Nel processo amministrativo l’azione di annullamento

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Consiglio di Stato, Sezione sesta, Sentenza 31 agosto 2020, n. 5325.

La massima estrapolata:

Nel processo amministrativo l’azione di annullamento davanti al giudice amministrativo è soggetta – sulla falsariga del processo civile – a tre condizioni fondamentali (titolo, interesse ad agire, legittimazione attiva/passiva), che devono sussistere al momento della proposizione della domanda e permanere fino al momento della decisione finale (sotto tale angolazione si esclude correttamente che sia possibile esperire una c.t.u. al fine di affermare o negare la sussistenza della legittimazione al ricorso o di altra condizione.

Sentenza 31 agosto 2020, n. 5325

Data udienza 9 luglio 2020

Tag – parola chiave: Demanio marittimo – Occupazione sine titulo – Processo amministrativo – Azione di annullamento – Condizioni dell’azione

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1190 del 2014, proposto da
Impresa Individuale M.G. di Ci. Is. ed altri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati prof. Da. Gr. e prof. Fe. Te., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato prof. Fe.Te. in Roma, largo (…);
contro
Autorità Portuale della Spezia (oggi Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Orientale), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lu. Co. e Ga. Pa., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ga. Pa. in Roma, viale (…);
Regione Liguria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ga. Pa. e Mi. So., con domicilio eletto presso lo studio Ga. Pa. in Roma, viale (…);
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Provveditorato Interregionale OO.PP. Lombardia-Liguria, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei (…);
Comune di (omissis) non costituito in giudizio;
La Sp. Co. Te. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati prof. Federico Sorrentino e Antonella Terranova, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato prof. Fe. So. in Roma, (…);

sul ricorso numero di registro generale 1196 del 2014, proposto da
Impresa Individuale M.G. di Ci. Is. ed altri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati prof. Da. Gr. e prof. Fe. Te., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato prof. Fe. Te.in Roma, largo (…);
contro
Autorità Portuale della Spezia (oggi Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Orientale), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lu. Co. e Ga. Pa., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ga. Pa. in Roma, viale (…);
nei confronti
La Sp. Co. Te. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati prof. Fe. So. e An. Te., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato prof. Fe. So. in Roma, (…);
per l’annullamento e/o la riforma
quanto al ricorso n. 1190 del 2014:
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per La Liguria n. 01440/2013, resa tra le parti;
quanto al ricorso n. 1196 del 2014:
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per La Liguria n. 01441/2013, resa tra le parti;
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Autorità Portuale della Spezia, Regione Liguria, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, La Sp. Co. Te. S.p.A., Provveditorato Interregionale OO.PP. Lombardia-Liguria;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il Cons. Francesco De Luca nell’udienza pubblica del giorno 9 luglio 2020 svoltasi ai sensi dell’art. 84 comma 5, del D.L. 17 marzo 2020, n. 18, conv. dalla L. 24 aprile 2020, n. 27, attraverso l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams”; nonché uditi per le parti gli avvocati Me. Ma. in dichiarata sostituzione dell’avv. Da. Gr., To. Au. per delega dell’avv. Lu. Co.i, Ga. Pa., An. Te., Fe. So. in collegamento da remoto ai sensi dell’art. 4 del D.L.30 aprile 2020, n. 28;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con appello, iscritto al n. r.g. 1190 del 2014, i ricorrenti indicati in epigrafe hanno impugnato la sentenza del Tar Liguria, n. 1440 del 2013, con cui il primo giudice ha dichiarato inammissibile il ricorso n. r.g. 1300/2009 e i motivi aggiunti proposti in primo grado avverso:
– il Programma Triennale delle Opere Pubbliche 2010/2012 dell’Autorità Portuale della Spezia; nonché la deliberazione del Comitato Portuale della Spezia n. 13/2009 di approvazione del Piano Operativo Triennale 2009-2011 (ricorso principale);
– la deliberazione del Comitato Portuale n. 18 del 2009 di adozione del Programma Triennale delle Opere Pubbliche 2010/2012 e dell’elenco annuale dell’Amministrazione Autorità Portuale della Spezia; nonché dei relativi atti presupposti, ivi comprese le deliberazioni del Comitato Portuale della Spezia assunte nella seduta dell’08.04.2010 (motivi aggiunti depositati in data 4 giugno 2010);
– gli atti assunti dal Comitato Portuale della Spezia nella seduta del 2.3.2011, concernenti il punto 2, comunicazione del Presidente, il punto 3, Relazione ex L. 28 gennaio 1994, n. 84, art. 10, comma 4, lettera g, il punto 4, prima variazione al bilancio di previsione – esercizio 2011; la delibera n. 1/2011 del Comitato Portuale della Spezia del 2.3.2011, recante l’approvazione del bilancio di previsione per l’esercizio 2011 – 1^ variazione; gli atti assunti dalla Conferenza dei Servizi in sede referente del 14.4.2011, relativi al banchinamento del primo tratto della Marina del Canaletto nel Porto Mercantile della Spezia, unitamente ai relativi atti preparatori e presupposti; nonché la nota n. 4917 dell’8 maggio 2011 dell’Autorità Portuale di trasmissione del questionario ambientale (motivi aggiunti depositati in data 11.7.2011);
– il verbale della seduta della Conferenza di Servizi deliberante presso il Provveditorato Interregionale OO.PP. Lombardia – Liguria e della relativa nota di comunicazione n. 6385 del 17.8.2011, concernente il Banchinamento del primo tratto della Marina del Canaletto nel porto mercantile della Spezia, unitamente ai relativi atti presupposti e preparatori; nonché la deliberazione del Comitato Portuale de la Spezia n. 17/2011, assunta nella seduta del 7.10.2011, nella parte riferita all’approvazione del Programma Triennale delle Opere Pubbliche 2012/2014 dell’Amministrazione Portuale della Spezia, conferendo priorità al banchinamento della Marina del Canaletto (motivi aggiunti depositati in data 25.11.2011);
– il provvedimento finale di perfezionamento dell’Intesa Stato-Regione del Provveditore Interregionale OO.PP. Lombardia – Liguria e della relativa nota di comunicazione, avente ad oggetto il “DPR n. 383/94 Intesa Stato – Regione ai sensi dell’art. 81 DPR n. 616/77 e s.m. e i. – Banchinamento primo tratto Marina del Canaletto nel porto mercantile della Spezia – Importo intervento Euro 5.000.000,00”; nonché il verbale della Conferenza di Servizi deliberante presso il Provveditorato Interregionale OO.PP. Lombardia – Liguria del 22.12.2011 e della relativa nota di trasmissione, concernente “DPR n. 383/94 – DPR n. 616/77 (art. 81) – Banchinamento primo tratto Marina del Canaletto nel porto mercantile della Spezia” e dei relativi atti preparatori e presupposti (motivi aggiunti depositati in data 9.3.2012).
Agendo dinnanzi a questo Consiglio, gli odierni appellanti hanno dedotto:
– di avere ottenuto il rilascio di concessioni demaniali annuali nelle aree della Marina del Canaletto e di Fossamastra nel porto commerciale della Spezia, recanti clausole di revoca anticipata a far data dall’inizio dei lavori per la costruzione del “terzo bacino” previsti nel Piano Regolatore Portuale 2000-2010 del Porto della Spezia (in forza del quale (omissis) e le attività storiche della Marina del Canaletto avrebbero dovuto essere trasferiti nella nuova Marina del Levante tra il (omissis));
– di avere proposto ricorso al Tar Liguria e -in sede straordinaria- al Presidente della Repubblica avverso l’apposizione delle relative clausole di revoca anticipata;
– di avere stipulato con l’Autorità Portuale della Spezia (per brevità, di seguito, anche Autorità portuale o Autorità ) un Protocollo di Intesa in data 8.1.2007, con cui i concessionari si impegnavano a rinunciare ai ricorsi al tempo pendenti, a fronte dell’impegno assunto dall’autorità portuale di: a) non adottare alcun provvedimento di revoca degli atti di concessione in essere con i concessionari, per tutto il periodo di realizzazione dei lavori di costruzione del terzo bacino, “fino a quando non siano realizzate e siano effettivamente utilizzabili le previste strutture alternative, idonee alla ricollocazione dei concessionari stessi ed stessi possano effettivamente trasferirsi”; b) a garantire la corrispondenza e/o equivalenza funzionale e quantitativa degli spazi demaniali in concessione e, nell’ambito di questi, l’identità di strutture e servizi; nonché c) a comunicare ai concessionari, con un preavviso non inferiore a 6 mesi, la data di disponibilità degli spazi e/o strutture e/o impianti di nuova realizzazione, invitando i concessionari interessati a definire d’intesa la ripartizione interna tra loro e ad inoltrare le relative domande di concessione e/o affitto;
– di avere rinunciato, in esecuzione del Protocollo di Intesa dell’8.1.2007, ai ricorsi in essere, proposti per fare valere l’illegittima apposizione ai propri atti concessori delle relative clausole di revoca anticipata;
– di avere impugnato in primo grado gli atti di programmazione e di approvazione dei lavori interessanti il porto della Spezia (supra richiamati), in quanto posti in essere senza tenere conto di quanto convenuto con il Protocollo di Intesa dell’8.1.2007;
– di essere stati nelle more invitati dall’Autorità a sottoscrivere il verbale di accordo per la futura ricollocazione della concessione nell’ambito del Molo Pagliari, con atto impugnato da ciascun concessionario -nell’ambito di separati giudizi dinnanzi al Tar Liguria- sia per l’incompetenza dell’organo emanante, sia per la violazione degli obblighi assunti con il Protocollo di intesa dell’8.1.2007, in quanto con tali proposte si addiveniva ad una riduzione dello spazio a terra e dello specchio acqueo oggetto di concessione, si escludeva la disponibilità di strutture e servizi posti a servizio delle attuali concessioni, nonché si assegnava un termine di accettazione di soli trenta giorni;
– di essere risultati soccombenti nell’ambito del giudizio a quo, avendo il Tar riscontrato la carenza in capo ai ricorrenti della legittimazione e dell’interesse ad agire.
