Ordinanza che ingiunge la demolizione di un manufatto abusivo

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Consiglio di Stato, sezione seconda, Sentenza 18 luglio 2019, n. 5054.

La massima estrapolata:

L’ordinanza che ingiunge la demolizione di un manufatto abusivo, qualora non sia preceduta dalla comunicazione di avvio del relativo procedimento, non integra la violazione dell’art. 7 della L. 241 del 1990: e ciò in quanto la contestazione dell’abuso edilizio avvenuta contestualmente all’emissione dell’ordine di demolizione notificato all’interessato equivale alla comunicazione di avvio anzidetta, in quanto essa comunque pone l’interessato medesimo nella condizione di partecipare al procedimento deputato all’irrogazione della sanzione.

Sentenza 18 luglio 2019, n. 5054

Data udienza 28 maggio 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2822 del 2008, proposto dal Comune di Venezia, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ni. Pa., Gi. Ve., Ma. Ma. Mo., An. Ia., Ni. On., Ma. Ba. e Gi. Gi., con domicilio eletto presso lo studio Ni. Pa. in Roma, via (…);
contro
Sa. La., non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto Sezione Seconda n. 00376/2007, resa tra le parti, concernente demolizione di un ricovero di attrezzi.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 maggio 2019 il Consigliere Fulvio Rocco e uditi per le parti gli avvocati Gi. Pa. su delega di Ni. Pa.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1.L’attuale appellato, Sig. La. Sa., ha ottenuto dal Dirigente preposto alla Direzione Centrale Sportello Unico per l’edilizia privata del Comune di Venezia il rilascio – à sensi dell’art. 76 dell’allora vigente l.r. 27 giugno 1985, n. 61, dell’art. 48 della l. 5 agosto 1978, n. 457 e dell’art. 2, commi a), c), d), e g) del Regolamento edilizio comunale – dell’autorizzazione edilizia Prot. n. 2002/379072 dd. 16 dicembre 2002, avente ad oggetto la realizzazione di “lavori di costruzione di un capanno in legno ad uso deposito attrezzi agricoli posto su scoperto esclusivo di proprietà ” ubicato nella terraferma veneziana, località (omissis), Via (omissis), corrispondente in catasto terreni al Foglio (omissis), mappale (omissis) del Comune censuario di (omissis).
Tale titolo edilizio è stato ritirato dal Sa. in data 29 gennaio 2003 e i lavori di costruzione del manufatto, avente le dimensioni di ml. 4,14 x 3,00 x 2,20, sono iniziati il 10 febbraio 2003.
1.2. Con nota Prot. n. 2004/84747 dd. 20 febbraio 2004 il medesimo Dirigente, “vista e verificata l’autorizzazione edilizia” sopradescritta, “vista la normativa tecnica di attuazione del P.R.G. Variante per la Terraferma approvata con delibera della Giunta Regionale del Veneto n. 531 del 23 febbraio 1998”, ed in particolare “l’art. 42 che non consente la costruzione di capanni in legno ad uso depositi attrezzi nelle Zone definite di “Pregio ambientale””, “considerato quindi che e “vista la legge 7 agosto 1990 n. 241 l’autorizzazione edilizia” anzidetta “risulta… in contrasto con l’art. 42 della Variante al P.R.G.” e “vista la l. 7 agosto 1990 n. 241”, ha comunicato “l’avvio del procedimento di annullamento dell’autorizzazione edilizia n. 2002/379072 rilasciata il 29 gennaio 2003”.
1.3. Nondimeno, con nota dd. 8 febbraio 2006 il professionista incaricato dal Sig. Sa., geom. Lu. Pe., ha comunicato alla Direzione Centrale Sportello Unico la conclusione dei lavori, precisando contestualmente che non era dovuta la richiesta di agibilità e l’accatastamento per l’opera realizzata trattandosi – per l’appunto – “di capanno in legno ad uso deposito attrezzi agricoli”.
