Consiglio di Stato, Sezione seconda, Sentenza 31 agosto 2020, n. 5322.
La massima estrapolata:
Nel processo amministrativo vige il principio di cui all’art. 2697 c.c.: grava sulla parte l’onere di fornire gli elementi di prova che sono nella sua disponibilità e riguardanti i fatti posti a fondamento delle domande ed eccezioni.
Sentenza 31 agosto 2020, n. 5322
Data udienza 7 luglio 2020
Tag – parola chiave: Processo amministrativo – Onere della prova – Art. 2697 cc – Applicazione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4958 del 2012, proposto da GD. S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ma. Fo., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gu. Le. in Roma, via (…),
contro
il Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gi. So., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Fa. Al. in Roma, via (…),
nei confronti
– Fallimento Ma. Ce. Fe. S.a.s. di Vi. Fr., in persona del curatore fallimentare dr. Iu. Mi., non costituito in giudizio;
– Società Eu. La. S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gi. Ri., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. della Campania, Sezione staccata di Salerno, Sezione II, n. 415/2012, resa tra le parti, concernente diniego del permesso di costruire.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di (omissis) e della Società Eu. La. S.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica telematica del giorno 7 luglio 2020 tenuta ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del d.l. 17 marzo 2020, n. 18, conv. dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, il Cons. Oreste Mario Caputo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. È appellata la sentenza del Tar Campania, sezione staccata di Salerno, n. 415/2012, di reiezione dei ricorsi riuniti, e motivi aggiunti, proposti da GD. S.p.a., attuale appellante, e la proprietaria di area confinante avverso il permesso di costruire n. 111/08 del 18.07.2008 con il quale il Comune di (omissis) ha assentito, in favore della società M.C. a. s., la realizzazione di un intervento di “Riconfigurazione volumetrica” del preesistente opificio industriale, per ricavarne una struttura polifunzionale con destinazione commerciale.
1.1. Nei motivi d’impugnazione dei rispettivi ricorsi, la società e la persona fisica hanno dedotto la concorrente violazione delle norme in materia urbanistica, in tema d’insediamento delle strutture commerciali e d’ordine procedimentale.
Segnatamente, il cambio di destinazione d’uso sarebbe in contrasto con la disciplina urbanistica di zona, non essendo prevista, nella zona D1 (industriale di completamento) la realizzazione di una struttura commerciale, sì da violare gli artt. 12 e ss. d.P.R. n. 380/01 e 5 D.M. n. 1444/68 e gli artt. 51 e ss. P.R.G. di (omissis).
2. Richiamando i propri specifici precedenti sulla questione della destinazione urbanistica dell’area individuata mediante l’approvazione dello strumento di intervento per l’apparato distributivo, il Tar ha respinto i ricorsi riuniti.
3. Appella la sentenza GD. S.p.a.. Resistono il Comune di (omissis) e la Società Eu. La. S.p.a..
4. Alla pubblica udienza del 7 luglio 2020 la causa, su richiesta delle parti, è stata trattenuta in decisione.
5. In limine va respinta l’eccezione d’improcedibilità per mancata riassunzione del processo proposta da Eu. La. S.p.a. (d’ora in poi Eu.).
Al momento della proposizione del ricorso – riferimento temporale necessario per individuare ex artt. 111 c.p.c. e 39 c.p.a. le c.d. condizioni dell’azione, fra le quali l’interesse ad agire e la legittimazione passiva a resistere – Eu. era già subentrata a MC. S.a.s., essendole stato volturato il permesso di costruire originariamente rilasciato in favore di quest’ultima dal Comune di (omissis).
Pertanto la posizione sostanziale di controinteressata era (ed è ) rivestita da Eu.; di contro MC. S.a.s., in qualità di sua dante causa, era (ed è ) ormai estranea al rapporto controverso: sicché la notifica dei ricorsi anche a MC. S.a.s., quale originaria beneficiaria del permesso di costruire, non determina(va) automaticamente la qualità di parte necessaria del giudizio, il cui fallimento comporti l’interruzione del processo.
6. Ad analoga conclusione deve giungersi relativamente all’eccezione d’inammissibilità del ricorso di primo grado, reiterata dal Comune appellato, sul rilievo dell’asserita carenza di legittimazione attiva della società appellante.
