REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI VIRGILIO Biagio – Presidente

Dott. CRISCUOLO Mauro – Consigliere

Dott. CHIECA Danilo – rel. Consigliere

Dott. TRAPUZZANO Cesare – Consigliere

Dott. POLETTI Dianora – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 16023-2018 R.G. proposto da:

COMUNE DI (OMISSIS), in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avv. (OMISSIS) ( (OMISSIS)), rappresentato e difeso dall’avv. (OMISSIS) ( (OMISSIS));

-ricorrente-

contro

(OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avv. (OMISSIS) ( (OMISSIS)), rappresentato e difeso dall’avv. (OMISSIS) ( (OMISSIS));

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di CATANIA n. 2186-2017 pubblicata il 24/11/2017.

Nella custodia di veicoli sequestrati si determina la conclusione di un contratto di deposito produttivo di effetti giuridici vincolanti

FATTI DI CAUSA

Con sentenza n. 2186-2017 del 6 novembre 2017, pubblicata il 24 novembre 2017, in riforma della pronuncia di primo grado resa dal Tribunale di Ragusa il 4 novembre 2011, la Corte d’Appello di Catania respingeva l’opposizione proposta dal Comune di (OMISSIS) (OMISSIS) avverso il decreto ingiuntivo n. 854-2008 del 9 dicembre 2008, con il quale era stato intimato al predetto ente locale di pagare a (OMISSIS) la somma di 11.212,94 Euro, oltre interessi e spese della procedura monitoria, a titolo di compenso per la custodia di tre autoveicoli sottoposti a sequestro amministrativo, a lui affidati da agenti della polizia municipale di quel Comune; nel contempo, dichiarava l’esecutivita’ del decreto opposto e condannava il Comune soccombente alla rifusione delle spese del doppio grado di giudizio.

A fondamento della decisione assunta la Corte etnea osservava: che, contrariamente a quanto affermato dal giudice di prime cure, la prova dell’affidamento in custodia degli autoveicoli all’ (OMISSIS) emergeva dai verbali di sequestro redatti dai Vigili Urbani del Comune di (OMISSIS) il (OMISSIS) e il (OMISSIS), ritualmente acquisiti al processo, avverso i quali nessuna contestazione era stata sollevata in corso di causa dall’opponente; che risultava, pertanto, dimostrata la conclusione fra le parti di un “contratto di custodia avente forma scritta e vincolante per il Comune”.

Contro tale sentenza il Comune di (OMISSIS) ha proposto ricorso per cassazione sulla base di quattro motivi, resistiti con controricorso dall’ (OMISSIS).

La trattazione del ricorso e’ stata fissata in camera di consiglio, a norma degli articoli 375, comma 2, e 380-bis.1 c.p.c., nel testo applicabile ratione temporis ex Decreto Legislativo n. 149 del 2022, articolo 35, comma 6.

Il solo ricorrente ha depositato memoria.

Nella custodia di veicoli sequestrati si determina la conclusione di un contratto di deposito produttivo di effetti giuridici vincolanti

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso viene denunciata la violazione dell’articolo 342, comma 1, c.p.c., nel testo, applicabile ratione temporis, vigente a seguito delle modifiche apportate dal Decreto Legge n. 83 del 2012, convertito in L. n. 134 del 2012, per avere la Corte d’Appello di Catania omesso di rilevare d’ufficio l’inammissibilita’ del gravame proposto dall’ (OMISSIS).

A sostegno della doglianza si deduce che l’appellante non avrebbe sottoposto a specifica censura il passaggio motivazionale della sentenza di primo grado, costituente autonoma ratio decidendi, in cui il Tribunale aveva argomentato che la volonta’ contrattuale di un ente pubblico, da esprimere in forma necessariamente scritta, deve promanare dal titolare dell’organo autorizzato a rappresentarlo all’esterno, non potendo invece essere desunta da atti provenienti da organi preposti ad altri servizi ne’ da fatti concludenti.

Con il secondo motivo viene lamentata la violazione del Regio Decreto n. 2440 del 1923, articoli 16 e 17 per avere il giudice d’appello trascurato che i contratti della P.A. devono essere necessariamente conclusi per iscritto, laddove, nel caso di specie, nessun contratto rispondente al suddetto requisito formale e’ mai stato stipulato fra le parti, in quanto l’affidamento all’ (OMISSIS) della custodia degli autoveicoli sottoposti a sequestro e’ avvenuto “senza alcun preventivo espletamento di gara o trattativa ad evidenza pubblica” e “senza alcun preventiva (e neppure successiva) regolamentazione scritta… riguardo alle modalita’ di effettuazione del servizio di deposito e ai corrispettivi da corrispondere”.