2. Alla stregua di quanto emergente dalla pronuncia di prime cure, il Tar dichiarato inammissibili il ricorso e i motivi aggiunti, ritenendo che i ricorrenti fondassero la posizione legittimante al ricorso sul duplice presupposto 1) della titolarità, in capo a ciascuno di essi, di concessione demaniale annuale nelle aree delle Marine del Canaletto e di Fossamastra nell’ambito del Porto della Spezia, nonché 2) sulla sottoscrizione, in data 8.1.2007, di un protocollo di intesa con l’Autorità Portuale, la quale, in vista dei lavori di costruzione di un nuovo bacino in attuazione del P.R.P., si era impegnata a non revocare le concessioni fino all’ultimazione delle previste strutture alternative idonee alla ricollocazione dei concessionari, garantendo la corrispondenza funzionale e quantitativa degli spazi demaniali.
Tuttavia, a giudizio del Tar, gli atti impugnati con il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti non si ponevano in contrasto con le posizioni giuridiche derivanti ai ricorrenti dalla titolarità delle concessioni o dalla sottoscrizione del protocollo di intesa, tenuto conto che:
– il protocollo di intesa siglato in data 8.1.2007 tra l’Autorità Portuale ed alcuni dei ricorrenti aveva inteso espressamente dare sollecita attuazione ai lavori già previsti nel P.R.P.; sicché, dal suo contenuto, non poteva evincersi affatto l’esistenza, in capo ai concessionari sottoscrittori, di una posizione che potesse in qualche modo legittimarli all’opposizione ai lavori di realizzazione del terzo bacino, lavori che – anzi – ne costituivano la fondamentale premessa;
– alcuni dei ricorrenti erano stati ricollocati con il loro consenso; tutti gli altri permanevano nella disponibilità delle aree demaniali già in precedenza loro concesse; non erano stati adottati provvedimenti di revoca e/o di decadenza delle concessioni dei ricorrenti, né era stata loro altrimenti intimata la liberazione delle aree occupate; in ogni caso, in piena aderenza agli impegni assunti dall’Autorità Portuale con il protocollo di intesa 8.1.2007, con specifico riguardo alla realizzazione del banchinamento del primo tratto della Marina del Canaletto, si prevedeva espressamente che le aree e lo specchio acqueo della Marina del Canaletto sarebbero state messe a disposizione di L.S. per l’esecuzione dei lavori come da cronoprogramma “a partire dalla data di avvenuta ricollocazione ovvero dalla data di rifiuto della proposta di ricollocazione dei precedenti concessionari nelle nuove collocazioni presso il Molo Pagliari, o dove diversamente previste”;
– non veniva prospettata alcuna lesione attuale della posizione giuridica dei ricorrenti quali titolari di concessione demaniale e sottoscrittori del protocollo di intesa 8.1.2007, atteso che l’eventuale offerta da parte dell’Autorità Portuale di una ricollocazione inidonea risultava un evento soltanto futuro ed incerto, per di più subordinato alla puntuale verifica, alla luce del principio di buona fede nell’esecuzione degli accordi amministrativi (ex artt. 11 comma 2 e 1175 e1375 e.e.) dell’effettiva equivalenza funzionale e quantitativa degli spazi offerti e – pertanto – della possibilità di giustificare o meno l’eventuale rifiuto del concessionario alla ricollocazione proposta; il che non poteva influire sulla legittimità degli atti di approvazione dei lavori di banchinamento della Marina del Canaletto, costituenti una premessa del relativo protocollo di intesa;
– risultava inammissibilmente impiegato lo strumento del ricorso collettivo, sebbene risultasse un conflitto di interessi tra i concessionari in relazione alla lamentata indebita priorità data alla realizzazione del banchinamento della Marina del Canaletto.
3. I ricorrenti hanno appellato la sentenza pronunciata dal Tar, da un lato, contestando l’erroneità delle relative statuizioni, non ritenendo sussistenti le ragioni di inammissibilità rilevate dal primo giudice; dall’altro, riproponendo le censure di merito non esaminate in primo grado.
3.1 Con specifico riferimento ai motivi di impugnazione, i ricorrenti hanno dedotto l’erroneità della decisione di inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti, tenuto conto che:
– il Tar, a fronte dell’eccezione di difetto di legittimazione al ricorso opposta dalla parte intimata in prime cure e dell’espresso richiamo operato dal primo giudice alla titolarità di concessione demaniale annuale in capo ai ricorrenti, anziché esaminare immediatamente il profilo controverso concernente la sottoscrizione del Protocollo di Intesa come atto legittimante al ricorso, avrebbe dovuto pronunciare anche sul primo profilo di legittimazione, accertando la titolarità in capo ai ricorrenti di concessioni annuali demaniali, la cui prova sarebbe stata fornita in primo grado sia mediante il deposito dei titoli concessori, sia attraverso il deposito del Protocollo di Intesa del gennaio 2007 (da cui emergeva la titolarità in capo ai ricorrenti degli atti concessori legittimanti al ricorso), sia attraverso il deposito avverso delle nuove offerte in ricollocazione, recanti il riferimento ai rapporti concessori in essere con gli odierni appellanti;
– il Protocollo di Intesa dell’8.1.2007 costituirebbe un atto idoneo a legittimare gli odierni appellanti al ricorso di primo grado, imponendo un preciso ordine di priorità degli interventi realizzandi nell’ambito del Porto della Spezia -incentrato sulla necessaria previa ricollocazione dei concessionari, cui doveva seguire qualsivoglia intervento attuativo del P.R.P., soprattutto ove incidente sull’area delle Marine del Canaletto e di Fossamastra, sede dei ricorrenti sottoscrittori del Protocollo – violato con gli atti amministrativi impugnati dinnanzi al Tar, riguardanti il banchinamento di porzione della Marina del Canaletto; gli atti censurati dinnanzi al Tar avrebbero violato, altresì, l’ordine di priorità delle opere fissato per l’attuazione del P.R.P. in sede di accordo, in cui si prevedeva la prioritaria ricollocazione dei concessionari rispetto a qualsiasi altro intervento di attuazione; né avrebbe potuto argomentarsi diversamente sulla base dell’accettazione da parte di alcuni concessionari della proposta di ricollocazione avanzata dall’Autorità, facendosi questione di atti idonei ad esaurire i propri effetti sulla sfera giuridica dell’accettante, non influendo sugli ulteriori ricorrenti dissenzienti;
– nella specie il ricorso collettivo sarebbe stato ammissibile, tenuto conto che la posizione legittimante al ricorso sarebbe unitaria, in quanto fondata sul Protocollo di Intesa, concluso, quale unica parte, da tutti i ricorrenti; ragion per cui l’interesse sotteso al ricorso avrebbe dovuto individuarsi nel rispetto dell’accordo concluso con l’autorità portuale, con specifico riferimento alla prioritaria ricollocazione dei concessionari rispetto all’esecuzione di qualsiasi ulteriore intervento -attuativo del PRP- di banchinamento delle Marine storiche.
3.2 Gli appellanti hanno, inoltre, riproposto i motivi di ricorso assorbiti in primo grado, aventi (in sintesi) ad oggetto:
– la violazione del protocollo di intesa del gennaio 2007, tenuto conto che la programmazione triennale non avrebbe specificato le modalità dell’adeguata ricollocazione delle attività esistenti, né avrebbe stabilito forme di partecipazione dei concessionari alla definizione della ricollocazione medesima;
– la violazione e falsa applicazione dell’art. 128 del D. Lgs. 12.4.2006, n. 163, tenuto conto che il gravato piano triennale non avrebbe indicato il prescritto ordine di priorità delle opere, limitandosi ad elencare le opere da realizzare ed i finanziamenti al momento disponibili;
– la violazione e falsa applicazione dell’art. 128 del D. Lgs. 12.4.2006, n. 163, tenuto conto che l’Amministrazione portuale non avrebbe motivato l’atto di approvazione del P.T.O., non avendo, in particolare, in alcun modo giustificato l’omissione di qualsivoglia riferimento al protocollo di intesa 8.1.2007, che avrebbe, invece, imposto di dare priorità assoluta alla ricollocazione dei concessionari nelle more dell’esecuzione dei lavori;
– l’illegittima priorità accordata dall’amministrazione portuale ai lavori di realizzazione della Marina del Canaletto su quelli di realizzazione della Marina di Fossamastra, in asserito contrasto con il Protocollo d’intesa dell’8.1.2007 cit., il P.R.P. del porto della Spezia e con la condizione alla quale il comune della Spezia avrebbe subordinato il raggiungimento dell’intesa sul P.R.P.;
– l’omesso svolgimento della procedura di V.I.A;
– l’omessa partecipazione della Soprintendenza alla conferenza dei Servizi e l’omessa valutazione dei profili concernenti la tutela dei beni archeologici;
– la violazione del principio di non aggravamento del procedimento, avendo l’Autorità portuale chiesto ai concessionari la compilazione di un questionario inerente l’attività svolta nel porto della Spezia, avente ad oggetto informazioni già in possesso dell’autorità procedente;
– l’illegittima priorità concessa alla sistemazione della Marina del Canaletto, in violazione del P.R.P. del Porto della Spezia e del parere regionale, che avrebbe condizionato la conformità urbanistica dell’opera di banchinamento della Marina del Canaletto al previo adempimento del PRT e delle intese correlare;
– il difetto di motivazione dell’autorizzazione paesistica rilasciata dal competente ufficio regionale con decreto dirigenziale 25.7.2011, prot. 2046;
– l’omessa valutazione, in sede di conferenza di servizi in sede deliberante, dei pareri resi dalla Soprintendenza per i Beni Archeologici della Liguria, la cui partecipazione sarebbe stata pretermessa in sede di Conferenza di Servizi, senza svolgimento della necessaria istruttoria in ordine alla verifica preventiva di interesse archeologico;
– il difetto dei presupposti e di istruttoria inficiante il provvedimento finale del Provveditore delle OO.PP. ex art. 3 DPR n. 383/94, 81, comma 4, DPR n. 616/77 e 14 ter L. n. 241/90, per non avere l’Amministrazione procedente correttamente acquisito l’assenso (espresso o tacito) di tutte le Amministrazioni interessate e per non avere attivato la procedura per il superamento del dissenso medesimo, con conseguente mancato perfezionamento dell’intesa, prodromica all’adozione del provvedimento finale (in relazione al profilo urbanistico, archeologico, paesistico e ambientale);
– il difetto di motivazione delle determinazioni assunte dall’Amministrazione procedente a conclusione della Conferenza di Servizi.