1.4. Con nota Con nota Prot. gen. 2006/15148 dd. 4 aprile 2006 – Rif. Prat. N. 2002 379072 PG – Fascicolo 2002/XII/2/9/110 il predetto Dirigente preposto allo Sportello Unico ha disposto l’annullamento dell’autorizzazione edilizia anzidetta, “vista la normativa tecnica di attuazione della Variante al P.R.G. per la Terraferma approvata con delibera della Giunta Regionale del Veneto n. 531 del 23 febbraio 1998, art. 42 che all’epoca non consentiva la costruzione di capanni in legno in zone definite di “Pregio Ambientale”; constatato quindi che l’autorizzazione edilizia 2002/379072 risulta in contrasto con l’art. 42 della allora Variante P.R.G., ed in contrasto con l’art. 40.6 della vigente Variante al P.R.G.; fatto comunque rilevare che la cartografia di zona riportata negli elaborati grafici risulta della Variante al P.R.G. adottata e non di quella vigente come prescrive la legge; considerato che l’attuale destinazione di P.R.G. è di zona agricola sottozona E.3.1. e che l’art. 40.6 delle N.T.S.A. consente i capanni per attrezzi agricoli solo in ragione di accessorio ad unità edilizie con scoperto pertinenziale, condizione qui non riscontrata; rilevato inoltre che le previsioni del vigente P.R.G. comprendono nell’area in questione la destinazione a verde attrezzato parco gioco e sport in attuazione di un piano di lottizzazione denominato C2RS-95, previsione attualmente non efficace perché stralciata con deliberazione della Giunta Regionale del Veneto n. 3905 del 3 dicembre 2004, ai sensi dell’art. 46 della l.r. 61 del 1985 (approvazione con proposte di modifica con possibilità di controdeduzioni da parte del Comune); ritenuto, quindi, (che) sussista un interesse pubblico ad utilizzare l’area ai fini pubblici in attuazione della lottizzazione in quanto l’Amministrazione Comunale intende controdedurre all’Ente Regionale”.
1.5. Tale provvedimento è stato impugnato dal Sa. con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto à sensi dell’art. 8 e ss. del d.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199, recante i seguenti ordini di censure:
1) violazione degli artt. 2, 7, 8, 21-nonies della l. 7 agosto 1990 n. 241; violazione dei principi di adeguatezza e correttezza dell’azione amministrativa; lesione dell’affidamento;
2) violazione dell’art. 21-nonies della l. 7 agosto 1990 n. 241 sotto ulteriore profilo; eccesso di potere per sviamento e difetto di motivazione.
Dagli atti di causa consta documentato l’inoltro di tale impugnativa al Comune di Venezia e la sua ricezione da parte del destinatario.
Non risulta viceversa documentata l’eventuale trasmissione dell’impugnativa medesima da parte del Comune alla Segreteria Generale del Consiglio di Stato al fine dell’emissione del parere; né – ancora – risulta documentata l’eventuale esperimento da parte del ricorrente della procedura di sollecito di cui all’art. 11, comma 2, del d.P.R. 1199 del 1971 e del conseguente deposito diretto dell’impugnativa presso il Consiglio di Stato.
1.6. Con susseguente nota Prot. gen. 2006/391594 dd. 3 ottobre 2006 Rif. Prat. N. 2006 191316 PG – Fascicolo 2006.XII/2/6.237 l’istruttore amministrativo presso la Direzione Sviluppo del territorio ed edilizia – Servizio sanzioni amministrative e contenzioso – Ufficio atti repressivi del Comune di Venezia ha comunicato ai Signori Franca Sa. e La. Sa., à sensi dell’art. 7 e ss. della l. n. 241 del 1990 l’avvio del procedimento per l’applicazione delle sanzioni amministrative previste dall’art. 38 del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 in dipendenza dell’avvenuta “esecuzione di opere in assenza del permesso di costruire, e precisamente: costruzione su platea in calcestruzzo di capanno in legno per attrezzi agricoli di mc. 30”.
