Consiglio di Stato, Sentenza|21 giugno 2021| n. 4771.
Obbligo generalizzato della licenza edilizia per tutti gli interventi edilizi.
Ai sensi dell’art. 10 della legge 6 agosto 1967, n. 765, è stato introdotto l’obbligo generalizzato della licenza edilizia per tutti gli interventi edilizi (intesi quali nuove costruzioni, ampliamenti, modifiche e demolizioni di manufatti esistenti, nonché opere di urbanizzazione) eseguiti sul territorio comunale; ai sensi della previgente disciplina, invece, l’art. 31 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 prevedeva tale obbligo limitatamente ai centri abitati; a tal fine la definizione di centro abitato elaborata dalla giurisprudenza, va individuato nella situazione di fatto costituita dalla presenza di un aggregato di case continue e vicine, anche distante dal centro, ma suscettibile di espansione.
Sentenza|21 giugno 2021| n. 4771. Obbligo generalizzato della licenza edilizia per tutti gli interventi edilizi
Data udienza 10 giugno 2021
Integrale
Tag – parola chiave: Interventi edilizi – Zona vincolata – Autorizzazione paesaggistica – Obbligo generalizzato della licenza edilizia per tutti gli interventi edilizi – Disciplina
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5966 del 2020, proposto da
CA. AN. ST., MA. BA., rappresentati e difesi dagli avvocati Al. Pi., Ma. Pa., Lu. Ba., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Al. Pi. in Roma, via (…);
contro
COMUNE DI (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gi. Fr. Fe., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia Sezione Seconda n. 797 del 2020;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di COMUNE DI (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 giugno 2021 il Cons. Dario Simeoli;
L’udienza si svolge ai sensi dell’art. 4, comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 giugno 2020, n. 70, e dell’art. 25 del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, attraverso videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Mi. Te.” come previsto dalla circolare del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa 13 marzo 2020, n. 6305;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Obbligo generalizzato della licenza edilizia per tutti gli interventi edilizi
FATTO e DIRITTO
1.? I fatti principali, utili ai fini del decidere, possono essere così sintetizzati:
– i signori St. Ca. An. e Ba. Ma. El., in data 31 marzo 2017, con riguardo ad immobili di loro proprietà (censiti al catasto al foglio (omissis), mappali (omissis)), presentavano al COMUNE DI (omissis) una richiesta di autorizzazione paesaggistica, finalizzata alla sistemazione di rustici esistenti mediante trasformazione di portico in box, recupero di vecchi pollai per usufruirne come portico, sistemazione della recinzione;
– l’Amministrazione opponeva il diniego di autorizzazione paesaggistica prot. n. 866 del 22 gennaio 2019, richiamando il presupposto parere della Commissione per il paesaggio del 18 ottobre 2018, secondo cui: “dalla documentazione grafica e fotografica agli atti, non emergono elementi che possano garantire la liceità del volume edilizio realizzato con lamiere precarie e vetuste. Né a questo proposito può far testo la denuncia catastale del 1997 allegata alla documentazione”;
– in sostanza, secondo l’Amministrazione procedente, non essendo stata dimostrata la regolarità edilizia del manufatto oggetto della richiesta di trasformazione, alcuna autorizzazione paesaggistica avrebbe potuto essere rilasciata per interventi manutentivi sulle stesse;
– in ragione della ritenuta abusività del manufatto, veniva ingiunta, con ordinanza n. 13 del 5 marzo 2019, la demolizione dello stesso;
– con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, i proprietari chiedevano l’annullamento degli atti sopra citati, deducendo:
i) l’illegittimità del diniego di autorizzazione paesaggistica adottato dal Comune sul presupposto della non liceità edilizia dei manufatti da trasformare, avendo le parti richiedenti dimostrato la risalente realizzazione dei predetti manufatti e la loro non precarietà strutturale, attestata anche dalla consistenza delle opere murarie, non assumendo rilievo determinante, in senso contrario, la circostanza che alcuni interventi di tamponamento sarebbero stati effettuati con l’utilizzazione di materiale in lamiera, da eliminare proprio attraverso la realizzazione dell’intervento negato con gli atti impugnati;
ii) la mancata valorizzazione della circostanza che la compatibilità paesaggistica rilasciata dalla Soprintendenza con riguardo alla pratica n. 146/CP/2017 avrebbe dovuto determinare un esito positivo anche per la pratica n. 98/PAE/2017, sicuramente connessa con la precedente, visto che il Comune, proprio in ragione di tale stretta connessione, aveva sospeso l’esame della citata pratica n. 98/PAE/2017 in attesa dell’esito della precedente;
iii) la violazione del termine di 45 giorni previsto dall’art. 146, comma 8, del d.lgs. n. 42 del 2004 e la mancata convocazione della Conferenza di servizi di cui al successivo comma 9, che probabilmente avrebbero consentito di ottenere parere favorevole alla richiesta dei ricorrenti.