4. L’Autorità portuale, la Regione Liguria, le Amministrazioni statali intimate e la società La Sp. Co. Te. SpA si sono costituite in giudizio, al fine di resistere all’appello.
5. Con successivo appello, iscritto al n. r.g. 1196 del 2014, i ricorrenti indicati in epigrafe hanno impugnato la sentenza n. 1441 del 2013, con cui il Tar Liguria ha dichiarato inammissibile il ricorso principale n. r.g. 1030/2012 e i motivi aggiunti proposti in prime cure per l’annullamento della delibera del Comitato Portuale n. 9/2012 – avente ad oggetto l’istanza per l’autorizzazione al compimento di opere di grande infrastrutturazione portuale e alla proroga anticipata della concessione, con parallela unificazione dei titoli concessori proposta da La Sp. Co. Te. SpA – nonché dell’accordo sostitutivo di concessione demaniale ai sensi dell’art. 18, comma 4, L. n. 84/94 concluso tra l’Autorità Portuale della Spezia e la società La Sp. Co. Te. SpA (per brevità, anche, LS.).
Al riguardo, le parti ricorrenti, dopo avere ricostruito il contesto giuridico-fattuale caratterizzante la programmazione dei lavori e l’approvazione dei progetti inerenti gli interventi infrastrutturali interessanti il Porto della Spezia, nell’ambito del quale si inseriva anche il precedente ricorso n. r.g. 1300/2009 proposto dinnanzi al medesimo Tar Liguria, hanno censurato in primo grado la legittimità degli atti concernenti il procedimento di autorizzazione della società LS. al compimento di opere di grande infrastrutturazione portuale, interessanti l’ampliamento del Molo Fornelli e il tombamento della Marina del Canaletto, al fine di estendere le aree destinate ad operazioni portuali nel porto mercantile.
6. Nell’ambito del giudizio di primo grado, la controinteressata LS. proponeva ricorso incidentale, volto a contestare l’invalidità del protocollo di intesa dell’8.1.2007 sulla cui base i ricorrenti fondavano la propria legittimazione al ricorso.
7. A definizione del giudizio n. r.g. 1030/12 il Tar ha dichiarato inammissibile il ricorso e i motivi aggiunti, ritenendo carenti i ricorrenti di legittimazione e di interesse al ricorso; per l’effetto, ha dichiarato improcedibile il ricorso incidentale proposto dalla società LCST.
In particolare, similmente a quanto statuito con la sentenza n. 1440/13, a giudizio del Tar, i ricorrenti fondavano la posizione legittimante al ricorso sul duplice presupposto 1) della titolarità, in capo a ciascuno di essi, di concessione demaniale annuale nelle aree delle Marine del Canaletto e di Fossamastra nell’ambito del Porto della Spezia, nonché 2) sulla sottoscrizione, in data 8.1.2007, di un protocollo di intesa con l’Autorità Portuale, la quale, in vista dei lavori di costruzione di un nuovo bacino in attuazione del P.R.P., si era impegnata a non revocare le concessioni fino all’ultimazione delle previste strutture alternative idonee alla ricollocazione dei concessionari, garantendo la corrispondenza funzionale e quantitativa degli spazi demaniali.
Tuttavia:
– in relazione al primo profilo, i ricorrenti non avevano provato di essere in possesso dei titoli concessori legittimanti al ricorso, nonostante la circostanza fosse stata contestata dalle parti intimate; in ogni caso i lavori approvati con gli atti impugnati non riguardavano la Marina di Fossamastra, con conseguente carenza di interesse per coloro che tra i ricorrenti fossero titolari di concessione nella relativa area; i concessionari non potevano, inoltre, considerarsi imprenditori del medesimo settore di attività di LCST;
– in relazione al secondo profilo, il protocollo di intesa siglato in data 8.1.2007 tra l’Autorità Portuale ed alcuni dei ricorrenti aveva inteso espressamente dare sollecita attuazione ai lavori già previsti nel P.R.P.; ragione per cui, dal suo contenuto, non poteva evincersi affatto l’esistenza, in capo ai concessionari sottoscrittori, di una posizione che potesse in qualche modo legittimarli all’opposizione ai lavori di realizzazione del terzo bacino, lavori che – anzi – ne costituivano la fondamentale premessa;
– alcuni dei ricorrenti erano stati ricollocati con il loro consenso; tutti gli altri permanevano nella disponibilità delle aree demaniali già in precedenza loro concesse; non erano stati adottati provvedimenti di revoca e/o di decadenza delle concessioni dei ricorrenti, né era stata loro altrimenti intimata la liberazione delle aree occupate; in ogni caso, in piena aderenza agli impegni assunti dall’Autorità Portuale con il protocollo di intesa 8.1.2007, l’art. 4 dell’accordo sostitutivo de quo prevedeva espressamente che le aree e lo specchio acqueo della Marina del Canaletto sarebbero state messe a disposizione di L.S. per l’esecuzione dei lavori come da cronoprogramma “a partire dalla data di avvenuta ricollocazione ovvero dalla data di rifiuto della proposta di ricollocazione dei precedenti concessionari nelle nuove collocazioni presso il Molo Pagliari, o dove diversamente previste”;
– non veniva prospettata alcuna lesione attuale della posizione giuridica dei ricorrenti quali titolari di concessione demaniale e sottoscrittori del protocollo di intesa 8.1.2007, atteso che l’eventuale offerta da parte dell’Autorità Portuale di una ricollocazione inidonea risultava un evento soltanto futuro ed incerto, per di più subordinato alla puntuale verifica, alla luce del principio di buona fede nell’esecuzione degli accordi amministrativi (ex artt. 11 comma 2 e 1175 e1375 e.e.) dell’effettiva equivalenza funzionale e quantitativa degli spazi offerti e – pertanto – della possibilità di giustificare o meno l’eventuale rifiuto del concessionario alla ricollocazione proposta; il che non poteva influire sulla legittimità degli atti impugnati in prime cure;
– risultava inammissibilmente impiegato lo strumento del ricorso collettivo, sebbene risultasse un conflitto di interessi tra i concessionari in relazione alla lamentata indebita priorità data alla realizzazione del banchinamento della Marina del Canaletto.
8. I ricorrenti hanno appellato la sentenza pronunciata dal Tar, da un lato, contestando l’erroneità delle relative statuizioni, non ritenendo sussistenti le ragioni di inammissibilità rilevate dal primo giudice; dall’altro, riproponendo le censure di merito non esaminate in primo grado.
8.1 Con specifico riferimento ai motivi di impugnazione, i ricorrenti hanno dedotto l’erroneità della decisione di inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti, tenuto conto che:
– il Tar avrebbe erroneamente ritenuto non dimostrata la titolarità in capo ai ricorrenti della concessione demaniale marittima, sebbene la relativa prova emergesse sia dal deposito del Protocollo di Intesa, da cui si desumeva la titolarità in capo ai ricorrenti degli atti concessori legittimanti al ricorso; sia dal deposito delle proposte di ricollocazione, recanti il riferimento ai rapporti concessori in essere con gli odierni appellanti;
– il Protocollo di Intesa dell’8.1.2007 costituirebbe un atto idoneo a legittimare gli odierni appellanti al ricorso di primo grado, imponendo un preciso ordine di priorità degli interventi realizzandi nell’ambito del Porto della Spezia -incentrato sulla necessaria previa ricollocazione dei concessionari, cui doveva seguire qualsivoglia intervento attuativo del P.R.P., soprattutto ove incidente sull’area delle Marine del Canaletto e di Fossamastra, sede dei ricorrenti sottoscrittori del Protocollo – violato con gli atti amministrativi impugnati dinnanzi al Tar, riguardanti il banchinamento di porzione della Marina del Canaletto; né avrebbe potuto argomentarsi diversamente sulla base dell’accettazione da parte di alcuni concessionari della proposta di ricollocazione avanzata dall’Autorità, facendosi questione di atti idonei ad esaurire i propri effetti sulla sfera giuridica dell’accettante, non influendo sugli ulteriori ricorrenti dissenzienti;
– nella specie il ricorso collettivo sarebbe stato ammissibile, tenuto conto che la posizione legittimante al ricorso sarebbe unitaria, in quanto fondata sul Protocollo di Intesa, concluso, quale unica parte, da tutti i ricorrenti; ragion per cui l’interesse sotteso al ricorso avrebbe dovuto individuarsi nel rispetto dell’accordo concluso con l’autorità portuale, con specifico riferimento alla prioritaria ricollocazione dei concessionari rispetto all’esecuzione di qualsiasi ulteriore intervento -attuativo del PRP- di banchinamento delle Marine storiche;
– il Tar avrebbe omesso di rilevare la tardività del ricorso incidentale proposto dalla controinteressata avverso il Protocollo di Intesa dell’8.1.2007.
