Consiglio di Stato, sezione terza, Sentenza 16 novembre 2018, n. 6452.
La massima estrapolata:
Nell’ordinamento del personale della P.S. la promozione per merito straordinario si ricollega alla straordinaria rilevanza delle operazioni di servizio compiute sotto il profilo dei risultati conseguiti, nonché alla dimostrazione, da parte degli interessati, del possesso di risorse personali e professionali fuori del comune ed assolutamente eccezionali; in linea di massima non possono rientrare nella fattispecie del merito straordinario tutti quei casi in cui il dipendente della Polizia di Stato, pur trovandosi in situazione di pericolo, compia atti che non esulano dai doveri d’istituto.
Sentenza 16 novembre 2018, n. 6452
Data udienza 4 ottobre 2018
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 581 del 2016, proposto da Pi. Pa., rappresentato e difeso dall’avvocato Vi. Parato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia sezione staccata di Lecce Sezione Seconda n. 02940/2015, resa tra le parti, concernente la mancata promozione per merito straordinario.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 ottobre 2018 il Cons. Umberto Maiello e uditi per le parti l’avv. Vi. Pa. e l’avvocato dello Stato Fa. Fe.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con il gravame in epigrafe l’appellante, dipendente della Polizia di Stato in qualità di assistente capo, chiede la riforma della sentenza del Tar per la Puglia, sede di Lecce, Sez. II n. 2940, depositata il 15.10.2015 con cui è stato respinto il ricorso Rg. n. 2941/2014 proposto avverso i provvedimenti ministeriali di approvazione delle proposte del Questore di Brindisi di attribuzione dell’encomio solenne in luogo della promozione per merito straordinario.
1.1. La vicenda qui in rilievo prende abbrivio dalle brillanti indagini di polizia giudiziaria avviate a seguito degli accadimenti verificatisi in Brindisi in data 19.5.2012, quando, a seguito dell’esplosione di un ordigno posizionato nei pressi dell’Istituto Professionale per i servizi sociali “Mo.-Fa”, ne derivò la morte di una giovanissima studentessa, nonché il grave ferimento di altre sei persone.
Nel giro di pochi giorni le forze di polizia, previa costituzione di un gruppo investigativo interforze, riuscirono ad individuare il responsabile della strage (soprattutto attraverso il setaccio dei filmati rinvenuti da alcune telecamere presenti in loco), nonché a raccogliere rilevanti indizi, poi messi a disposizione dell’Autorità Giudiziaria, mediante il rastrellamento e la perquisizione di immobili di proprietà dell’indagato, indizi che hanno poi portato alla condanna del responsabile alla pena dell’ergastolo.
1.2. In ragione di ciò il Questore di Brindisi decideva di attivare, nel settembre del 2012, il procedimento di attribuzione di ricompensa a tutti gli appartenenti ai reparti (Squadra Mobile e DIGOS) direttamente coinvolti, premiando, però, in modo differente – nella ricostruzione offerta dall’appellante – il personale col grado di sostituto commissario, per il quale veniva avanzata la proposta di promozione per merito straordinario, rispetto a quello di qualifica inferiore, quale l’odierno appellante, per il quale veniva proposto l’encomio solenne.
Le suddette proposte venivano recepite acriticamente dalla Commissione premi del Ministero dell’Interno nonché nei decreti conclusivi che definivano l’iter procedimentale.
2. Da qui l’impugnazione in prime cure degli atti suddetti che, però, veniva respinta dal Tar Lecce, Sez. II, con la sentenza n. 2940, depositata il 15.10.2015, che valorizzava l’ampia discrezionalità spettante all’Amministrazione in subiecta materia, discrezionalità il cui esercizio, nel caso specifico, non evidenziava profili di marcata illogicità .
3. Avverso la suddetta sentenza, con il gravame in epigrafe, l’appellante deduce che la qui avversata statuizione decisoria sarebbe incentrata su un erroneo assunto e, segnatamente, sul fatto che i due sostituti commissari destinatari della promozione per merito straordinario avrebbero evidenziato un impegno straordinario ed eccezionale, mentre tutti gli altri, compreso l’appellante, pur avendo profuso un impegno professionale di significativa rilevanza, si sarebbero limitati all’espletamento delle proprie mansioni di istituto. Di contro, l’appellante, come risulta dalla relazione tecnica del 12.6.2012, fu comandato, unitamente al suo collega di reparto, e nell’esercizio delle funzioni di artificiere della Polizia di Stato, ad intervenire su tre ordigni esplosivi, rinvenuti nei terreni di proprietà del responsabile della strage con i rispettivi “reofori” posti non in corto e quindi non in sicurezza, per cui le operazioni di disinnesco poste in essere dal ricorrente sarebbero state quanto mai difficili, complesse ed assai rischiose, sì da esporlo a grave pericolo di vita.
