. n. 5868 del 14 settembre 2009, del piano particolareggiato della Zona (omissis) approvato in via definitiva dal Consiglio Comunale con delibera n. 58 del 19 dicembre 2008 e del PRG vigente nel Comune di (omissis) approvato definitivamente dalla Giunta Regionale pugliese il 21 marzo 2006 con delibera n. 353 pubblicata sul BURP n. 46 il 12 aprile 2006.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 maggio 2019 il Cons. Francesco Guarracino e uditi per l’appellante l’avv. Am. L’A. su delega dell’avv. Va. Pe.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso in appello il sig. Alfonso Accogli chiede la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, n. 985 del 22 aprile 2010, con cui è stato respinto in primo grado il ricorso presentato contro il provvedimento del Comune di (omissis), prot. 6940 del 27 ottobre 2009, con il quale era stata rigettata la sua istanza di rilascio del titolo edilizio in sanatoria per accertamento di conformità, ex art. 36 DPR 380/2001, presentata il 27 aprile 2009 per una costruzione adibita ad attività commerciale al minuto, edificata in assenza di titolo edilizio in zona (omissis) del Comune di (omissis), su terreno censito in Catasto al Fg. (omissis) p.lla (omissis), oggetto di ordinanza di demolizione.
Le amministrazioni intimate non si sono costituite in giudizio.
L’appellante ha prodotto memoria.
Alla pubblica udienza del 14 maggio 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il diniego opposto all’istanza di rilascio del titolo in sanatoria per accertamento di conformità, impugnato in primo grado, è motivato per relationem al preavviso di rigetto del 14 settembre 2009, prot. 5868, col quale era stato comunicato all’interessato che “l’accoglimento della stessa è ostacolato dal fatto che quasi tutte le opere illustrate nell’elaborato tecnico e delle quali viene chiesta la sanatoria (locale vendita, ufficio e W. C. e buona parte delle coperture con lamiera grecata) ricadono nella fascia di rispetto stradale, nella quale non può invece insistere o essere realizzata alcuna costruzione, ancorché di tipo precario. D’altronde anche la normativa previgente (P. di F.) all’attuale strumentazione urbanistica, nel quale l’area ricadeva in Zona Agricola, non permetteva la realizzazione delle opere da sanare”.
Nel giudizio dinanzi al T.A.R. l’odierno appellante, con un unico complesso motivo di censura, evidenziava, in relazione all’area interessata dai manufatti da sanare, un contrasto tra la parte normativa e la parte grafica del P.R.G. e del Piano Particolareggiato, sia con riferimento al profilo delle distanze di rispetto stradale, sia con riferimento agli allineamenti, e sosteneva che, nel contrasto, il Comune avrebbe dovuto dare prevalenza alle prescrizioni della parte normativa dei due strumenti urbanistici; ne traeva la conseguenza che, in ragione della classificazione della strada di nuova previsione fronteggiante il terreno di sua proprietà, i due strumenti avrebbero escluso l’operatività di alcun vincolo di rispetto e che, quanto agli allineamenti, il Comune avrebbe dovuto attenersi (nel sostanziale silenzio sul punto della parte normativa del P.P.) alle previsioni normative del P.R.G. per cui gli allineamenti avrebbero dovuto assicurare “un equilibrato raccordo con la edificazione preesistente”, garantendo il rispetto dell’edificato esistente, piuttosto che alla contrastante previsione della parte grafica del P.P., la quale, tracciando la linea di allineamento degli edifici oltre i dieci metri di rispetto stradale, avrebbe invece imposto agli edifici esistenti un ulteriore arretramento.
Sosteneva, inoltre, l’irrilevanza del fatto che la pianificazione previgente non consentiva l’edificabilità dell’area, classificandola come Zona agricola, poiché “sia il PRG sia il PP risultano originariamente approvati e non si pone nel caso di specie in nessun modo un problema di applicazione delle misure di salvaguardia” (pag. 10 ricorso primo grado); infine, qualora si fosse escluso un contrasto tra le disposizioni normative e le disposizioni grafiche dei due strumenti urbanistici, articolava alcune censure contro questi ultimi.