1.7. Da ultimo, con provvedimento Prot. gen. 06.483511 dd. 26 novembre 2006 Rif. Prat. N. 2006 191316 PG – Fascicolo 2006.XII/2/6.237 il Dirigente preposto alla predetta Direzione Sviluppo del territorio ed edilizia – Servizio sanzioni amministrative e contenzioso – Ufficio atti repressivi, ha ordinato à sensi del predetto art. 38 del d.P.R. 380 del 2001 ai Signori Franca e La. Sa. di demolire l’anzidetta opera abusiva entro il termine di 90 giorni “con espresso avviso che, in caso di inottemperanza nel termine indicato, sarà dato corso alla procedura per la demolizione coattiva”; e ciò “premesso che con provvedimento n. 2006/379072 del 4 aprile 2006 è stato disposto l’annullamento in sede di autotutela dell’autorizzazione edilizia n. 2002/379072 del 29 gennaio 2003 in quanto rilasciata senza aver rilevato il contrasto con l’allora vigente normativa urbanistico-edilizia (art. 42 della Variante al P.R.G. ed in contrasto con l’art. 40.6 della vigente Variante al P.R.G.; visto il rapporto dell’Ufficio Tecnico Comunale in data 11 maggio 2006 dal quale risulta conseguentemente rilevata la sussistenza della seguente opera abusiva: costruzione su platea in calcestruzzo di capanno in legno per attrezzi agricoli di mc. 30; preso atto dell’istruttoria tecnica d’ufficio dell’8 giugno 2006 dalla quale si rileva che le opere risultano realizzate in contrasto anche con la normativa urbanistica vigente ad adottata, ed è possibile la demolizione del manufatto; acquisito il parere della Commissione Edilizia Terr. Terraferma in data 6 settembre 2006, espressasi favorevole all’emissione dell’ordinanza di demolizione”.
2.1.. Tutto ciò premesso, con ricorso proposto sub R.G. 170 del 2007 il Sig. La. Sa. ha quindi chiesto innanzi al T.A.R. per il Veneto l’annullamento del surriportato provvedimento Prot. gen. 06.483511 dd. 26 novembre 2006 Rif. Prat. N. 2006 191316 PG – recante l’ingiunzione a demolire l’anzidetto capanno.
Il Sa. ha dedotto gli ordini di censure qui appresso descritti.
1) violazione degli atrtt. 7 e 8 della l. 7 agosto 1990 n. 241, nonché eccesso di potere per difetto di presupposto, stante l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento amministrativo finalizzato alla repressione dell’asserito abuso edilizio;
2) violazione e falsa applicazione degli artt. 37 e 38 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 e dell’art. 94 della l.r. 27 giugno 1985 n. 61, nonché eccesso di potere per travisamento della fattispecie, carenza del presupposto e difetto di istruttoria.
Ad avviso del Sa. l’opera in questione doveva essere sanzionata, al più, mediante l’irrogazione di una sanzione pecuniaria à sensi dell’art. 37 del d.P.R. 380 del 2001 e non già mediante la disciplina contenuta nel susseguente art. 38.
3) Illegittimità derivata rispetto al precedente provvedimento di annullamento dell’autorizzazione edilizia che assisteva la realizzazione del manufatto, già impugnato con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
2.2. In tale primo grado di giudizio si è costituito il Comune di Venezia, replicando puntualmente alle censure avversarie e concludendo per la reiezione del ricorso.
2.3.Con la sentenza qui impugnata n. 376 dd. 9 febbraio 2007 la Sezione II^ dell’adito T.A.R. ha accolto il ricorso con sentenza c.d. “breve” emessa à sensi dell’allora vigente art. 26 della l. 6 dicembre 1971, n. 1034 come integrato dall’art. 9 della l. 21 luglio 2000 n. 205, avuto riguardo, in via del tutto assorbente, alla dedotta violazione dell’art. 7 e ss. della l. 241 del 1990,.