La società ricorrente ha provato di svolgere attività commerciale nel medesimo distretto territoriale interessato dall’insediamento per cui è causa: l’interferenza del proprio bacino d’utenza con quello del nuovo insediamento commerciale è sufficiente a radicare la legittimazione e l’interesse all’impugnazione dei titoli abilitativi rilasciati in favore di quest’ultimo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 8 novembre 2018, n. 6308; Id., sez. IV, 19 novembre 2015, n. 5278).
7. Coi motivi d’appello rubricati nei nn. 1, 2, 3 e 4, riproduttivi dei medesi motivi del ricorso di prime cure qui prospettati come altrettanti errori di giudizio contenuti nella sentenza appellata che, in quanto strettamente connessi, possono essere trattati congiuntamente, la ricorrente deduce la violazione degli artt. 12 e ss. d.P.R. n. 380/01 e 5 D.M. n. 1444/68, nonché degli artt. 51 e ss. P.R.G. di (omissis): l’assentito cambio di destinazione d’uso si porrebbe in contrasto con la disciplina urbanistica di zona, non essendo prevista, nella zona D1 (industriale di completamento) la realizzazione di una struttura commerciale.
Difformità urbanistica che, secondo l’appellante, si rifletterebbe – stante l’omessa procedura di adozione della necessaria variante – nella violazione della disciplina urbanistica regionale, oltre che di fonte comunale, in materia di standards e di titoli edilizi.
8. Per economia e sistematicità di trattazione, va sinteticamente richiamata la cornice normativa entro cui inscrivere i fatti dedotti in giudizio.
Il fondo su cui insiste l’insediamento commerciale è ricompreso in un’area destinata dallo Strumento di Intervento per l’Apparato Distributivo (d’ora in poi SIAD), adottato nel 2000 ed approvato nel 2003, alla localizzazione delle medie strutture di vendita.
A sua volta l’art. 25 del Regolamento edilizio comunale, approvato con delibera consiliare n. 5 del 20/1/1987, per le zone D (zone industriali) prevede che esse siano destinate ad accogliere “impianti di tipo industriale”.
La nozione di opifici industriali la si ricava dall’art. 27 l. 22 ottobre 1971, n. 865: essa ricomprende, oltre quelli strettamente industriali, gli opifici “artigianali e d’attività commerciali”.
La norma – va sottolineato – esclude espressamente solo le abitazioni, fatta eccezione per gli uffici e gli alloggi di personale addetto alla gestione ed alla custodia di detti impianti.
In definitiva, in base al PRG vigente, come integrato dal SIAD, la localizzazione d’impianti commerciali nella zona D non incontra alcun ostacolo di stampo pianificatorio-urbanistico.
Inoltre, l’area in questione, per quello che qui più rileva, ai sensi degli artt. 6 e 8 d.lgs. n. 114/1998 e l.r. n. 1/2000, è stata espressamente dichiarata nel S.I.A.D. idonea e compatibile ad ospitare medie strutture di vendita (cfr., nota del Responsabile dell’UTC del Comune di (omissis)).
Sotto il profilo del rapporto giuridico fra strumenti urbanistici, diversamente da quanto opina l’appellante, va escluso il valore meramente ricognitivo del S.I.A.D.
La destinazione urbanistica dell’area è infatti integrata dallo strumento di intervento per l’apparato distributivo, che, ai sensi dell’art. 13 l.r. n. 1/2000, lungi dall’essere meramente compilativo delle opzioni urbanistiche cristallizzate nel PRG, contribuisce dinamicamente alla programmazione ed alla pianificazione del territorio, ai fini urbanistici e commerciali.
In senso paradigmatico l’art. 13, l.r. cit. definisce il S.I.A.D. “piano di strumento integrato del PRG”.
Sicché le aree sulle quali allocare le attività commerciali sono individuate dal S.I.A.D., sebbene il PRG non le preveda espressamente in quella determinata zona.
A tale riguardo, la Sezione si è di recente espressa più volte nel senso che la destinazione urbanistica dell’area è integrata dallo strumento di intervento per l’apparato distributivo: il piano degli insediamenti commerciali ha anche valenza urbanistica, potendo integrare ed anche variare le destinazioni di zona previste dal P.R.G. (cfr., Cons. Stato, sez. II, 18 novembre 2019, n. 7853, relativa proprio al S.I.A.D. previsto dall’art. 13 della l.r. della Campania 7 gennaio 2000, n. 1; Id. sez. II, 7 giugno 2019, n. 3839).
9. Conseguentemente è destituita di fondamento l’ulteriore censura con la quale si denuncia la mancata approvazione di una variante, atteso che le localizzazioni delle strutture commerciali effettuate dal SIAD costituiscono integrazione del PRG.