Il T.A.R. ha respinto il ricorso perché “[n]el caso di specie, in base alla normativa vigente in epoca anteriore al PRG approvato nel 2006, come accertato nel provvedimento gravato, “l’area ricadeva in zona agricola”; la disciplina previgente dunque “non permetteva la realizzazione delle opere da sanare” (in tal senso si esprime lo stesso atto). In virtù di questo dato, sostanzialmente incontestato nel ricorso in epigrafe, l’impugnativa, prescindendo dalla fondatezza delle censure avanzate, non può essere accolta non sussistendo evidentemente il requisito della doppia conformità “.
Solo per completezza, come espressamente precisato nella sentenza, il Giudice di primo grado ha osservato l’infondatezza delle censure sul presunto contrasto tra parte normativa e parte grafica dei due strumenti urbanistici, poiché le due parti sarebbero in rapporto di complementarità, costituendo le indicazioni grafiche delle planimetrie allegate al piano una parte integrante del medesimo (quali prescrizioni da interpretare ed applicare alla luce e nei limiti delle prescrizioni normative contenute nello stesso piano), e ne ha tratto la conclusione che “non risulterebbe la conformità urbanistica neanche in base alla vigente disciplina edilizia, risultando il fondo del ricorrente quasi totalmente interessato dalla fascia di rispetto stradale”.
Col ricorso in appello l’interessato contesta integralmente la sentenza appellata.
L’appellante sostiene anzitutto, per quanto riguarda la rilevanza della precedente disciplina pianificatoria ai fini dell’esclusione del presupposto della doppia conformità, che in primo grado egli avrebbe inteso aderire ad un orientamento interpretativo postulante la necessità di un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 36 DPR n. 380/01 tale da limitare l’accertamento di conformità soltanto alle norme di piano vigenti al momento della presentazione dell’istanza domanda, anche alla luce della ratio del Piano particolareggiato, ispirata alla salvaguardia dei fabbricati esistenti ai fini del recupero ai sensi della L.R. n. 26/85, e dell’art. 46 delle NTA del P.R.G. sulle zone (omissis) “residenziali di riqualificazione urbana con prevalente edificazione sparsa”, che perseguirebbe lo scopo di riqualificare una zona interessata da un’edificazione sparsa preesistente per lo più frutto di attività abusiva, da raccordare grazie ad interventi di urbanizzazione e previsioni ampliative; in tal senso (cfr. la memoria di discussione) un problema di doppia conformità neppure si sarebbe potuto porre, una volta che la norma di piano dava per acquisito che gli immobili preesistenti nella zona non fossero conformi alla disciplina vigente al momento della edificazione, e dunque, anche se quella norma non poteva legittimare di per sé i manufatti abusivi, al fine di rispettare la sua ratio il Comune avrebbe dovuto limitarsi, in sede di accertamento di conformità, a valutare la compatibilità del manufatto col P.R.G. vigente.
In secondo luogo, il T.A.R. avrebbe dovuto riconoscere la prevalenza della parte normativa delle previsioni di piano, poiché nel caso di specie vi sarebbe un effettivo contrasto dato dal fatto che la parte grafica del P.R.G. escluderebbe radicalmente qualsiasi raccordo con la preesistenza edilizia, con previsione sostanzialmente ablatoria e contraddittoria rispetto alla finalità della norma di piano, come denunciato in via subordinata nel ricorso di primo grado con censura non esaminata dal T.A.R. ed espressamente riproposta in questa sede (pag. 12 s. del ricorso in appello).
L’appello va respinto.
La tesi dell’appellante secondo cui l’art. 36 del DPR n. 380/2001 sarebbe suscettibile di una interpretazione “costituzionalmente orientata” che legittimerebbe il rilascio del titolo edilizio in sanatoria sulla scorta di una verifica limitata alla sola conformità dell’opera abusiva alla normativa urbanistica ed edilizia vigente, seppur sopravvenuta, è priva di fondamento.