Si evidenzia da parte del ricorrente: che i tre verbali di sequestro amministrativo di cui viene fatta menzione nell’impugnata sentenza “non possono assurgere a contratto”, trattandosi di “atti unilaterali predisposti da agenti di P.M. per finalita’ prevista dal C.d.S.”; che, conseguentemente, nessuna pretesa di natura contrattuale poteva essere azionata dall’ (OMISSIS) nei confronti del Comune di (OMISSIS), in difetto di un titolo idoneo a costituire fonte di obbligazioni giuridiche a carico dell’ente locale.

Con il terzo motivo -erroneamente rubricato come quarto- viene denunciata la violazione del Decreto Legislativo n. 267 del 2000, articolo 191, commi 1 e 4, per avere la Corte catanese tralasciato di rilevare che, in virtu’ delle citate disposizioni normative, nessuna obbligazione contrattuale puo’ essere validamente assunta da un ente locale in mancanza del preventivo impegno contabile, derivando da cio’ l’interruzione del rapporto di immedesimazione organica fra il funzionario che ha consentito la fornitura del bene o del servizio e l’ente di appartenenza e la nascita di un rapporto obbligatorio diretto fra il primo e il privato fornitore.

Con il quarto e ultimo motivo -erroneamente rubricato come quinto- si prospetta, infine, l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio e oggetto di discussione fra le parti, “costituito dalla nullita’ del contratto di custodia da cui l’ (OMISSIS) fa derivare l’azionato diritto di credito”, non avendo la Corte territoriale considerato che “il preteso contratto… difetta: di apposita redazione per iscritto con sottoscrizione da parte dell’organo dell’ente deputato a impegnare e vincolare negozialmente l’ente medesimo verso l’esterno nei confronti dei terzi fornitori…, di apposita regolamentazione, sempre per iscritto (“ad substantiam”), dei reciproci obblighi e diritti…, di apposito impegno di spesa registrato sul competente capitolo di bilancio”.

Il primo motivo e’ infondato.

L’esame diretto degli atti del giudizio di merito, reso possibile dalla natura processuale del vizio denunciato (cfr. Cass. n. 3612/2022, Cass. n. 17268/2020, Cass. n. 3374/2019, Cass. n. 786/2017), consente di accertare che il passaggio motivazionale della sentenza di primo grado riportato in ricorso non integrava un’autonoma ratio decidendi, come invece sostenuto dal Comune di (OMISSIS).

Invero, pur essendo partito dalla premessa generale secondo cui, “per consolidata giurisprudenza, per l’esistenza del contratto con la P.A. -da qualificarsi come deposito (cfr. Cass. 4.5.2011 n. 9751)- e’ essenziale che la volonta’ dell’ente, in forma scritta, emani dall’organo autorizzato a rappresentarlo, si’ che la conclusione del contratto non puo’ desumersi da atti provenienti da organi preposti ad altri servizi ma aventi contenuto e finalita’ diversi o da fatti concludenti”, il Tribunale ragusano aveva poi motivato l’accoglimento dell’opposizione proposta dal Comune in base all’esclusivo rilievo che l’ (OMISSIS) non avrebbe “dato dimostrazione dell’avvenuto affidamento in custodia per iscritto dei mezzi in questione, stante che non ha prodotto i relativi verbali pretesamente a firma di appartenenti al corpo dei VV.UU. di (OMISSIS) (comprovanti) l’esistenza del vantato credito”.

Orbene, quest’unica ratio decidendi della pronuncia di primo grado -la sola individuata dalla stessa Corte catanese, che nella parte espositiva della sentenza di appello (pag. 2) evidenzia: “Il Tribunale ha accolto l’opposizione reputando non provato da parte dell’opposto l’affidamento in custodia, mediante atti scritti redatti da appartenenti al corpo dei VV.UU. del Comune di (OMISSIS), dei tre autoveicoli in questione”- era stata specificamente attaccata dall’ (OMISSIS) con il primo motivo di gravame, mediante il quale egli aveva contestato le argomentazioni svolte dal giudice di prime cure a sostegno del decisum, obiettando che “i suddetti tre verbali di affidamento sono stati acquisiti agli atti di causa, in quanto inseriti nel fascicolo dell’ingiunzione ed (a) loro volta versati nel giudizio di opposizione”, e che, pertanto, il Tribunale “avrebbe dovuto ritenere provata la pretesa creditoria e conseguentemente rigettare la proposta opposizione e confermare il D.I. opposto” (pagg. 2-3 dell’atto di appello).