Resiste in giudizio il Ministero intimato.
4. L’appello è infondato e, pertanto, va respinto.
4.1. Preliminarmente, e su espressa richiesta formulata dall’appellante nel corso dell’udienza di discussione, il Collegio evidenzia che non terrà conto, ai sensi e per gli effetti di cui all’articolo 73 del c.p.a, della produzione difensiva del Ministero intimato del 21.9.2018 siccome tardivamente depositata.
4.2. Tanto premesso, ritiene il Collegio che, contrariamente a quanto dedotto, il giudice di prime cure abbia correttamente ricostruito la res iudicanda e fatto buon governo dei principi regolatori predicabili in subiecta materia richiamando, anzitutto, ed in modo appropriato, la giurisprudenza di settore onde raccordare il proprio decisum alle regole da essa mutuabili in tema di metodo e di limiti di sindacato.
In tal senso, non può che ribadirsi la correttezza delle coordinate ricostruite nella sentenza impugnata e che costituiscono l’abbrivio della traiettoria argomentativa ivi compendiata.
Com’è noto, la promozione per meriti straordinari e speciali è prevista dall’art. 71 del d.p.r. n. 335/1982, e il procedimento per il conferimento è regolato dagli artt. da 70 a 75-ter del regolamento emanato con d.p.r. n. 782/1985.
Segnatamente, l’art. 72 del d.p.r. n. 335/1982 prevede che ” La promozione alla qualifica superiore può essere conferita anche per merito straordinario agli assistenti capo, ai vice sovrintendenti, ai sovrintendenti e ai sovrintendenti principali i quali, nell’esercizio delle loro funzioni, abbiano compiuto operazioni di servizio di particolare importanza, dando prova di eccezionale capacità, o abbiano corso grave pericolo di vita per tutelare la sicurezza e l’incolumità pubblica, dimostrando di possedere le qualità necessarie per bene adempiere le funzioni della qualifica superiore ovvero abbiano conseguito eccezionali riconoscimenti in attività attinenti ai loro compiti, dando particolare prestigio all’Amministrazione della pubblica sicurezza “.
È chiaro che nell’ordinamento del personale della P.S. il sistema delle ricompense per meriti di servizio è caratterizzato da un’accentuata discrezionalità, la quale anzi diviene tanto più ampia quanto più elevato è il livello delle ricompense (Consiglio di Stato, sez. III, 23/10/2015, n. 4889) e, in quanto tale, è sindacabile in sede di legittimità, davanti al giudice amministrativo, solo se risulti viziata da travisamento dei fatti o da macroscopica illogicità .
Questo Consiglio ha evidenziato che la promozione per merito straordinario si ricollega alla straordinaria rilevanza delle operazioni di servizio compiute sotto il profilo dei risultati conseguiti, nonché alla dimostrazione, da parte degli interessati, del possesso di risorse personali e professionali fuori del comune ed assolutamente eccezionali.
Ha, inoltre, precisato (con il parere n. 416/98, emesso nell’adunanza della Sezione 1ª del 24.6.1998) che, in linea di massima, non possano rientrare nella fattispecie del merito straordinario tutti quei casi in cui il dipendente della Polizia di Stato, pur trovandosi in situazione di pericolo, compia atti che non esulano dai doveri d’istituto.
Ne discende che, ai fini della attribuzione della promozione, i fatti rappresentati nella proposta di conferimento del riconoscimento premiale devono essere esaminati da parte dell’apposita Commissione centrale per le ricompense, anche a fronte di situazioni in cui il comportamento del dipendente sicuramente evidenzia professionalità, sprezzo del pericolo e spirito di abnegazione, sulla base di parametri valutativi tesi a rilevare livelli di eccezione delle qualità personali e professionali rispetto all’ordinarietà dei compiti istituzionali affidati agli appartenenti alla Polizia di Stato (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 18/06/2015, n. 3084).
Peraltro il giudizio che compete all’Amministrazione è particolarmente delicato, perché la stessa è tenuta a valutare la sussistenza di un’eccezionale rilevanza in comportamenti che sono stati comunque espressione di un’elevata professionalità e di un significativo spirito di abnegazione dell’appartenente al Corpo della Polizia di Stato.