Nella motivazione di tale sentenza il giudice di primo grado ha rilevato “che il procedimento amministrativo è momento di sintesi di tutti gli interessi – ivi compresi quelli di fatto (cc.dd. interessi semplici), che debbono essere necessariamente e correttamente valutati assieme a tutti gli altri interessi pubblici e privati coinvolti nell’attuazione della finalità cui il procedimento stesso è preordinato: ed è proprio per ciò che il privato deve essere posto in condizione di partecipare al procedimento per portare a conoscenza dell’Amministrazione fatti, circostanze, osservazioni ed ogni altro elemento utile che, ignoto ad essa, consenta una compiuta ed esaustiva ponderazione di tutti gli interessi e di adottare conseguentemente il giusto provvedimento…. In tale ottica la necessità della comunicazione di avvio del procedimento può essere omessa soltanto nel caso in cui l’Amministrazione dimostri che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, dimostrazione che però non va intesa come limitata alla mera legittimità dell’atto adottato, ma come impossibilità materiale di adottare un atto di contenuto diverso (Cons. Giust. Sic., 26 luglio 2006, n. 440)…. Nel caso di specie, qualora l’interessato avesse partecipato al procedimento, l’Amministrazione avrebbe potuto determinarsi anche in maniera diversa, assumendo provvedimenti alternativi alla demolizione”.
Il T.A.R. ha integralmente compensato tra le parti le spese e gli onorari di tale primo grado del giudizio.
3.1. Con l’appello in epigrafe il Comune di Venezia chiede ora la riforma di tale sentenza, deducendo innanzitutto l’erroneità dell’assunto di fondo del giudice di primo grado, posto che l’avvenuto inoltro al Sa. della comunicazione di avvio del procedimento risulta documentalmente comprovato agli atti di causa con riguardo sia all’annullamento del titolo edilizio, sia all’ingiunzione a demolire.
Il Comune si richiama comunque anche alla giurisprudenza che esclude per i procedimenti di repressione degli abusi edilizi la necessità del previo inoltro della comunicazione di avvio del procedimento, à sensi dell’art. 7 e ss. della l. 241 del 1990.
L’appellante, inoltre, con riguardo alle censure avversarie rimaste assorbite per effetto della sentenza impugnata, afferma che nel caso di specie non è stata applicata la sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione in quanto agendo in tal modo la misura repressiva sarebbe risultata inefficace in relazione al principale bene giuridico da tutelare, ossia le “Zone di pregio ambientale” contemplate dalla Variante per la Terraferma al P.R.G.
Il Comune si richiama – altresì – a quanto disposto dall’art. 38 del d.P.R. 380 del 2001, laddove l’applicazione della sanzione pecuniaria è contemplata soltanto “qualora non sia possibile, in base a motivata valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o la riduzione in pristino”.
Il Comune deduce pure l’infondatezza della censura della controparte con la quale è stata affermata la sussistenza di un difetto di motivazione dell’impugnata ingiunzione a demolire e sostiene anche l’irrilevanza sia dell’asserita tardività del provvedimento di ingiunzione a demolire rispetto al precedente avvio del procedimento finalizzato all’annullamento del proprio titolo edilizio, sia dell’omessa valutazione del danno da lui subito per effetto della disposta demolizione del manufatto.