8.2 Gli appellanti hanno riproposto i motivi di ricorso assorbiti in primo grado, aventi (in sintesi) ad oggetto:
– la violazione dei principi giurisprudenziali in materia di amministratori locali ed obbligo di astensione ex art. 789 T.U.E.L., tenuto conto che alla seduta del Comitato Portuale, in cui era stata approvata la deliberazione impugnata in prime cure, aveva preso parte – in qualità di rappresentante delle imprese portuali – l’amministratore delegato e il rappresentante legale di L.S., come tale portatore di un interesse in conflitto;
– la violazione del protocollo d’intesa dell’8.1.2007, tenuto conto che l’impugnata deliberazione e il conseguenziale accordo amministrativo censurato in prime cure, affidando alla società L.S. la realizzazione di opere nelle aree in cui avevano sede i concessionari, da un lato, in violazione dell’art. 1406 c.c., avrebbero modificato il contraente dei concessionari ricorrenti, sostituendo unilateralmente L.S. all’Autorità Portuale; dall’altro, avrebbero anteposto la realizzazione delle opere (tombamento della Marina del Canaletto e prolungamento del Molo Fornelli) rispetto alla ricollocazione dei concessionari interessati;
– l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, essendo insufficiente a tal fine la pubblicità legale data alla presentazione dell’istanza di L.S.;
– la violazione delle condizioni previste nell’intesa stipulata tra il Comune della Spezia e la Regione Liguria ai fini della predisposizione del P.R.P. del Porto della Spezia, che avrebbe accordato priorità alla ricollocazione dei concessionari piuttosto che alla realizzazione delle opere affidate a L.S.; nonché la violazione del PRT anche in ordine al limite massimo per la profondità di pescaggio, alla destinazione d’uso delle aree portuali, al vincolo di trasformazione in uso urbano e/o turistico ricreativo delle aree portuali esistenti di pari estensione da destinare a fascia di rispetto;
– lo sviamento dalla causa tipica sottesa all’art. 18 della L. n. 84/1994, in quanto la ragione giustificatrice del rapporto concessorio avrebbe dovuto individuarsi non già nell’espletamento di operazioni portuali, bensì nell’affidamento diretto a L.S. della realizzazione di importanti opere portuali;
– la violazione dell’art. 153 del D. Lgs. n. 163/2006, tenuto conto che l’instaurazione del rapporto concessorio oggetto del provvedimento impugnato avrebbe sotteso, in realtà, l’affidamento di una concessione di lavori pubblici mediante finanza di progetto, senza il ricorso ad una previa procedura ad evidenza pubblica a rilevanza europea, essendo a tal fine insufficienti le forme di pubblicità date all’istanza di L.S.;
– la violazione dei principi di proporzionalità e di concorrenza, tenuto conto che il termine di durata della concessione (53 anni) sarebbe stato eccessivamente lungo, il che avrebbe determinato il totale sacrificio dell’interesse pubblico alla tutela della concorrenza in ambito portuale, a tutto favore dell’interesse del privato concessionario;
– la violazione dell’art. 36 comma 2 cod. nav. e dell’art. 8 L.R. n. 13/1999, tenuto conto che il rilascio della concessione sarebbe stato di competenza del Ministro dei Trasporti, previo nulla osta regionale;
– la violazione dell’art. 36 comma 1 cod. nav., tenuto conto che l’Amministrazione portuale avrebbe deliberato di rilasciare a L.S. una concessione ultracinquantennale giustificata esclusivamente da ragioni di interesse privato della concessionaria e dal risparmio di risorse pubbliche, senza alcuna valutazione delle contrapposte esigenze di uso pubblico del bene dato in concessione;
– l’omessa valutazione dell’astensione comunale e delle considerazioni espresse dall’Ente in merito al gravato intervento;
– il difetto di motivazione, stante l’omessa valutazione delle contrapposte esigenze di uso pubblico del bene dato in concessione;
– la violazione, da imputarsi anche all’accordo sostitutivo, impugnato in primo grado con motivi aggiunti, del protocollo di intesa dell’8.1.2007 cit., giacché il cronoprogramma dei lavori di attuazione del P.R.P. non avrebbe chiarito né le modalità della prioritaria ricollocazione dei concessionari ricorrenti, né il soggetto che avrebbe dovuto provvedere alla stessa (se l’Autorità Portuale o L.S.);
– l’omessa valutazione della proroga ex lege delle concessioni dei ricorrenti fino al 31.12.2015 disposta ai sensi dell’art. 1 del D.L. 30.12.2009, n. 194, convertito in legge 26.2.2010, n. 25 (successivamente prorogata fino al 31.12.2020, per effetto dell’art. 34 duodecies DL n. 179/12, come introdotto dalla L. conversione n. 221/12).
9. L’Autorità Portuale e la società LCST si sono costituite in giudizio, al fine di resistere all’appello.
La società L.S. ha, altresì, appellato in via incidentale la sentenza n. 1441/13, nella parte in cui ha dichiarato improcedibile il proprio ricorso incidentale in prime cure, nonché ha riproposto i motivi di impugnazione non esaminati dal Tar.
10. In vista dell’udienza pubblica del 1° marzo 2018, fissata per la discussione di entrambi gli appelli n. r.g. 1190 e 1196 del 2014, le parti hanno svolto argomentazioni difensive a sostegno delle rispettive conclusioni, depositando memorie e repliche.
In particolare, le parti intimate hanno eccepito il difetto di legittimazione e di interesse al ricorso sia nei confronti degli appellanti che, nelle more del giudizio, avevano accettato le proposte ricollocazione presentate dall’Autorità portuale, come documentate dal deposito del 18 gennaio 2018 eseguito dall’autorità portuale, sia nei confronti dei due rimanenti appellanti che, sebbene non avessero accettato le relative proposte di ricollocazione, risultavano titolari di concessioni ormai scadute e non rinnovate, né rinnovabili sulla base del Protocollo di Intesa del 2007, interamente adempiuto dall’autorità portuale.
Le parti appellanti hanno replicato (anche) in ordine all’eccezione di improcedibilità, deducendo la persistenza del titolo concessorio, non revocabile fintantoché l’autorità portuale non avesse offerto un’idonea ricollocazione, in corretto adempimento – secondo i principi di buona fede e alla stregua di quanto emergente dalle sentenze nn. 5057/2015 e 5055/2015 di questo Consiglio – del Protocollo di Intesa del gennaio 2007.
11. Con atti depositati in data 14.2.2018 le imprese individuali Pa. St. e De Ba. Ma., nonché la A.S.D. La Ma. e la A.S.D. Pl. Ve. hanno rinunciato agli appelli n. r.g. 1190 e 1196 del 2014; con atti depositati in data 15.2.2018 la A.S.D. Ve. e Mo. ha rinunciato agli appelli n. r.g. 1190 e 1196 del 2014; con atto depositato in data 15.2.2018 l’impresa individuale Pr. Gi. ha rinunciato all’appello n. r.g. 1196 del 2014; con atti depositati in data 16.2.2018 le imprese individuali Go. Al. ed altri hanno rinunciato all’appello n. r.g. 1190 del 2014; con atti depositati in data 16.2.2018 la A.S.D. Mo. ha rinunciato agli appelli n. r.g. 1190 e 1196 del 2014, nonché la società F.lli Ma. di Ma. An.& C. s.n. c. ha rinunciato all’appello n. r.g. 1196 del 2014; con atto depositato in data 20.2.2018 le imprese individuali Go. Al. ed altri hanno rinunciato all’appello n. r.g. 1196 del 2014; con atti depositati in data 20.2.2018 la Società Ve. La Sp. A.S.D. ha rinunciato agli appelli n. r.g. 1190 e 1196 del 2014; con atti depositati in data 21.2.2018 le imprese individuali Ba. Ma. e Pe. Si., nonché l’impresa individuale M.G. Ci. Is. hanno rinunciato all’appello n. r.g. 1190 del 2014; con atto depositato in data 22.2.2018 l’impresa individuale M.G. Ci. Is. ha rinunciato all’appello n. r.g. 1196 del 2014; con atti depositati in data 22.2.2018 la ASD Il Pa. ha rinunciato agli appelli n. r.g. 1190 e 1196 del 2014; con atti depositati in data 23.2.2018 l’impresa individuale Lelli Vittorio ha rinunciato agli appelli n. r.g. 1190 e 1196 del 2014; con atti depositati in data 28.2.2018 la società Bo. El. & C. s.n. c., nonché le imprese individuali Bo. Eu. e Bo. Ro. hanno rinunciato agli appelli n. r.g. 1190 e 1196 del 2014.
Le società Sc. di Ma. Ce. S.R.L e A.S.D. Pe. Sp. La Pa. hanno insistito nelle impugnazioni proposte n. r.g. 1190 e 1196 del 2014.
12. La Sezione con ordinanza n. 3738 del 18 giugno 2018 ha disposto la riunione dei ricorsi in appello n. r.g. 1190 e 1196 del 2014, nonché, rilevata la pendenza di due giudizi dinnanzi alla V Sezione di questo Consiglio (ricorsi n. 8529 e 8530 del 2017) in discussione il 14 giugno 2018, nell’ambito dei quali avrebbe dovuto accertarsi se la proposta inoltrata dall’ente portuale per ottemperare alla prescrizione della sentenza n. 5057 del 2015 del Consiglio di Stato fosse stata o meno accettata dalla ricorrente, ritenuto, per motivi di economia processuale, di attendere la definizione dei relativi ricorsi in appello, il cui esito avrebbe potuto essere idoneo ad incidere pregiudizialmente sulla persistenza della posizione legittimante delle odierne appellanti, ha rinviato la discussione all’udienza del 15 novembre 2018.
13. In vista dell’udienza del 15 novembre 2018 le parti hanno depositato memorie difensive e repliche, insistendo nelle rispettive argomentazioni e conclusioni.
L’autorità portuale (Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Orientale), in particolare, ha insistito nel negare in capo ai due ricorrenti non rinunciatari all’appello l’attuale posizione di concessionari, cui sarebbe collegata la legittimazione all’impugnazione (cfr. pag. 3 memoria 15.10.2018).
L’appellante ha, altresì, chiesto il rinvio dell’udienza, al fine di attendere la definizione dei ricorsi in appello n. r.g. 8529 e 8530 del 2017.
Con memoria di replica del 24.10.2018 l’autorità portuale, insistendo nelle proprie conclusioni, ha depositato le sentenze n. 6046 e 6047 del 24.10.2018, pronunciate da questo Consiglio, nelle more intervenute a definizione dei giudizi n. r.g. 8529 e 8530 del 2017.