Si deve, inoltre, tenere conto del fatto che, nel valutare l’eccezionale rilevanza dei comportamenti in questione, l’Amministrazione deve anche considerare che la promozione per merito straordinario alla superiore qualifica determina una deroga alle disposizioni che nel pubblico impiego regolano l’accesso alle diverse qualifiche.
5. Tanto premesso, deve ancora rilevarsi come il giudice di prime cure, dopo aver correttamente ricostruito la cornice normativa di riferimento, ha fornito sulle questioni, in fatto e diritto, dedotte dall’odierno appellante una soluzione in piena sintonia con la disciplina di settore, ampiamente argomentata e contraddistinta da intrinseca coerenza logica.
5.1. Ed, invero, ha correttamente rilevato come il conferimento ai soli Co. e Le. della promozione per merito straordinario -peraltro intervenuta a seguito di un’istruttoria di particolare rigore- risulta pienamente giustificata dallo specifico ruolo -di direzione e coordinamento del personale interforze facente parte del gruppo investigativo- dagli stessi assunto nel corso dell’indagine.
5.2. A tali fini, ha posto adeguatamente in risalto – riproducendo finanche i contenuti motivi dell’avviso licenziato dalla Commissione centrale per le ricompense al termine della condotta istruttoria – lo specifico contributo offerto dai predetti funzionari nell’ambito della vicenda qui in rilievo, rimarcandone la natura diseguale rispetto al ruolo, pur importantissimo, svolto dall’odierno appellante, sì da giustificare, siccome obiettivamente ragionevole, la “modulazione” delle proposte di ricompensa formulate dal Questore di Brindisi
5.3. Orbene, il Collegio non può che ribadire come le assunte determinazioni siano adeguatamente supportate dalla puntuale indicazione delle premesse giustificative che fanno da cornice e reggono le qui avversate valutazioni.
In disparte il fatto che il presunto rilievo fuorviante assegnato al maggior grado rivestito dal personale valutato è smentito, per tabulas, dall’assegnazione della ricompensa dell’encomio anche a personale di livello dirigenziale e, dunque, superiore in grado rispetto a coloro che avevano beneficiato della promozione per merito straordinario, una serena disamina delle risultanze istruttorie, correttamente riportate nella decisione di prime cure, evidenzia come sia stata la stessa eterogeneità delle situazioni specifiche oggetto di delibazione, misurata dalla diversa rilevanza dello specifico contributo da ciascuno offerto, a giustificare le scelte dell’Amministrazione; il che consente di escludere, in radice, ogni forma di disparità di trattamento.
5.4. Né a diverse conclusioni può giungersi in ragione del fatto che l’appellante, nell’esercizio delle funzioni di artificiere della Polizia di Stato, ha brillantemente portato a compimento le operazioni di disinnesco di tre ordigni esplosivi rinvenuti nei terreni di proprietà del responsabile della strage, e caratterizzati dal fatto che i rispettivi “reofori” erano posti non in corto e quindi non in sicurezza, esponendosi così allo stesso rischio della propria vita. Sul punto, del tutto condivisibilmente il giudice di prime cure ha correttamente evidenziato che, nonostante la meritoria opera svolta dall’appellante, giustamente segnalata per l’encomio, le scelte operate dall’Amministrazione impugnata non rivelano profili di grave illogicità ed irragionevolezza atteso.
Ed, invero, in sintonia con la cornice giuridica di riferimento come sopra ricostruita, non possono, in linea di massima, rientrare nella fattispecie del merito straordinario tutti quei casi in cui il dipendente della Polizia di Stato, pur trovandosi in situazione di pericolo, compia atti che non esulano dai doveri d’istituto, tali, appunto, per un artificiere, le pur “delicatissime” attività di distruzione dei tre ordigni poste in essere nel caso in esame dall’appellante.
Ed, invero, i parametri della eccezionalità e della specialità dei risultati conseguiti del tutto coerentemente sono stati commisurati alla qualifica rivestita ed alle funzioni esercitate e, dunque, alla ordinarietà dei compiti di istituto assegnati ai singoli funzionari.
Le peculiarità della vicenda qui scrutinata giustifica la compensazione delle spese di grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 ottobre 2018 con l’intervento dei magistrati:
Marco Lipari – Presidente
Stefania Santoleri – Consigliere
Giulia Ferrari – Consigliere
Giorgio Calderoni – Consigliere
Umberto Maiello – Consigliere, Estensore
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