3.2. In tale secondo grado di giudizio non si è costituito l’appellato.
4. All’odierna pubblica udienza la causa è stata trattenuta per la decisione.
5.1. Tutto ciò premesso l’appello in epigrafe va accolto.
5.2. La sentenza appellata risulta di per sé palesemente erronea laddove travisa i fatti di causa, posto che – come ben emerge dalla narrativa dei fatti medesimi, dianzi riportata – l’amministrazione comunale ha inoltrato ai Signori Sa. sia la comunicazione di avvio del procedimento finalizzato all’annullamento in via di autotutela dell’autorizzazione edilizia Prot. n. 2002/379072 dd. 16 dicembre 2002 (cfr. nota Prot. n. 2004/84747 dd. 20 febbraio 2004 a firma del Dirigente preposto allo Sportello Unico, doc. 2 di parte resistente nel procedimento di primo grado), sia la comunicazione di avvio dell’ulteriore procedimento finalizzato all’applicazione delle sanzioni previste dall’art. 38 del d.P.R. 380 del 2001 (cfr. la nota Prot. gen. 2006/391594 dd. 3 ottobre 2006 Rif. Prat. N. 2006 191316 PG – Fascicolo 2006.XII/2/6 a firma dell’istruttore amministrativo presso la Direzione Sviluppo del territorio ed edilizia – Servizio sanzioni amministrative e contenzioso – Ufficio atti repressivi del Comune di Venezia, ibidem, doc. 5).
Ma, anche al di là di tale notazione in fatto, a ragione l’appellante Comune ha rilevato la valenza assorbente dispiegata anche per il caso di specie dall’ormai unanime giurisprudenza secondo la quale l’ordinanza che ingiunge la demolizione di un manufatto abusivo, qualora non sia preceduta dalla comunicazione di avvio del relativo procedimento, non integra la violazione dell’art. 7 della L. 241 del 1990: e ciò in quanto la contestazione dell’abuso edilizio avvenuta contestualmente all’emissione dell’ordine di demolizione notificato all’interessato equivale alla comunicazione di avvio anzidetta, in quanto essa comunque pone l’interessato medesimo nella condizione di partecipare al procedimento deputato all’irrogazione della sanzione (cfr. sul punto, ex plurimis, la recente sentenza di Cons. Stato, Sez. VI, 25 febbraio 2019 n. 1281, nonché – ad es. -,Cons. Stato, Sez. IV, 19 marzo 2018, n. 1717; 29 novembre 2017 n. 5595, 12 ottobre 2016 n. 4204, 10 aprile 2009 n. 2227, e 26 settembre 2008 n. 4659; Sez. V, 12 ottobre 2016 n. 4204, 17 giugno 2015, n. 3051 e 19 settembre 2008 n. 4530).
5.3.1. Queste considerazioni risultano pertanto sufficienti ad emendare l’erroneo dictum del giudice di primo grado.
5.3.2. Posto che l’appellato non si è costituito nell’odierno giudizio di appello, e non ha quindi tempestivamente riproposto le censure prospettate in primo grado ed assorbite dal T.a.r., quanto finora rilevato esaurirebbe il compito demandato al Collegio.
Per completezza espositiva, si osserva comunque che, a ben vedere, neppure risulta fondato il secondo ordine di censure proposto in primo grado dall’appellato e che – nondimeno – lo stesso primo giudice ha altrettanto erroneamente ritenuto di assorbire.
Ed, anzi, proprio la reiezione di tale ordine di consente pure – in tale ben particolare fattispecie – di respingere il ricorso proposto in primo grado anche a prescindere dalla pregiudizialità ex art. 295 c.p.c. che altrimenti discenderebbe dalla necessità di previa decisione in sede giustiziale del ricorso proposto dal medesimo Sa. avverso il presupposto provvedimento di annullamento in via di autotutela del permesso di costruire il manufatto in questione (cfr. sulla necessità di tale pregiudizialità, ad es., Cons. Stato, Sez. VI, 13 febbraio 1991 n. 92 e Sez. IV, 13 marzo 1989 n. 158)..
5.3.3. Secondo la prospettazione dell’ricorrente in primo grado – infatti – il manufatto in questione, ancorchè privato del titolo edilizio originariamente rilasciato per la sua realizzazione, comunque non risulterebbe suscettibile di demolizione.
Secondo il Sa., proprio per le ridotte dimensioni del manufatto medesimo e per il suo scarso impatto sul territorio sarebbe stata rilasciata al fine della sua realizzazione una mera autorizzazione edilizia.
Il Sa. ha rilevato in tal senso che l’edificazione in carenza di titolo edilizio di opere assoggettate al rilascio di una mera autorizzazione edilizia non è sanzionata dall’ordinamento con la demolizione ma – al più – mediante l’irrogazione di una sanzione pecuniaria.