Le parti appellanti con istanza del 24.10.2018 hanno insistito nella richiesta di rinvio dell’udienza, al fine di “valutare la situazione, per addivenire quanto prima all’accordo tra i concessionari esponenti e l’Amministrazione portuale”, alla stregua di quanto precisato da questo Consiglio con le sentenze nn. 6046 e 6047 del 2018.
L’autorità portuale con memoria del 29.10.2018 si è opposta all’istanza di rinvio.
13. All’udienza del 15 novembre 2018, in ragione delle esigenze poste a base dell’istanza di rinvio, la causa è stata rinviata all’udienza pubblica 21 febbraio 2019.
14. Con istanza del 21.1.2019 gli appellanti hanno chiesto un differimento d’udienza, avendo nelle more proposto ricorso per l’ottemperanza delle sentenze del 24.10.2018 cit., atteso che l’autorità portuale, richiesta di fissare un incontro per addivenire alla conclusione di un accordo alla stregua di quanto indicato nelle sentenze nn. 6046 e 6047 cit., aveva tenuto una condotta inerte.
L’autorità portuale e la società LSTC, che avevano insistito nelle proprie conclusioni con memoria difensiva del 21.1.2019, si sono opposte alla richiesta di rinvio (cfr. memorie di replica rispettivamente del 31.1.2019 e del 25.1.2019)
14. Con ordinanza n. 1255 del 25.2.2019 la Sezione ha rinviato la causa all’udienza del 19 dicembre 2019, ritenendo che, per motivi di economia processuale, fosse opportuno attendere la definizione dei ricorsi in ottemperanza de quibus, il cui esito avrebbe potuto essere idoneo ad incidere pregiudizialmente sulla persistenza della posizione legittimante delle odierne appellanti.
15. Con memoria del 18.11.2019 la società LS., rilevato che i giudizi di ottemperanza posti a base dell’ordinanza n. 1255 del 2019 non erano stati definiti, si è opposta ad un ulteriore rinvio della causa.
L’appellante ha chiesto un ulteriore rinvio, permanendo le motivazioni fondanti l’ordinanza n. 1255/2019 in merito alla pregiudizialità dei ricorsi per ottemperanza, allo stato non definiti, rispetto alla decisione delle controversie oggetto dei presenti giudizi riuniti.
Con ordinanza n. 8682 del 23.12.2019 la Sezione ha rinviato la causa all’udienza del 9 luglio 2020, ravvisata la vicinanza temporale della camera di consiglio del 5 marzo 2020, riferita ai giudizi n. r.g. 615/19 e 616/19 cit., tale da consentire di disporre un ultimo rinvio della presente controversia.
16. Con deposito del 28.5.2020 sia la società LS. che l’autorità portuale hanno prodotto le sentenze emesse da questo Consiglio a definizione dei giudizi di ottemperanza n. r.g. 615 e 616 del 2019. Le medesime sentenze sono state depositate in data 29.5.2020 dalle parti appellanti unitamente a due missive del 23.5.2020 inviate dalle ricorrenti all’autorità portuale – con cui veniva chiesta la fissazione di un incontro per discutere e stabilire di comune accordo le condizioni di ricollocazione dei ricorrenti nell’ambito del bacino portuale spezzino, in asserita attuazione a quanto disposto da questo Consiglio – e ad un articolo di giornale del 24.5.2020.
17. In vista dell’udienza del 9.7.2020 gli appellanti, l’autorità portuale e la società LS. hanno insistito nelle rispettive argomentazioni e conclusioni con memorie e repliche.
In sede di replica le parti appellanti hanno, tra l’altro, dedotto di avere proposto ricorso per l’ottemperanza delle sentenze nn. 5055 e 5057 del 2015, tenuto conto che l’Autorità portuale, riscontrando la richiesta di fissazione dell’incontro avanzata dalle ricorrenti, aveva rappresentato che “tutte le sentenze citate nella comunicazione che si riscontra hanno rigettato tutte le domande di questa spett.le società, che attualmente occupa abusivamente e trae profitto dal godimento esclusivo di una porzione di demanio marittimo”.
18. Con atto depositato in data 7.7.2020 la A.S.D. Pe. Sp. La Pa. ha rinunciato agli appelli n. r.g. 1190 e 1196 del 2014.
19. In vista della discussione orale della causa, chiesta dalla parte appellante con istanza del 30.6.2020, l’autorità portuale, nonché il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del Mare e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti hanno depositato note di udienza, rispettivamente, argomentando e insistendo nelle conclusioni in atti e chiedendo la decisione della causa.
20. All’udienza del 9.7.2020 la parte appellante ha chiesto un rinvio della causa in attesa della decisione dei giudizi di ottemperanza nelle more introdotti in relazione alle sentenze nn. 5055 e 5057 del 2015 della Sezione; la controparte si è opposta al rinvio. La causa è stata, quindi, trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Pregiudizialmente, deve essere rigettata l’istanza di rinvio di udienza avanzata dalla parte appellante all’udienza pubblica del 9.7.2020, tenuto conto che, come già precisato dalla Sezione con l’ordinanza n. 8682 del 23.12.2019, le ragioni di economia processuale legate alla opportunità di attendere un contenzioso, come quello sull’ottemperanza (da ultimo introdotto dall’appellante per ottenere l’adempimento degli obblighi asseritamente scaturenti dalle sentenze nn. 5055 e 5057 del 2015 della Sezione), suscettibile di essere (solo in linea fattuale) risolutivo della controversia, in assenza di pregiudizialità logica o giuridica, non può tradursi in eccessive dilatazioni della durata dei giudizi, altrimenti violandosi il principio costituzionale di ragionevole durata del processo ex art. 111 Cost.
Come si osserverà infra, nell’esaminare la procedibilità dell’azione giudiziaria proposta dalla parte appellante, il Collegio dispone già degli elementi di giudizio per la soluzione della presente controversia.
La proposizione di nuovi ricorsi, esperiti per l’ottemperanza delle sentenze n. 5055 e 5057 pronunciate dalla Sezione, infatti, ferma rimanendo ogni questione di rito e di merito da esaminare nell’ambito dei relativi giudizi, non può influire sulla stabilità della regula iuris dettata dalle relative sentenze di cognizione, suscettibile di produrre un effetto conformativo nel presente giudizio ai fini della soluzione delle odierne controversie.
Un ulteriore rinvio di udienza, riguardante un processo risalente nel tempo, a fronte dell’opposizione manifestata ripetutamente dalle parti intimate e riaffermata all’udienza del 9.7.2020 in relazione alla nuova istanza di rinvio all’uopo articolata in sede di discussione orale, comporterebbe la violazione del principio del giusto processo, per effetto di un’eccessiva dilatazione dei tempi di definizione delle relative controversie.
2. Procedendo all’esame degli atti di impugnazione, il Collegio deve dare atto della rinuncia agli appelli depositata in giudizio da: Impresa Individuale Pa. St. ed altri.
Il processo amministrativo, connotato dalla natura soggettiva della giurisdizione esercitata, risponde al principio dispositivo, risultando nella disponibilità della parte l’introduzione del giudizio, così come la sua prosecuzione.
Alla stregua della disciplina dettata dagli artt. 35, comma 1, lett. c), e 84 c.p.a., la volontà della parte processuale, espressa attraverso il proprio difensore, costituisce argomento di prova utilmente valorizzabile al fine di asseverare la sopravvenuta carenza di interesse ad una decisione sui motivi di impugnazione.
Nella specie, emergendo rapporti sostanziali scindibili, ascrivibili in capo ai singoli appellanti, titolari di una posizione autonoma, fondata su atti di diversa natura a ciascuno distintamente imputabili (concessione demaniale marittima e stipulazione di un protocollo di intesa con l’autorità portuale), risulta ammissibile una rinuncia all’impugnazione promanante soltanto da taluna dalle parti appellanti.
In siffatte ipotesi, l’atto di rinuncia depositato dal difensore può essere valorizzato quale argomento di prova circa la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sui motivi di censura, con conseguente improcedibilità della relativa impugnazione.
Per l’effetto, deve dichiararsi l’improcedibilità degli appelli – come indicati in dispositivo – per i quali risulta depositato in giudizio, per mezzo del difensore, apposito atto di rinuncia all’impugnazione.
3. Sempre in via pregiudiziale, in relazione alla Società Sc. di Ma. Ce. S.r.l. -che non ha rinunciato all’impugnazione- deve essere esaminata l’eccezione di sopravvenuta carenza di legittimazione al ricorso opposta sia dalla società LS. che dall’autorità portuale nell’ambito di entrambi i giudizi riuniti.
3.1 Secondo la prospettazione delle parti intimate, i due ricorrenti che non avevano rinunciato all’appello nel febbraio 2018 (Società Sc. di Ma. Ce. S.r.l. e A.S.D. Pe. Sp. La Pa., successivamente ridottisi ad uno, a seguito della rinuncia all’appello depositata dalla A.S.D. Pe. Sp. La Pa. in data 7 luglio 2020) non risulterebbero più titolari di concessione demaniale marittima, scaduta il 31 dicembre 2015 senza essere stata rinnovata, né potrebbero considerarsi legittimati a permanere nell’area portuale, in quanto, per effetto dell’omessa accettazione della proposta di ricollocazione nel nuovo termine assegnato dall’Autorità Portuale all’esito delle sentenze pronunciate da questo Consiglio n. 5055/2015 e altre coeve (intervenute sull’interpretazione ed esecuzione del protocollo di intesa dell’8.1.2007), doveva ritenersi venuta meno un’aspettativa al rinnovo delle concessioni fino al trasferimento previsto dal protocollo di intesa dell’8.1.2007, a nulla rilevando l’ulteriore contenzioso all’uopo promosso dagli odierni appellanti.
L’Autorità Portuale, in particolare, ha ritenuto “venuta meno la qualità di concessionario per scadenza del titolo al 31/12/2015, non avendo essi ottenuto il rinnovo della concessione (mancato rinnovo neppure impugnato) e venendo meno, a seguito della mancata accettazione della proposta di ricollocazione, gli effetti nei loro confronti del protocollo di intesa 8/1/2007, è venuto comunque a difettare in radice il loro interesse a coltivare l’impugnativa spiegata avverso gli atti programmatori e/o gestori di APS, non essendo più essi titolari di una situazione di interesse qualificata a fronte di detti provvedimenti” (pagg. 4/5 memoria del 29.1.2018, depositata nell’ambito dei giudizi n. r.g. 1190/14 e 1196/14).