Quanto agli standards, così venendo ad altro motivo d’appello, l’adeguatezza del carico urbanistico rispetto all’attività commerciale in zona D, inerisce all’adozione e all’approvazione del SIAD.
Tant’è che, ai sensi dell’art. 14 l.r. n. 1/2000, le strutture di media e grande distribuzione possono essere realizzate solo su aree ricadenti in zone urbanistiche dichiarate espressamente compatibili con tale collocazione: tali aree dovranno avere adeguate infrastrutture, dimensionate in proporzione all’esercizio commerciale che si vuole localizzare.
La localizzazione dovrà essere compatibile con l’assetto della viabilità e con i flussi di traffico: pertanto, in quella sede, (cfr. art. 14, comma1, l.r. cit.) sono analizzate e verificate la rete infrastrutturale esistente e di progetto.
Come già avuto modo di precisare, l’area in questione è stata espressamente dichiarata nel S.I.A.D. idonea e compatibile ad ospitare medie strutture di vendita.
10. In aggiunta, la conformità del permesso rilasciato alle previsioni del S.I.A.D., contrariamente a quanto ritiene l’appellante, non postula affatto il rilascio del permesso di costruire in deroga allo strumento urbanistico.
11. È, altresì, infondato il motivo d’appello incentrato sul rilascio dell’autorizzazione commerciale non contestuale al titolo edilizio.
La previsione contenuta nell’art. 13, comma 3, l.r. n. 1/2000 obbedisce all’esigenza di snellire e/o semplificare l’attività amministrativa in materia, la cui mancata applicazione, in difetto d’espressa previsione, non determina ex se un vizio inficiante la legittimità del procedimento di rilascio del titolo.
Eventuale vizio di cui dovrebbe al più dolersi la parte realmente pregiudicata, ovverosia l’istante richiedente il titolo, e non – in difetto di alcun concreto interesse alla sollecita conclusione del procedimento – il controinteressato.
12. Con l’ultimo motivo d’appello, la società ricorrente deduce la violazione della legge regionale n. 1/2000, erroneamente non sanzionata dai giudici di prime cure: l’autorizzazione commerciale sarebbe stata rilasciata senza la previa presentazione della documentazione prevista nell’allegato B della medesima legge.
13. Il motivo è infondato.
Secondo l’orientamento giurisprudenziale qui condiviso anche nel processo amministrativo vige il principio di cui all’art. 2697 c.c.: grava sulla parte l’onere di fornire gli elementi di prova che sono nella sua disponibilità e riguardanti i fatti posti a fondamento delle domande ed eccezioni.
Il c.d. “metodo acquisitivo”, che attribuisce al giudice amministrativo il potere officioso d’integrare le allegazioni probatorie parziali, non consente d’invertire l’onere probatorio e di sostituirsi al dovere processuale del diretto interessato.
Questi – in ragione dei principii, informanti il processo amministrativo (cfr., art. 2, commi 1° e 2° ), di parità delle parti e della ragionevole durata del processo, ostativi alla produzione di prove generiche o basate su semplici supposizioni (cfr. Cons. Stato, sez. V, 28 luglio 2014, n. 3973; id., sez. VI, 16 settembre 2013, n. 4554) – deve allegare un qualche concreto elemento di riscontro dei vizi denunciati.
Nel caso che qui ne occupa, non è condivisibile l’argomento su cui riposa la censura: trattandosi nella specie di provare un fatto negativo, vale a dire il mancato deposito dei documenti, incombeva alle parti intimate l’onere di provare il fatto contrario, ossia l’effettivo deposito degli stessi.
Dalla lettura del ricorso di primo grado risulta che l’affermazione dell’omesso deposito era formulata in modo generico ed apodittico, senza addurre alcun elemento di riscontro acquisito p.es. in sede di accesso agli atti: sicché l’ipotetica omissione per come denunciata era inidonea sic et simpliciter alla relevatio ab oneri probandi, tale cioè da porre a carico degli intimati la mancata prova dell’avvenuto deposito; o ad imporre al T.A.R. l’attivazione dei poteri istruttori officiosi.
13. Conclusivamente l’appello deve essere respinto.
14. La controvertibilità dei fatti dedotti in causa giustifica la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato con sede in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2020 convocata con modalità da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Raffaele Greco – Presidente
Giancarlo Luttazi – Consigliere
Oreste Mario Caputo – Consigliere, Estensore
Francesco Frigida – Consigliere
Antonella Manzione – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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