2.? Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, con sentenza 797 del 2020, respingeva il ricorso.
3.? Avverso la predetta sentenza hanno proposto appello i signori St. Ca. An. e Ba. Ma. El.. Secondo gli appellanti, la sentenza sarebbe erronea in quanto:
a) basata sull’errato presupposto che non sarebbe stata fornita prova dell’edificazione del manufatto in epoca anteriore al 1967, come invece emergerebbe dall’esame delle ortofoto prodotte in giudizio;
b) la descrizione del Po. come bene in precarie condizioni sarebbe sconfessata da dati tecnico-strutturali che contraddistinguerebbero invece il manufatto in questione;
c) non avrebbe considerato il rapporto di pregiudizialità -dipendenza tra la pratica amministrativa rigettata dal Comune nel provvedimento impugnato nel presente giudizio, ed un’altra pratica, già pendente avanti la stessa Amministrazione, il cui esito avrebbe influito sull’accoglimento della prima;
d) non avrebbe rilevato la lamentata violazione del disposto di cui all’art. 146 comma 9, del decreto legislativo n. 42 del 2004
e) avrebbe omesso di considerare che il Po. in esame è inserito nell’Area ASIS del COMUNE DI (omissis), quindi escluso dalla parte indicata in colore rosso afferente il Vecchio Nucleo comunale ed esterno al Perimetro abitativo dello stesso.
4.? Con ordinanza n. 1209 del 9 febbraio 2021, questa Sezione ? “Ritenuto che: in termini generali, l’onere di provare la data di realizzazione dell’immobile abusivo spetta a colui che ha commesso l’abuso e solo la deduzione, da parte di quest’ultimo, di concreti elementi di riscontro trasferisce il suddetto onere di prova contraria in capo all’amministrazione; nel caso di specie, le deduzioni secondo cui il manufatto per cui è causa (il Po.) sarebbe stato realizzato nel 1967, prima della fondamentale legge n. 47 del 1985 e ancora prima della legge n. 10 del 1977, sono accompagnate da una articolata documentazione fotografica (documenti:18-29 ortofoto serie A-B-C) la cui disamina richiede un ausilio tecnico” ? ha disposto una verificazione, incaricando il Responsabile della Direzione Generale Territorio e Protezione Civile della Regione Lombardia, con facoltà di delega, di rispondere al seguente quesito: “Accerti il verificatore se il manufatto per cui è causa (il Po.) sia stato edificato anteriormente all’anno 1967 e con quali caratteristiche costruttive, tenuto conto della documentazione disponibile e in particolare delle fotografie scattate dell’Istituto Ge. Mi. nel 1954 e delle ortofoto versate in atti”.
5.? Depositata la relazione del verificatore, all’udienza del 10 giugno 2021, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.
6.? L’appello deve essere accolto.
7.? Le risultanze dell’istruttoria disposta dal Collegio hanno consentito di accertare la fondatezza del primo motivo di gravame, avente portata assorbente rispetto alle altre censure.
7.1.? In particolare, il verificatore, sulla scorta dei dati ricavati dalla documentazione depositata in giudizio e in occasione del sopralluogo effettuato con i tecnici e i difensori delle parti, nonché sulla base di approfondimenti relativi ai materiali utilizzati, ha offerto i seguenti elementi di valutazione in ordine all’epoca di edificazione del Po. interessato dall’ordine di demolizione,
7.2.? L’edificio per cui è causa, è un vecchio Po. in stato di degrado dalle dimensioni di circa mt. 6,40 x 6,80 in pianta e alto circa mt. 4,00 al colmo di copertura, risulta adiacente all’edificio limitrofo ed è evidente che la costruzione deriva da un precedente uso presumibilmente agricolo a fienile.