Tale tesi difensiva è stata ribadita nei successivi atti difensivi, in cui l’autorità portuale ha contestato che:
– “con riguardo ai due appellanti residui (appellanti anche nei giudizi 8529 e 8530/2017) essi in ogni caso non sono attualmente titolari di alcuna posizione legittimante alla impugnativa, nonostante la pendenza dei richiamati autonomi appelli. Ciò perché : – sulla interpretazione dell’accordo con Autorità Portuale 8/1/2007 e sui suoi contenuti ed effetti si è fondato il giudicato formale e sostanziale e gli effetti del relativo accertamento non sono più rimettibili in discussione; – le concessioni demaniali marittime a suo tempo rilasciate ai residui appellanti sono scadute il 31/12/2015; – le istanze di rinnovo di tali concessioni non sono state mai esitate favorevolmente; – di modo che detti appellanti: i) sono sforniti di c. d. m. fin dal 1/1/2016; ii) non hanno comunque una legittima aspettativa tutelata dall’accordo 8/1/2017 sulla base del giudicato sopra richiamato (sentenza 5555/2015 e seguenti). Detti rilievi appaiono decisivi e risolutivi ai fini della negazione della loro attuale posizione di concessionari, alla quale è collegata la legittimazione alla impugnativa” (pagg. 2-3 memoria del 15.10.2018);
– “l’onere negoziale di ricollocazione dei concessionari si era definitivamente esaurito con i provvedimenti oggetto dei ricorsi decisi con le sentenze 6046 e 6047/2018, con la conseguente definizione del rapporto amministrativo precedente nel senso del venir meno in capo agli appellanti di qualsiasi situazione giuridica attiva derivante dall’accordo del 2007 e dalle pregresse concessioni” (pag. 3 memoria replica del 18.6.2020).
Parimenti, la Società LS. ha eccepito il difetto di legittimazione e di interesse in capo alla parte appellante, tenuto conto che “[c]on dette sentenze della V Sezione viene dunque chiarito: a) che le appellanti non sono più concessionarie dalla fine del 2015; b) che esse, non avendo accettato la proposta di ricollocazione del’Autorità portuale, devono liberare le aree ormai illecitamente occupate. Per conseguenza esse non hanno né la legittimazione né l’interesse a contestare i lavori di ristrutturazione del porto”(punto 2 memoria 21.1.2019).
3.2 In replica alle avverse eccezioni, gli appellanti hanno rilevato che le sentenze di questo Consiglio nn. 5057/2015 e 5055/2015 non avevano posto in discussione la validità ed efficacia del Protocollo di intesa dell’8.1.2007, né tanto meno la sopravvenuta carenza di interesse all’impugnazione proposta dagli appellanti; peraltro, gli stessi ricorrenti avevano accettato le proposte di ricollocazione e la relativa vicenda risultava al tempo sub judice, nell’ambito dei giudizi pendenti dinnanzi alla V sezione di questo Consiglio, rubricati ai numeri r.g. 8529 e 8530 del 2017.
In ogni caso, le concessioni intestate agli appellanti non risultavano scadute, giusta la previsione del Protocollo di Intesa del 2007, con cui l’autorità portuale si era impegnata, per il periodo di esecuzione dei lavori per la costruzione del terzo bacino, a non adottare alcun provvedimento di revoca degli atti di concessione in essere con i concessionari, fino a quando non fossero state realizzate ed effettivamente utilizzabili le previste strutture alternative idonee alla ricollocazione dei Concessionari e gli stessi non avessero potuto effettivamente trasferirsi; sicché avrebbe dovuto ritenersi sussistente un titolo idoneo a giustificare, nelle more della ricollocazione medesima, l’occupazione delle aree demaniali oggetto di concessione.
Gli atti impugnati in prime cure, inoltre, avevano leso il principio di esecuzione secondo buona fede del Protocollo di Intesa dell’8 gennaio 2007, non consentendo, attraverso la subordinazione della ricollocazione all’esecuzione di lavori, nell’area attualmente occupata dai ricorrenti, l’offerta di nuove soluzioni allocative caratterizzate da corrispondenza funzionale e quantitativa degli spazi e delle dotazioni e impedendo il mantenimento della situazione pregressa nelle more della realizzazione e messa a disposizione delle nuove collocazioni.
La tesi difensiva, incentrata sulla procedibilità dell’appello, è stata sostenuta dai ricorrenti anche in vista dell’udienza di discussione del 9 luglio 2020, alla stregua delle pronunce giudiziarie sopravvenute nel corso degli odierni giudizi.
In particolare, le parti appellanti hanno ritenuto che:
– anche le ulteriori sentenze n. 3174 e 3175 del 2020 legittimassero le ricorrenti a permanere nelle aree de quibus, in attesa di addivenire ad un accordo con l’autorità portuale spezzina, “diversamente opinando si renderebbe oggettivamente impossibile la prosecuzione dell’attività delle stesse e, conseguentemente, il perseguimento dello schema procedimentale previsto dal Giudice per la cura di quanto residua dell’interesse pubblico” (pag. 4 memoria dell’8.6.2020).
– la propria legittimazione ad agire dovesse confermarsi anche sulla base dell’ultima pronuncia emessa da questo Consiglio (n. 3174/20), “legittimazione che l’ultima pronuncia intervenuta ha invece confermato, indicando la strada da percorrere (l’ottemperanza delle sentenze, Sez. VI, 6 novembre 2015, n. 5055 e 5057 innanzi alla Sezione medesima), per la compiuta attuazione del giudicato, ai fini della ricollocazione dei concessionari esponenti nel bacino portuale spezzino” (pag. 5 memoria di replica del 18.6.2020)
4. Le parti intimate hanno contestato sia il difetto di legittimazione, che il difetto di interesse al ricorso, alla stregua, altresì, dell’esito dei giudizi definiti inter partes in pendenza delle odierne controversie.
4.1 La verifica della legittimazione assume natura pregiudiziale, tenuto conto che, prima di accertare se la parte ricorrente possa trarre un’utilità pratica da un’eventuale sentenza di accoglimento dell’impugnazione e, quindi, possa ritenersi interessata al ricorso, occorre accertare se la stessa sia titolare di una situazione giuridica soggettiva attiva idonea a legittimare l’azione in giudizio.
Come precisato dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio, “deve essere tenuta rigorosamente ferma la netta distinzione tra la titolarità di una posizione sostanziale differenziata che abilita un determinato soggetto all’esercizio dell’azione (legittimazione al ricorso) e l’utilità ricavabile dall’accoglimento della domanda di annullamento (interesse al ricorso), anche prescindendo dal carattere “finale” o “strumentale” di tale vantaggio” (Consiglio di Stato, Ad. Plen., 7 aprile 2011, n. 4).
Anche nell’ambito del processo amministrativo impugnatorio, la legittimazione al ricorso integra una condizione dell’azione, necessaria per consentire al giudice adito di pronunciare sul merito delle censure svolte dalla parte ricorrente: siffatta condizione deve esistere al momento di proposizione della domanda processuale e persistere fino alla decisione della vertenza, imponendo un accertamento pregiudiziale in ordine all’esistenza in capo alla parte ricorrente di una posizione qualificata e differenziata, correlata al bene della vita oggetto di esercizio del pubblico potere, idonea a distinguere il ricorrente da ogni altro consociato interessato alla legittimità dell’azione amministrativa (come tale non titolare di una posizione differenziata e, pertanto, salve le ipotesi eccezionali di azioni popolari, non ricorrenti nella specie, non legittimato alla proposizione dell’azione giudiziaria).
In particolare, “l’azione di annullamento davanti al giudice amministrativo è soggetta – sulla falsariga del processo civile – a tre condizioni fondamentali (titolo, interesse ad agire, legittimazione attiva/passiva), che devono sussistere al momento della proposizione della domanda e permanere fino al momento della decisione finale (sotto tale angolazione si esclude correttamente che sia possibile esperire una c.t.u. al fine di affermare o negare la sussistenza della legittimazione al ricorso o di altra condizione dell’azione, cfr. Cons. St., Sez. V, 21 giugno 2013, n. 3404)” (Consiglio di Stato, Ad. Plen., 25 febbraio 2014, n. 9).
L’accertamento della legittimazione al ricorso, peraltro, non dipende dalla mera prospettazione della parte processuale, richiedendo una verifica in concreto -da condurre alla stregua degli elementi istruttori in atti – circa l’effettiva ascrivibilità in capo al ricorrente di una situazione giuridica soggettiva qualificata e differenziata, idonea a consentire la contestazione in giudizio dell’operato amministrativo.
Difatti, “[l]a legittimazione al ricorso presuppone il riconoscimento della esistenza di una situazione giuridica attiva, protetta dall’ordinamento, riferita ad un bene della vita oggetto della funzione svolta dall’amministrazione o da un soggetto ad essa equiparato” (Consiglio di Stato, Ad. Plen., 7 aprile 2011, n. 4).
Ne deriva che, dovendo persistere fino al momento della decisione della controversia, la sopravvenuta carenza della legittimazione al ricorso in costanza di giudizio configura una di quelle “ragioni ostative ad una pronuncia sul merito” che, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a. (previsione regolante la tipologia di sentenze pronunciabili dal giudice amministrativo e, pertanto, avendo portata generale, riferibile anche al grado di appello), impongono l’emissione di una sentenza dichiarativa dell’improcedibilità del ricorso.
Alla stregua di tali coordinate ermeneutiche, occorre verificare se la società Sc. di Ma. Ce. – che non ha rinunciato all’impugnazione – possa ritenersi titolare della legittimazione ad agire nel presente giudizio.