Lo stesso ricorrente in primo grado aveva pure rimarcato che nell’assetto normativo previgente rispetto all’ingiunzione a demolire da lui impugnata l’esecuzione di opere senza autorizzazione edilizia comportava – per l’appunto – à sensi dell’art. 10 della l. 28 febbraio 1985 n. 47 la sanzione pecuniaria e che nessuna sanzione risultava contemplata per l’ipotesi dell’annullamento dell’autorizzazione edilizia, posto che l’art. 11 della medesima l. 47 del 1985 disciplinava ab origine l’evenienza dell’annullamento della sola concessione edilizia.
Inoltre, la necessitata recezione di tale assetto normativo di principio anche da parte del legislatore veneto si ricava – sempre secondo quanto affermato dal ricorrente in primo grado – dalla lettura dell’art. 94 della l.r. 27 giugno 1985 n. 61.
Posto ciò, ad avviso del Sa. il medesimo regime risulterebbe sostanzialmente mantenuto al momento dell’emanazione dell’ingiunzione a demolire da lui impugnata anche per le opere realizzabili mediante denuncia di inizio di attività : opere alle quali sarebbero assimilate e ricondotte per “continuità normativa” tutte quelle già precedentemente assoggettate a semplice autorizzazione adilizia, ivi dunque compreso anche il manufatto in questione.
Il Sa. afferma in tal senso che l’art. 37 del d.P.R. 380 del 2001, sostitutivo dell’art. 10 della l. 47 del 1985, disponeva al riguardo all’epoca dei fatti di causa che l’esecuzione di opere in assenza di denuncia di inizio di attività (istituto, questo, a suo dire corrispondente alla previgente autorizzazione edilizia) comportava l’irrogazione di una sanzione pecuniaria, e che tale sanzione – e non già quella della demolizione contemplata dal susseguente art. 38 del medesimo d.P.R. 380 del 2001 – andrebbe pertanto applicata per il caso di specie.
Secondo tale prospettazione, pertanto, l’abbattimento coattivo del manufatto in questione risulterebbe ex se illegittimo anche a prescindere dall’asserita incompatibilità del manufatto medesimo rispetto alla destinazione urbanistica del terreno in cui esso è stato realizzato: incompatibilità su cui si fonda – per l’appunto – l’annullamento dell’autorizzazione ad edificarlo.
5.3.4. Il Collegio, per parte propria, rileva che l’ingiunzione a demolire nella specie impugnata innanzi al T.A.R. assume a proprio presupposto non solo la riproposizione del rilievo (già formulato nella precedente sede di autoannullamento del titolo edilizio) che l’opera è incompatibile con la strumentazione urbanistica ivi vigente, ma anche l’ulteriore e di per sé assorbente circostanza (non rilevata nel precedente procedimento di annullamento del titolo edilizio) che essa è stata edificata su di una platea in calcestruzzo.
Tale circostanza costituisce quindi un’ulteriore e di per sé assorbente motivazione dell’ingiunzione a demolire, che rende ex se legittimo tale provvedimento anche in disparte da ogni contestazione sulla sua compatibilità – o meno – con la destinazione urbanistica dell’area in cui il manufatto è stato realizzato.
All’attuale parte appellata era stata infatti rilasciata un’autorizzazione edilizia à sensi dell’art. 76 della l.r. 61 del 1985, vigente all’epoca dei fatti di causa:
Come è ben noto, l’art. 9 del d.l. 23 gennaio 1982 n. 9 convertito con modificazioni dalla l. 25 marzo 1982 n. 94 aveva esteso ad altre fattispecie il regime agevolato precedentemente introdotto dall’art. 48 della l. 5 agosto 1978 n. 457 per le opere di manutenzione straordinaria ed essenzialmente fondato sul rilascio di un titolo edilizio definito di “autorizzazione” in luogo dell’ordinario regime di “concessione edilizia” di cui all’art. 1 e ss. della l. 28 gennaio 1977 n. 10.