Da quanto precede si evince chiaramente che la Corte distrettuale non ha affatto violato l’articolo 342, comma 1, c.p.c. nel momento in cui ha escluso, con motivazione implicita, che l’appello proposto dall’ (OMISSIS) difettasse di specificita’.

I restanti tre motivi possono essere esaminati congiuntamente perche’ fra loro intimamente connessi.

La Corte etnea ha ritenuto provata l'”esistenza del contratto di custodia avente forma scritta e vincolante per il Comune di (OMISSIS)” per effetto della produzione in giudizio dei verbali, redatti e sottoscritti da appartenenti al corpo della polizia municipale del detto Comune, con i quali erano stati disposti il sequestro amministrativo di tre autoveicoli, per accertate violazioni del codice della strada (mancanza della copertura assicurativa obbligatoria), e il loro affidamento in custodia all’ (OMISSIS)).

La motivazione della sentenza impugnata si regge, pertanto, sull’assunto che l’affidamento a un soggetto privato, da parte dei vigili urbani di un Comune, della custodia di veicoli sottoposti a sequestro amministrativo -da documentare mediante la redazione e sottoscrizione del relativo verbale- sia di per se’ sufficiente a determinare l’insorgenza di un rapporto obbligatorio di natura contrattuale fra l’ente locale e il custode.

L’affermazione e’ condivisibile, per le ragioni di seguito indicate.

E’ pur vero che, per costante e risalente giurisprudenza di questa Corte, i contratti con la P.A., anche quando essa agisca “jure privatorum”, richiedono la forma scritta ad substantiam, ai sensi del Regio Decreto n. 2440 del 1923, articolo 16, e devono essere consacrati in un unico documento recante la sottoscrizione del titolare dell’organo attributario del potere di rappresentare l’ente interessato nei confronti dei terzi, salvo che la legge ne autorizzi espressamente la conclusione a distanza, a mezzo di corrispondenza, come nell’ipotesi eccezionale di contratti conclusi con ditte commerciali, prevista dall’articolo 17 Regio Decreto cit. (cfr., in tal senso, ex plurimis, Cass. n. 27910/2018, Cass. n. 12540/2016, Cass. n. 25798/2015, Cass. n. 24679/2013, Cass. n. 7297/2009). Sennonche’ -a parte la considerazione che in tempi piu’ recenti si e’ andato affermando un nuovo orientamento in base al quale, ai fini della valida stipulazione di contratti con la p.a., anche diversi da quelli conclusi a trattativa privata con ditte commerciali, il requisito della forma scritta ad substantiam non postula necessariamente la redazione di un unico documento, sottoscritto contestualmente dalle parti, in quanto il Regio Decreto n. 2440 del 1923, articolo 17 contempla ulteriori ipotesi in cui il vincolo contrattuale si forma mediante l’incontro di dichiarazioni scritte manifestate separatamente (cfr. Cass. Sez. Un. 9775/2022, Cass. n. 3543/2023)-, occorre tener presente che l’affidamento in custodia di veicoli sottoposti a sequestro amministrativo e’ espressamente disciplinato dalla legge, e precisamente dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 571 del 1982, articoli 8, commi 1 e 3, 11, comma 1, e 12, comma 1, (recante “norme per l’attuazione della L. 24 novembre 1981, n. 689, articoli 15, ultimo comma, e 17, penultimo comma, concernente modifiche al sistema penale”), nonche’ dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 495 del 1992, articolo 394, commi 1-4, (“Regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada”), i quali cosi’ recitano:

(Decreto del Presidente della Repubblica n. 571 del 1982, articolo 8, comma 1) “Limitatamente ai casi di sequestro di veicoli a motore e di natanti, il pubblico ufficiale che ha proceduto al sequestro, se riconosce che non e’ possibile o non conviene custodire il veicolo a motore o il natante presso uno degli uffici di cui al comma 1 dell’articolo precedente, puo’ disporre che la custodia avvenga presso soggetti pubblici o privati individuati dai prefetti e dai comandanti di porto capi di circondario qualora si tratti di natanti, ovvero puo’ disporre che la stessa avvenga in luogo diverso nominando il custode ed informando il capo dell’ufficio ovvero il dipendente preposto al servizio ai sensi del comma 2 del precedente articolo 7”; (articolo 8, comma 3, Decreto del Presidente della Repubblica cit.) “Nel processo verbale di consegna al custode, deve essere fatta descrizione del veicolo o del natante sequestrato, con indicazione dello stato d’uso. Il verbale deve, altresi’, contenere menzione espressa degli avvertimenti rivolti al custode circa l’obbligo di conservare e di presentare il mezzo sequestrato ad ogni richiesta dell’autorita’ competente, nonche’ sulle sanzioni penali per chi trasgredisce ai doveri della custodia. La compilazione del suddetto verbale sostituisce l’adempimento di cui al comma 1 del precedente articolo 5”;