4.2 Come emergente dalla descrizione dei fatti di causa, la società Sc. di Ma. Ce. ha impugnato in prime cure:
– da un lato, gli atti di programmazione dei lavori e di approvazione dei progetti relativi a taluni interventi infrastrutturali previsti dal Piano regolatore portuale, da realizzare nell’ambito del porto della Spezia;
– dall’altro, la delibera del Comitato Portuale con cui è stata accolta l’istanza per l’autorizzazione al compimento di opere di grande infrastrutturazione portuale e alla proroga anticipata della concessione (con parallela unificazione dei titoli concessori) presentata dalla società La Sp. Co. Te. SpA, oltre che il successivo accordo sostitutivo di concessione demaniale ai sensi dell’art. 18, comma 4, L. n. 84/94 concluso tra l’Autorità Portuale della Spezia e la società La Sp. Co. Te. SpA.
Trattasi, dunque, di atti amministrativi aventi ad oggetto opere da svolgere in ambito portuale, ritenute dall’odierna parte appellante lesive della propria sfera giuridica, in quanto incidenti sulle aree dalla stessa occupate per effetto di concessione demaniale marittima ancora non scaduta e comunque di apposito protocollo di intesa concluso con l’autorità portuale, in forza del quale quest’ultima si sarebbe impegnata ad assicurare la prioritaria ricollocazione dei concessionari rispetto a qualsiasi altro intervento di attuazione del P.R.P.
In siffatte ipotesi, la legittimazione al ricorso deve essere accertata in applicazione del criterio della vicinitas – operante non soltanto in materia edilizia, ma in relazione ad ogni attività di trasformazione del territorio (quale quella discendente dagli atti censurati in prime cure)-, richiedente un accertamento sull’esistenza di una situazione di stabile e significativo collegamento tra la parte ricorrente e l’area interessata dagli interventi infrastrutturali in contestazione (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 14 febbraio 2011, n. 946 e sez. IV, 23 aprile 2020, n. 2585).
Come correttamente rilevato dal primo giudice, anche alla stregua di quanto dedotto dalla parte appellante, la posizione legittimante al ricorso in sede giurisdizionale, nella specie, dunque, è data dalla titolarità di un titolo concessorio e dalla stipulazione di un protocollo di intesa, atti asseritamente idonei a distinguere la posizione dell’appellante da quella di qualsiasi altro consociato, riconoscendogli (in ipotesi) un collegamento qualificato con l’area oggetto delle opere censurate in giudizio e, quindi, una situazione giuridica attiva legittimante al ricorso in sede giurisdizionale.
4.3 Occorre, pertanto, verificare, la persistenza, al momento in cui la causa è stata introitata in decisione, di una posizione legittimante al ricorso imputabile in capo alla società Sc. di Ma. Ce..
Nello svolgere tale verifica è necessario esaminare il contenuto precettivo delle sentenze emesse da questo Consiglio – richiamate negli atti difensivi depositati dalle parti negli odierni giudizi riuniti – a definizione di controversie intercorrenti fra le stesse parti e riferite a questioni connesse a quelle rilevanti nella presente sede, al fine di verificare se si sia in presenza di precedenti idonei a conformare o comunque condizionare la soluzione delle questioni componenti il thema decidendum su cui il Collegio è chiamato a pronunciare.
4.3.1 In primo luogo, assume rilevanza la sentenza n. 5055 del 2015 pronunciata dalla Sezione a definizione di un giudizio vertente sulla corretta esecuzione del Protocollo di Intesa concluso l’8 gennaio 2007 tra la società Sc. di Ma. Ce. e l’Autorità portuale, contestando la parte privata, tra l’altro, la “nota con la quale il Commissario straordinario dell’Autorità portuale della Spezia (d’ora in poi: “l’Autorità appellata” o “l’APS”), preso atto dell’istruttoria partecipativa nell’ambito della quale sarebbe stato illustrato ai concessionari il progetto di ricollocazione nell’ambito del Molo Pagliari, li invitava a procedere entro trenta giorni alla sottoscrizione del verbale di accordo per la futura ricollocazione, riservandosi – in difetto – di ritenere inadempiuto il protocollo di intesa dell’8 gennaio 2007 e di considerare conseguentemente decaduta la pregressa concessione”.
Nell’ambito del giudizio di appello definito con la sentenza n. 5055/15 cit., l’odierna parte appellante aveva censurato espressamente, mediante l’articolazione di specifici motivi di impugnazione:
– sia l’erroneità della sentenza di prime cure per non avere qualificato in termini transattivi il Protocollo di Intesa dell’8.1.2007 e per non avere ravvisato una violazione delle sue previsioni da parte dell’autorità portuale;
– sia l’erroneità della sentenza gravata per non avere ritenuto intervenuta la proroga ex lege della concessione demaniale marittima in proprio possesso.
Al riguardo, la Sezione, pronunciando sui corrispondenti motivi di gravame, ha precisato che:
– il Protocollo di intesa del gennaio 2007 non poteva essere interpretato nel senso di aver validamente fondato in capo ai concessionari (e in assenza di qualunque procedura di evidenza pubblica) un diritto così ampio quale quello – invocato dalla parte privata -: i) di non vedersi revocati i titoli demaniali per un tempo di fatto indeterminato; ii) di essere ricollocati in aree di fatto identiche a quelle di cui alle vecchie concessioni; iii) di vedersi garantita una sorta di incondizionata corrispondenza funzionale e qualitativa fra le vecchie e le nuove aree; iv) di ottenere, nelle nuove aree, dotazioni strutturali e infrastrutturali assolutamente identiche a quelle che avevano caratterizzato le pregresse concessioni;
– il protocollo d’intesa del gennaio 2007 a) non assumeva natura transattiva, attesa l’indisponibilità delle situazioni giuridiche che – nella tesi della parte appellante – avrebbero costituito oggetto di concessioni da parte dell’APSP, b) doveva essere ricondotto ad una tipologia di atti sostanzialmente atipici comunque volti a una regolazione sostanzialmente pattizia di alcuni aspetti di attività lato sensu amministrative, c) nella specie era teso (nell’ottica del più adeguato soddisfacimento dell’interesse pubblico con contestuale minore possibile compressione degli interessi dei privati interessati – principio di adeguatezza e proporzionalità -) a consentire la più sollecita attuazione delle previsioni di nuovo Piano Regolatore Portuale, garantendo al contempo ai concessionari “storici” soluzioni di ricollocazione ragionevoli, praticabili e compatibili con il prevalenti interessi pubblici sottesi alla nuova pianificazione;
– in particolare, l’aspettativa dei concessionari “storici” a vedersi riconoscere una nuova e adeguata collocazione doveva comunque essere modulata in relazione ai limiti intrinseci derivanti dalle oggettive condizioni delle nuove strutture di Mirabello e della Darsena Pagliari, ragion per cui la soluzione offerta dall’Amministrazione -riguardante aree caratterizzate da una minore estensione a terra e (almeno tendenzialmente) una più ampia estensione a mare – sebbene non potesse risultare ottimale per tutti gli interessati, rispondeva nel suo impianto di fondo in modo adeguato al criterio di corrispondenza in senso solo funzionale;
-nell’ambito dei limiti di ragionevolezza, buona fede e compatibilità oggettiva, il contenuto del vincolo assunto dall’Autorità Portuale non poteva essere inteso come eccedente quanto necessario a consentire: i) il mantenimento della situazione pregressa nelle more della realizzazione e messa a disposizione delle nuove collocazioni; ii) l’offerta di nuove soluzioni allocative caratterizzate (nei limiti dell’oggettiva possibilità ) da corrispondenza funzionale e quantitativa degli spazi e delle dotazioni;
-il richiamo alla nozione di “corrispondenza funzionale e quantitativa” doveva necessariamente essere inteso alla luce di un’ontologica quanto essenziale clausola condizionalistica, sì da riconoscere l’aspettativa all’ottenimento di spazi e strutture “corrispondenti” (non in senso assoluto, bensì ) nei limiti di quanto oggettivamente possibile;
– l’adesione all’opposta soluzione interpretativa (invocata dall’appellante) avrebbe condotto a ritenere nullo in parte qua il Protocollo di intesa vuoi per sostanziale impossibilità dell’oggetto ex artt. 1346 e 1418, cpv. cod. civ. (non essendo possibile in rerum natura traslare in modo assolutamente identico in altra porzione del variegato territorio ligure la struttura di alcune aree portuali), vuoi per contrasto con norme imperative ex art. 1418 cod. civ. (non essendo in alcun modo ammissibile che la pur comprensibile esigenza di tutelare le aspettative dei concessionari “storici” impedisse di fatto sine die l’esercizio della programmazione spettante agli Enti pubblici competenti e, in via mediata, il perseguimento di generali obiettivi di interesse generale quali quelli sottesi a una più adeguata pianificazione in ambito portuale);
– gli argomenti svolti dall’appellante al fine di contestare le caratteristiche oggettive della proposta riallocazione (ove depurati dal riferimento all’inammissibile parametro dell’assoluta identità ) non palesavano il carattere abnorme o irragionevole della proposta formulata, ma confermavano – al contrario – che la proposta in parola rappresentava la risultante di un processo di contestualizzazione condotto in base ai principi di modulazione e conformazione;
– il termine di trenta giorni riconosciuto al ricorrente -a pena di decadenza – per accettare la proposta di accordo doveva ritenersi congruo;
– la proposta di ricollocazione non poteva ritenersi connotata da un contenuto indeterminato, generico o impreciso;
– non poteva essere riconosciuta la proroga ex lege sino al 2020 del titolo concessorio, invocata dall’appellante sulla base del comma 18 dell’articolo 1 del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194 (nel testo modificato dal comma 1 dell’articolo 34-duodecies del decreto-legge 18 ottobre 2012, n, 179 e, successivamente, dal comma 547 dell’articolo 1 della l. 24 dicembre 2012, n. 228), tenuto conto che le relative previsioni non erano destinate a trovare applicazione negli ambiti geografici che (al pari di quello in contestazione) risultavano demandati alle competenze delle singole Autorità Portuali e comunque sarebbero risultate affette da rilevanti profili di illegittimità de iure communitario, come emergente dall’ordinanza n. 3936/15 della Sezione di rimessione alla Corte di Giustizia di apposito quesito pregiudiziale in relazione alla sostanziale proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime in scadenza al 31 dicembre 2015.