La stessa Corte costituzionale ha più volte osservato che “costituisce “principio fondamentale nella materia governo del territorio” la verifica della “doppia conformità “, in quanto adempimento “finalizzato a garantire l’assoluto rispetto della disciplina urbanistica ed edilizia durante tutto l’arco temporale compreso tra la realizzazione dell’opera e la presentazione dell’istanza volta ad ottenere l’accertamento di conformità ” (sentenza n. 232 del 2017; nello stesso senso, sentenze n. 107 del 2017 e n. 101 del 2013)” (Corte Cost. n. 2 del 2019).
In questo senso è anche il consolidato indirizzo di questo Consiglio (C.d.S., sez. VI, 18 gennaio 2019, n. 470; C.d.S., sez. VI, 16 aprile 2018, n. 2252: “secondo la giurisprudenza di questo Giudice, il principio della doppia conformità di cui all’art. 36 T.U. 380/2001, e in precedenza di cui all’art. 13 della l. 47/1985, non può essere interpretato in modo riduttivo, nel senso che per la sanatoria sia sufficiente che la conformità sussista al momento in cui si provvede sulla relativa domanda. Al rilievo immediato, per cui ‘non avrebbe sensò imporre la demolizione di un’opera che si potrebbe subito dopo legittimamente riedificare, si risponde infatti che il principio ha valore proprio nei casi di conformità sopravvenuta. Accontentarsi infatti della semplice conformità alla normativa urbanistica ed edilizia sopravvenuta si tradurrebbe in un sostanziale incentivo a commettere abusi edilizi, nella speranza di una successiva modifica in senso favorevole degli strumenti di pianificazione, con il risultato di far condizionare dal fatto compiuto il potere di governo del territorio che spetta all’amministrazione, con evidente pregiudizio al buon andamento di essa: così per tutte C.d.S. sez. V 25 febbraio 2009, n. 1126 e sez. VI 5 marzo 2018 n. 1389”).
Le considerazioni dell’appellante nel senso che sarebbe stato lo stesso strumento urbanistico a postulare, in definitiva, che, in sede di accertamento di conformità, il Comune si limitasse a valutare la compatibilità del manufatto con il P.R.G. vigente e non anche con la disciplina urbanistica dell’epoca della sua realizzazione, che classificava la zona come agricola, introducono un argomento di censura nuovo, inammissibile in appello.
Infine, essendo incontestato che il precedente piano non permetteva la realizzazione delle opere da sanare, la decisione del Giudice di primo grado è stata correttamente assunta sulla base dell’assorbente profilo della mancanza, in ogni caso, del requisito della doppia conformità (“l’impugnativa, prescindendo dalla fondatezza delle censure avanzate, non può essere accolta non sussistendo evidentemente il requisito della doppia conformità “).
Ciò rende insensibile la sentenza appellata alla correttezza o meno delle osservazioni svolte incidentalmente dal T.A.R. sul coordinamento delle previsioni di piano all’interno della disciplina urbanistica sopravvenuta, le quali non hanno costituito fondamento della decisione di rigetto del ricorso di primo grado proposto contro un provvedimento che, giova ribadire, è retto da una pluralità di ragioni ognuna autonomamente sufficiente a sorreggerlo. Dal che segue, pianamente, che anche le censure non esaminate in primo grado e riproposte in questa sede, tutte riferibili a quell’aspetto, non possono sovvertire l’esito del giudizio.
Per queste ragioni, in conclusione, l’appello deve essere respinto.
Nulla va disposto per le spese, non essendo costituite le amministrazioni intimate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Presidente FF
Fulvio Rocco – Consigliere
Italo Volpe – Consigliere
Francesco Frigida – Consigliere
Francesco Guarracino – Consigliere, Estensore

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