(Decreto del Presidente della Repubblica cit., articolo 11, comma 1) “Le spese di custodia delle cose sequestrate sono anticipate dall’amministrazione cui appartiene il pubblico ufficiale che ha eseguito il sequestro”;

(Decreto del Presidente della Repubblica cit., articolo 12, comma 1) “Salvo che la custodia sia affidata al soggetto riconosciuto responsabile della violazione o ad uno dei soggetti con il medesimo solidalmente obbligato, il custode, nominato ai sensi del comma 3 dell’articolo 7 ovvero del comma 1 dell’articolo 8, ha diritto al rimborso di tutte le spese sostenute per assicurare la conservazione delle cose sequestrate, che siano idoneamente documentate”;

(Decreto del Presidente della Repubblica n. 495 del 1992, articolo 394) “1. Nel caso di sequestro del veicolo ai sensi dell’articolo 213, comma 2, del codice, il veicolo e’ condotto nel luogo scelto per la custodia, giusta i commi 3 e 4, a cura dell’organo procedente. Se e’ presente il conducente, il veicolo e’ condotto dal medesimo a cura e sotto la vigilanza dell’organo procedente, ovvero puo’ essere condotto dallo stesso conducente, su percorso espressamente indicato dall’organo procedente. In tutti gli altri casi questo provvede al trasferimento o al traino del veicolo con i mezzi che ritiene piu’ idonei, in modo da non apportare danno al veicolo stesso; le spese relative rientrano tra quelle attinenti all’esecuzione del sequestro.

2. La custodia del veicolo e delle altre cose sequestrate e’ disposta di preferenza presso l’ufficio o comando cui appartiene l’organo accertatore della violazione. Il preposto all’ufficio o comando nomina un custode tra i componenti dell’ufficio o comando che dia garanzie di idoneita’ all’assolvimento degli obblighi di custodia.

3. Della nomina del custode e dell’affidamento allo stesso delle cose sequestrate viene redatto verbale sottoscritto dal preposto all’ufficio o comando e dal custode; copia del verbale e’ consegnata all’interessato.

4. Se non e’ possibile o non conviene custodire il veicolo o le altre cose sequestrate presso l’ufficio o comando di cui al comma 2, il preposto all’ufficio o comando stesso dispone che il sequestro avvenga in un idoneo locale appartenente ad uno dei soggetti pubblici o privati indicati in un elenco annualmente predisposto dal Prefetto competente. Il soggetto predetto e’ nominato custode; tale nomina e il luogo in cui la cosa e’ custodita sono indicati nel verbale di affidamento, sottoscritto dal preposto all’ufficio o comando e dal custode. Copia del verbale e’ consegnata all’interessato”.

Dalla lettura coordinata delle richiamate disposizioni normative si ricava che l’affidamento a un soggetto terzo, pubblico o privato, della custodia del veicolo sottoposto a sequestro amministrativo, risultante dal relativo verbale sottoscritto dal pubblico ufficiale che ad esso ha proceduto, consegnato in copia all’interessato, determina la conclusione di un contratto di deposito produttivo di effetti giuridici vincolanti nei confronti dell’amministrazione di appartenenza del detto pubblico ufficiale, la quale e’ conseguentemente tenuta ad anticipare le spese di custodia, salvo poi recuperarle dal trasgressore o dall’eventuale obbligato in solido o dal soggetto a cui favore e’ disposta la restituzione del mezzo (cfr. Cass. Sez. Un. 564/2009, Cass. n. 6067/2015, Cass. n. 9394/2015, Cass. n. 15515/2018).