Tale estensione del regime agevolato era stata comunque tassativamente circoscritta alla realizzazione delle opere di recupero abitativo di edifici preesistenti di cui alle lettere b) e c) dell’articolo 31 della l. 5 agosto 1978, n. 457, nonché delle opere costituenti pertinenze od impianti tecnologici al servizio di edifici già esistenti, delle occupazioni di suolo mediante deposito di materiali o esposizione di merci a cielo libero, delle opere di demolizione, dei reinterri e degli scavi che non riguardassero la coltivazione di cave o torbiere.
Nella Regione Veneto il regime di “autorizzazione” era disciplinato, all’epoca dei fatti di causa, dall’art. 76 della l.r. 27 giugno 1985 n. 61 che, in conformità alla disciplina di principio contenuta nella surriferita fonte normativa statuale, disponeva – per quanto qui segnatamente interessa – nel senso che “l’esecuzione degli interventi di trasformazione urbanistica e/o edilizia degli immobili è soggetta al rilascio di: 1) un’autorizzazione gratuita per: a) le opere, costituenti pertinenze non autonomamente utilizzabili o impianti tecnologici per edifici già esistenti, la cui cubatura non superi comunque di un terzo quella dell’edificio principale; b) le occupazioni di suolo mediante deposito di materiali o esposizione di merci a cielo libero; c) le opere di demolizione, i riporti di terreno e gli scavi eseguiti a scopo di sistemazione ambientale o per interventi urbanistici o edilizi; d) gli interventi di manutenzione straordinaria e di restauro e di risanamento conservativo, ai sensi delle lettere b) e c) dell’articolo 31 della legge 5 agosto 1978, n. 457 e successive modificazioni. 2) un’autorizzazione onerosa, quando, senza opere a ciò preordinate, vi sia un mutamento di destinazione d’uso degli immobili, che, oltre ad esserecompatibile con le caratteristiche della zona e comunque espressamente consentito dagli strumenti urbanistici, comporti la corresponsione di un contributo pari alla differenza fra la precedente e la nuova destinazione”.
Risulta quindi con ogni evidenza che l’opera di cui trattasi, ossia – giova ribadire – la “costruzione su platea in calcestruzzo di capanno in legno per attrezzi agricoli di mc. 30”, non poteva essere assistita nella sua realizzazione dal mero regime di autorizzazione edilizia in quanto non rientrante nelle tassative ipotesi così come ora elencate e desunte dalla disciplina di fonte sia statuale che regionale, ma – secondo quanto disposto dallo stesso, anzidetto art. 76 della l.r. 61 del 1985, nn. 3 e 4 – doveva essere realizzata mediante il previo rilascio di una concessione edilizia, ancorchè gratuita poichè la realizzazione à sensi dell’art. 9, lett. a), della l 10 del 1977, avveniva in zona comunque definita “agricola” dalla strumentazione urbanistica vigente.
Del resto, risulta ben evidente che l’opera in questione configura di per sè una trasformazione urbanistica, ovvero “nuova costruzione” in ragione dell’alterazione prodotta nello stato del territorio in via permanente, stante l’utilizzo del manufatto non limitato nel tempo: e ciò, segnatamente, con riguardo declinazione di cui all’art. 3, commi 1e.5 del d.P.R. 380 del 2001 (manufatti leggeri utilizzati come ambienti di lavoro oppure come depositi e magazzini, non diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee).
All’epoca dei fatti di causa e nel contesto normativo sopradescritto la giurisprudenza era in tal senso pervenuta alla conclusione secondo la quale fini del necessitato rilascio della concessione edilizia, può parlarsi di “nuova costruzione” à sensi del d.P.R. 380 del 2001 in presenza di opere che attuino una trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, con perdurante modifica dello stato dei luoghi, a prescindere dal fatto se esse vengano realizzate o meno mediante realizzazione d’opera murarie, essendo infatti irrilevante che le opere siano realizzate in metallo, in laminati di plastica, in legno od altro materiale, laddove comportino la trasformazione del tessuto urbanistico ed ediliziì o (così, ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 6 giugno 2008, n. 2705, e Sez. VI, 27 gennaio 2003, n. 419).