Su tutto il lato est è presente una muratura portante in mattoni pieni legati tra loro con calce pozzolanica, di circa mt. 6,80 x 4,00 e circa cm. 40 e 50 di spessore, in uno stato di conservazione degradato ma che denota una buona stabilità e portanza dovuta ai materiali solidi e allo spessore della muratura.
Sul lato ovest, distaccati dalla costruzione adiacente per circa due metri, sono presenti due pilastri in cemento armato di circa cm. 40 x 40 che in alcuni punti scrostati mostrano ben visibile il ferro di armatura arrugginito, risulta evidente che detti pilastri sono stati realizzati in epoca successiva in sostituzione dell’originaria struttura agricola.
La muratura e i pilastri sostengono la copertura caratterizzata da una struttura in travi portanti e orditura in legno coperte con lastre ondulate in eternit (cemento amianto), i pilastri e la copertura per fattura e materiali sono sicuramente databili in epoca successiva al muro in mattoni pieni.
Sul lato ovest la copertura, che evidentemente è stata realizzata in un periodo successivo, per circa un metro in adiacenza al muro limitrofo risulta costruita con una struttura in ferro fissata in modo precario alla parete e ondulux in vetroresina di copertura;
I lati nord e sud, che nella costruzione originaria evidentemente erano stati lasciati liberi, risultano tamponati con delle lamiere ondulate arrugginite e lastre di vetroresina ondulate di colore verde, questi elementi non fissati stabilmente risultano facilmente removibili.
7.3.? Secondo il verificatore, le 12 ortofoto presentate in giudizio sono correttamente attribuibili alle fonti dichiarate: rilievo anno 1954 IGM (Istituto Ge. Mi.) e rilievi 1954, 1975 e 2015 presenti sul portale di Regione Lombardia.
La documentazione è stata raggruppata in tre serie contrassegnate con le lettere A. B e C, illustrative dello stato dei luoghi (con specifiche perimetrazioni) sui quali tale Po. si trova eretto e per come esso appare essersi delineato nel corso degli anni, nei periodi nei quali quei rilievi fotografici vennero eseguiti. Ognuna delle tre serie di ortofoto, è poi stata a sua volta distinta in quattro sotto catalogazioni atte a dimostrare quale fosse lo stato dei luoghi negli anni 1954, 1975, 2015.
L’analisi della suddetta documentazione presentata, in particolare nelle due ortofoto del 1954 dove pur rilevandone la presenza non è chiaramente distinguibile la sagoma dell’edifico, mette in evidenza che il manufatto-Po. di cui si discute in giudizio era presente nello stesso identico punto sul quale esso sorge attualmente, rispettivamente negli anni 1954, 1975 e nel 2015.
La serie di ortofoto con l’individuazione dell’edificio nell’anno 1975 evidenzia “la sicura presenza dell’edificio Po., ma emerge con chiarezza che il manufatto risulta distaccato dall’edificio limitrofo”.
La relazione peritale ha quindi concluso nel senso che: “dall’esame della documentazione in atti (ortofoto 1954) e dal sopralluogo per visionare le caratteristiche del manufatto, si può sicuramente datare la costruzione del Po. per la parte coperta in eternit (Cemento amianto) anteriormente all’anno 1967, si tratta in particolare di un Po. con una solida struttura muraria in mattoni pieni e pilastri in cemento armato che sostengono una copertura in legno e eternit. La parte di costruzione con manto di copertura realizzato in modo precario con onduline in vetroresina, anche se chiaramente di non recente realizzazione, come si evince anche dalla documentazione presentata in atti dovrebbe essere stata costruita in data successiva al volo di realizzazione delle ortofoto del 1975 e quindi successivamente al 1967”.
8.? In ragione dell’epoca di realizzazione del Po.-manufatto, nell’anno 1954, la sua costruzione non richiedeva alcun titolo abilitativo. È dunque erronea la qualificazione di ‘abusività ‘ presupposta negli atti impugnati.
8.1? I rilievi mossi dall’Amministrazione nella memoria depositata in vista dell’udienza pubblica ? in cui si sostiene che le risultanze istruttorie non confermerebbero la fondatezza delle argomentazioni di parte appellante ? non colgono nel segno.