Come gia’ altre volte precisato da questa Corte (Cass. n. 7972/2017, Cass. n. 9394/2015), il rapporto giuridico che in tal modo viene ad instaurarsi tra l’autorita’ amministrativa e il privato incaricato della custodia -la cui disciplina generale si rinviene nel summenzionato Decreto del Presidente della Repubblica n. 571 del 1982, articolo 12, comma 1, – ha natura civilistica, giacche’ la regolamentazione dei rapporti patrimoniali tra l’autorita’ e il custode avviene secondo schemi esclusivamente privatistici (“tenuto conto delle tariffe vigenti e degli usi locali, a richiesta del custode”, secondo quanto dispone l’articolo 12, comma 3, Decreto del Presidente della Repubblica cit.: cfr. Cass. Sez. Un. 23458/2015). E’ stato, in particolare, chiarito che “e’ la specifica disciplina dettata per il sequestro, che assicura la predeterminazione del soggetto cui possa essere validamente affidata la custodia dei veicoli sequestrati, che consente poi al pubblico ufficiale che provveda all’adozione della misura cautelare di poter direttamente affidare il veicolo al soggetto indicato nell’elenco appositamente predisposto, di norma dal prefetto, senza dovere procedere alla stipula di un nuovo contratto, e permettendo al custode di poter poi legittimamente reclamare il proprio corrispettivo nei confronti dell’amministrazione cui appartiene il funzionario che abbia disposto la custodia” (cfr. Cass. n. 21660/2019 e Cass. n. 21710/2019, in motivazione).

L’introduzione di una specifica disciplina normativa in subiecta materia, derogatoria di quella ordinaria dettata per regolare, in linea generale, lo svolgimento dell’attivita’ negoziale della p.a., trova la sua logica giustificazione nel rilievo attribuito alle esigenze di immediatezza e urgenza connaturate all’affidamento a soggetti terzi (pubblici o privati), da parte del pubblico ufficiale procedente, della custodia di veicoli sottoposti a sequestro; esigenze che mal si conciliano con l’osservanza delle rigide formalita’ prescritte dalla procedura dell’evidenza pubblica.

Alla luce del surriferito orientamento giurisprudenziale, cui va data continuita’, appare giuridicamente corretto il ragionamento svolto dalla Corte etnea, la quale ha ritenuto che l’affidamento in custodia degli autoveicoli sequestrati, documentato dagli allegati verbali redatti e sottoscritti da agenti della polizia municipale del Comune di (OMISSIS), abbia comportato l’instaurazione di un valido rapporto negoziale fra tale Comune e l’ (OMISSIS), non rendendosi all’uopo necessaria la successiva stipula di un nuovo contratto in forma scritta.

Il secondo motivo di ricorso risulta, quindi, privo di fondamento e dal suo rigetto rimangono travolti, per assorbimento improprio (cfr., sull’argomento, Cass. n. 7663/2012, Cass. n. 28663/2013, Cass. n. 14190/2016), il terzo e il quarto motivo.

Lo sviluppo logico-giuridico delle considerazioni fin qui svolte porta infatti a ritenere:

-che la normativa di carattere generale subordinante la validita’ del contratto concluso da un ente locale alla previsione dell’impegno di spesa e all’attestazione della copertura finanziaria non possa trovare applicazione in materia di sequestro amministrativo di veicoli, in presenza di una disciplina speciale che espressamente attribuisce al pubblico ufficiale procedente all’esecuzione della misura il potere di affidare a terzi la custodia del mezzo sequestrato, facendo derivare da tale affidamento, documentato dal relativo verbale, la nascita di un rapporto obbligatorio di natura civilistica idoneo a produrre effetti giuridici vincolanti per l’amministrazione di appartenenza dello stesso pubblico ufficiale;

-che sia priva di consistenza la censura relativa al preteso omesso esame della questione di “nullita’ del contratto di custodia”; e cio’ a prescindere dal rilievo che, agli effetti dell’articolo 360, comma 1, n. 5) c.p.c., costituisce “fatto” non gia’ una “questione” o un “punto”, bensi’ un vero e proprio accadimento storico o una precisa circostanza naturalistica, un dato materiale, un episodio fenomenico rilevante (cfr. Cass. n. 5616/2023, Cass. n. 13024/2022, Cass. n. 2268/2022, Cass. n. 9637/2021, Cass. n. 17536/2020).

In definitiva, il ricorso deve essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

Stante l’esito del giudizio, deve essere resa nei confronti del ricorrente l’attestazione di cui al Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1-quater, (Testo Unico delle spese di giustizia), inserito dalla L. n. 228 del 2012, articolo 1, comma 17.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna il Comune di (OMISSIS), in persona del Sindaco pro tempore, a rifondere al controricorrente le spese del giudizio di legittimita’, che liquida in complessivi 2.400 Euro, di cui 200 per esborsi, oltre al rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15% e agli accessori di legge.

Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1-quater, da’ atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo, se dovuto.