Infatti, benché le definizioni dei vari tipi d’intervento edilizio per lo più si attagliassero anche a quel tempo al caso degli edifici, rimaneva comunque ferma la regola essenziale, posta dall’art. 1 L. 28 gennaio 1977 n. 10 sull’edificabilità dei suoli, che la concessione edilizia necessitava per tutte le attività comportanti trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio (oggi, secondo l’art. 10 T.U. n. 380 del 2001, per ogni “costruzione”) e non certo soltanto per gli edifici; sempreché naturalmente, non si trattasse di tipi di opere per i quali la legge specificamente esclude la necessità di concessione (cfr. sul punto, ad es.,Cons. Stato, Sez. V, 10 luglio 2003 n. 4107): esclusione che, come visto innanzi, non si estende alla tipologia di manufatti come quello per cui ora è causa.
Giova evidenziare che alle medesime conclusioni è pervenuta anche la giurisprudenza penale (cfr. al riguardo, ex plurimis, Cass. Pen., Sez. III, 11 ottobre 2017 n. 46598), nonché la stessa Sezione II^ del T.A.R. per il Veneto con la propria sentenza n. 1397 dd. 13 dicembre 2013.
Né – a differenza di quanto sostenuto dal ricorrente in primo grado – il manufatto in questione avrebbe potuto essere realizzato mediante denuncia di inizio di attività .
All’epoca dei fatti di causa vigeva infatti l’art. 22 del d.P.R. 380 del 2001 nel testo sostituito per effetto dell’art. 1 del d.lgs. 27 dicembre 2002 n. 301, nel cui incipit al comma 1 si leggeva – per quanto qui segnatamente interessa – che “sono realizzabili mediante denuncia di inizio attività gli interventi non riconducibili all’elenco di cui all’articolo 10 del medesimo d.lgs. 380 del 2001”; e l’elenco di tale articolo 10 – recante, per l’appunto, l’individuazione delle opere che inderogabilmente erano a quel tempo assoggettate al rilascio del permesso di costruire (ossia della nuova denominazione normativa della concessione edilizia di cui all’art. 1 e ss. della l. 10 del 1977) si apriva – a sua volta – al comma 1, lettera a) del testo come all’epoca modificato dal medesimo art. 1 del d.lgs. 301 del 2002, con l’enunciazione degli “interventi di nuova costruzione”, i qualicon ciò – quindi – erano evidentemente sottratti al regime della denuncia di inizio di attività .
6. La conclusione necessitata delle notazioni sin qui esposte si sostanzia, pertanto, nell’assunto che – anche a prescindere dalla questione della compatibilità urbanistica del manufatto in questione rispetto alla vigente disciplina di P.R.G. – è assorbente la constatazione che l’opera è stata comunque realizzata mediante un titolo abilitativo ex lege incompatibile con l’intrinseca sua natura, con la conseguenza che in ogni caso la sanzione della sua demolizione non era sostituibile con quella pecuniaria ed era dunque ineluttabile (cfr. artt. 37 e 38 del d.P.R. 380 del 2001), non ravvisandosi per certo in contrario problemi di staticità connessi ad altre realizzazioni edilizie.
Tale circostanza consente a questo giudice di respingere il ricorso proposto in primo grado.
7. Le spese e gli onorari di entrambi i gradi di giudizio possono essere peraltro integralmente compensati tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e – per l’effetto – in riforma dell’impugnata decisione respinge il ricorso proposto in primo grado, con salvezza degli atti impugnati.
Compensa integralmente tra le parti le spese e gli onorari del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Taormina – Presidente
Fulvio Rocco – Consigliere, Estensore
Antonella Manzione – Consigliere
Cecilia Altavista – Consigliere
Francesco Guarracino – Consigliere

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