8.2.? Il distacco del manufatto dall’edificio limitrofo (al quale si fa riferimento nella relazione) non pone in discussione la circostanza che l’edificio rappresentato nelle Or. sia lo stesso fatto oggetto dei provvedimenti impugnati.
8.3.? La circostanza che il manto di copertura con onduline e vetroresina sia stato realizzato in epoca successiva all’anno 1967, non ha rilievo ai fini del presente giudizio: il diniego e l’ordine di demolizione si riferiscono infatti all’intero edificio, senza distinguere tra la parte muraria (stimata in epoca anteriore al 1967) ed il manto di copertura realizzato con onduline e vetroresina (strutture quest’ultime che, peraltro, gli appellanti affermano che sarebbero state eliminate una volta assentita la trasformazione del Po. in garage).
8.4.? La deduzione secondo cui gli immobili di cui si discute sarebbero stati situati all’interno del centro abitato del COMUNE DI (omissis), ragione per cui nemmeno la loro datazione ad epoca antecedente al 1954 sarebbe idonea a far ritenere la loro edificazione ‘liberà, è sfornita di qualunque riscontro.
È noto che l’art. 10 della legge 6 agosto 1967, n. 765, ha introdotto l’obbligo generalizzato della licenza edilizia per tutti gli interventi edilizi (intesi quali nuove costruzioni, ampliamenti, modifiche e demolizioni di manufatti esistenti, nonché opere di urbanizzazione) eseguiti sul territorio comunale. Prima di allora, l’art. 31 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 prevedeva tale obbligo limitatamente ai centri abitati, disponendo che: “chiunque intenda eseguire nuove costruzioni ovvero ampliare quelle già esistenti o modificare la struttura nei centri abitati e dove esiste il piano regolatore comunale, anche dentro le zone di espansione di cui al n. 2 dell’art. 7 deve chiedere apposita licenza edilizia”
La definizione di centro abitato non è rinvenibile in termini univoci dovendosi fare riferimento a criteri empirici elaborati dalla giurisprudenza, secondo cui il centro abitato va individuato nella situazione di fatto costituita dalla presenza di un aggregato di case continue e vicine, anche distante dal centro, ma suscettibile di espansione.
Ebbene, nel caso di specie, l’Amministrazione ? oltre a non allegare la vigenza di un piano regolatore all’epoca dei fatti ? non ha depositato alcun elaborato cartografico da cui risulti che, storicamente, i terreni di proprietà degli appellanti fossero compresi in una zona contrassegnata dalla presenza di case continue e vicine (circostanza contestata dagli appellanti secondo cui trattavisi di Po. agricolo eretto in aperta campagna, come dimostrato dalla struttura tipicamente rurale che il piccolo borgo di Cassolnovo).
Va rimarcato che, nel nuovo modello processuale introdotto dal decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, il principio dispositivo è mitigato dal metodo acquisitivo soltanto in relazione all’effettiva indisponibilità dei mezzi di prova (art. 64, primo comma, del c.p.a.).
9.- Per le ragioni che precedono, in riforma della sentenza di primo grado, va disposto l’annullamento degli atti impugnati.
9.1.? Le spese di lite del doppio grado di giudizio e quelle di verificazione ? queste ultime da liquidarsi nella misura complessiva di Euro 3.000,00 (ivi incluso l’acconto di Euro 1.200,00, previsto nell’ordinanza che ha conferito l’incarico) ? seguono la soccombenza, secondo la regola generale.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello n. 5966 del 2020, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, annulla gli atti impugnati nei termini di cui in motivazione.
Condanna l’Amministrazione comunale al pagamento in favore degli appellanti delle spese del doppio grado di giudizio, che si liquidano in Euro 4.000,00, oltre accessori di legge se dovuti.
Le spese di verificazione, liquidate nella misura di Euro 3.000,00 (da cui va detratto l’acconto di Euro 1.200,00, ove già corrisposto) sono poste in via definitiva a carico dell’Amministrazione comunale soccombente.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2021 con l’intervento dei magistrati:
Sergio De Felice – Presidente
Hadrian Simonetti – Consigliere
Silvestro Maria Russo – Consigliere
Oreste Mario Caputo – Consigliere
Dario Simeoli – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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