La Sezione, rigettati i motivi di appello proposti dalla ricorrente, comunque, pronunciando la sentenza n. 5055/15 cit. ha chiarito che “la reiezione del presente appello non può produrre gli effetti immediatamente caducanti preannunziati nell’ambito della nota in data 2 ottobre 2013 impugnata in primo grado, non potendosi ammettere che il decorso (nelle more del giudizio) del termine di trenta giorni fissato dall’Autorità possa operare in danno di soggetti i quali abbiano agito in giudizio per tutelare le proprie (ritenute) ragioni.
Pertanto, sussistendone le condizioni, sarà cura dell’Amministrazione appellata fissare nei confronti di concessionari appellanti un nuovo termine per la sottoscrizione dell’accordo di ricollocazione”.
4.3.2 In attuazione del dictum giudiziale l’Amministrazione portuale ha formulato nuove proposte di ricollocazione, non accettate dalla società Sc. di Ma. Ce. s.r.l. e dalla A.S.D. Pe. Sp. La Pa..
Pertanto, in considerazione dell’omessa accettazione delle proposte di ricollocazione, l’Amministrazione portuale ha emesso nei confronti dei due operatori ordini di sgombero, giustificati dall’esaurimento degli effetti del Protocollo di Intesa dell’8.1.2007 e dalla decadenza delle concessioni demaniali non rinnovate.
4.3.3 Tali ordini di sgombero sono stati impugnati in giudizio con ricorsi decisi, in appello, per quanto più di interesse in relazione alla posizione della società Sc. di Ma. Ce. s.r.l., con sentenza n. 6046/18 della Sezione V di questo Consiglio, attraverso cui è stato accertato che:
– la sentenza n. 5055/15 onerava l’Autorità portuale, prima di procedere ai preannunciati sgomberi, di nuovamente notificare agli appellanti – tra cui la Sc. di Ma. Ce. s.r.l. – la proposta di riallocazione (non necessariamente coincidente con quella precedentemente trasmessa), affinché gli stessi potessero eventualmente accettarla e così evitare lo sgombero coattivo, nelle more del successivo – a tal punto non più evitabile – spostamento nella nuova sede assegnata;
– la concessione sarebbe comunque giunta a scadenza il 31 dicembre 2015;
– nella specie risultava fornita la prova documentale della compiuta giacenza del plico contenente la (nuova) proposta di ricollocazione presso l’ufficio postale, con conseguente perfezionamento legale della relativa notifica; in ogni caso, la nota del 3 agosto 2016 con cui l’odierno appellante aveva riscontrato la proposta di riallocazione. precedentemente trasmessa dall’Autorità portuale con nota prot. 17953 del 16 novembre 2015, non poteva qualificarsi in termini di accettazione, assumendo i connotati propri di una nuova proposta;
– per l’effetto, in assenza di accettazione della proposta, “viene meno la possibilità concessa dalla sentenza n. 5055 del 2015 di evitare il rilascio dei beni intimato con nota del 2 ottobre 2013, non rilevando – in materia – l’invocato protocollo d’intesa dell’8 gennaio 2007. Quest’ultimo, infatti, già aveva costituito oggetto di esame da parte della sentenza, che aveva comunque concluso per la non illegittimità del provvedimento impugnato, compresi “gli effetti immediatamente caducanti preannunziati nell’ambito della nota in data 2 ottobre 2013”, solo “condizionalmente sospesi” alla previa fissazione, “nei confronti di concessionari appellanti [di] un nuovo termine per la sottoscrizione dell’accordo di ricollocazione. La sentenza fa stato e il suo contenuto non va ribadito.
La nota di accompagnamento alla nuova proposta, nel richiamare il provvedimento 2 ottobre 2013, espressamente ribadiva che, in caso di mancata accettazione, “si trarranno le conseguenze già rappresentate nel provvedimento 2/10/2013 e verranno adottati i provvedimenti e/o i comportamenti conseguenziali”.
Riguardo poi al Protocollo d’intesa del 2007, ritiene il Collegio che qui non rilevi: la vicenda ha ad oggetto il rilascio di bene demaniale detenuto ormai sine titulo dopo la mancata accettazione di una proposta di ricollocamento cui era subordinato l’accoglimento dell’istanza volta al rinnovo della concessione in essere)”;
– difatti, alla stregua di quanto previsto dalla sentenza n. 5055/15, passata in giudicato, doveva disconoscersi in capo all’odierno appellante una sorta di diritto di insistenza sulla base del Protocollo, risultando lo stesso irrilevante ai fini della qualificazione dell’ordine di sgombero, una volta non rinnovato il titolo per mancata accettazione di una proposta di ricollocamento; ferma restando, nondimeno, “la imprescindibile necessità, per le parti, di addivenire, attraverso forme congrue all’interesse pubblico, ad una soluzione preferibilmente negoziale di quanto residua per la cura effettiva dell’interesse pubblico”.
Nell’ambito della sentenza n. 6046/18 questo Consiglio ha, anche, precisato che la mancata accettazione della proposta di ricollocamento aveva comportato il venir meno (per infruttuoso decorso del termine) della limitazione prevista dalla sentenza n. 5055 del 2015 all’immediata operatività degli effetti caducanti preannunziati dall’amministrazione nella nota 2 ottobre 2013. Perciò questi ultimi – richiamati dalla nota di accompagnamento al testo della proposta di ricollocamento – tornavano attuali, e senza un obbligo dell’Autorità portuale di concederne il rinnovo.
La V Sezione ha, quindi, rigettato l’appello e confermato la legittimità dell’ordine di sgombero delle aree occupate dall’odierno ricorrente.
4.3.4 Con ricorso per ottemperanza e, in subordine per chiarimenti, la società Sc. di Ma. Ce. s.r.l. ha inteso promuovere un’interpretazione della sentenza n. 6046/2018 nel senso di giustificare una perdurante occupazione delle aree demaniali, fintantoché non si fosse pervenuti ad una definizione consensuale della vertenza.
In particolare, la parte ricorrente ha chiesto di ordinarsi all’amministrazione di dare seguito, entro un congruo termine, alla richiesta di confronto inviata all’autorità portuale, in ragione della motivazione della sentenza n. 6046 del 2018 del Consiglio di Stato, la quale rilevava “la imprescindibile necessità, per le parti, di addivenire, attraverso forme congrue all’interesse pubblico, ad una soluzione preferibilmente negoziale di quanto residua per la cura effettiva dell’interesse pubblico”, ovvero la nomina di un commissario ad acta che provvedesse in luogo della amministrazione, in caso di inadempimento nel termine assegnato. In subordine, la ricorrente ha chiesto che venissero esplicitate le concrete e precise modalità di esecuzione della predetta sentenza.
4.3.5 La V Sezione, investita del relativo giudizio, con sentenza n. 3174 del 19.5.2020, ha rigettato il ricorso, tenuto conto che la ricorrente aveva erroneamente sovrapposto e così confuso l’oggetto (in realtà diverso) delle sentenze di appello n. 5055 del 2015 e n. 6046 del 2018: quest’ultima si limitava a dare atto di come la piena e corretta esecuzione del precedente giudicato – quello cioè formatosi sulla sentenza n. 5055 della VI Sezione di questo Consiglio di Stato – implicasse una conformazione agli stessi da parte di entrambi i soggetti coinvolti, ossia l’Autorità Portuale e l’odierna ricorrente: “[u]na siffatta conformazione – in quella specifica fase ed in ragione della particolare circostanza che, pendente il giudizio, era scaduto il termine posto dall’amministrazione per l’accettazione della proposta – comportava l’obbligo dell’amministrazione di riattivare la relativa procedura al fine di poter definire, nell’accordo delle parti, la ricollocazione dei concessionari “storici” senza eccessivamente sacrificare le utilità agli stressi derivanti dal titolo (concessorio) in quel momento dagli stessi posseduto e, più in generale, di “addivenire, attraverso forme congrue all’interesse pubblico, ad una soluzione preferibilmente negoziale di quanto residua per la cura effettiva dell’interesse pubblico”.
4.3.6 L’odierna appellante, infine, come dedotto in sede di memoria di replica in vista dell’udienza del 9.7.2020, ha proposto un ulteriore ricorso per l’ottemperanza, riferito alla sentenza n. 5055 del 2015.
4.4 Alla stregua degli accertamenti recati dalle sentenze nn. 5055/15 e 6046/18, emerge che:
– la concessione demaniale marittima rilasciata alla società Sc. di Ma. Ce. s.r.l. è scaduta in data 31.12.2015, non trovando applicazione la proroga ex lege del titolo concessorio sino al 2020 invocata dall’appellante sulla base del comma 18 dell’articolo 1 del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194 conv. in L. n. 25 del 2010 (nel testo modificato dal comma 1 dell’articolo 34-duodecies del decreto-legge 18 ottobre 2012, n, 179 conv. in L. n. 221 del 2012 e, successivamente, dal comma 547 dell’articolo 1 della l. 24 dicembre 2012, n. 228); trattasi, infatti, di previsioni di proroga inapplicabili negli ambiti geografici che (al pari di quello per cui è controversia) risultano demandati alle competenze delle singole Autorità Portuali e comunque affette da rilevanti profili di incompatibilità unionale (sentenza n. 5055/15 cit.);
– l’area demaniale è occupata sine titulo dalla società Sc. di Ma. Ce. s.r.l., essendo stato disposto l’ordine di sgombero con provvedimento confermato in sede giurisdizionale, né potendo riconoscersi in capo all’odierno appellante una sorta di diritto di insistenza sulla base del Protocollo del gennaio 2007, una volta che il titolo concessorio non era stato rinnovato per mancata accettazione della proposta di ricollocamento, nuovamente indirizzata all’odierno appellante dall’autorità portuale in ottemperanza di quanto imposto dalla sentenza n. 5055/15 cit. (sentenza n. 6046/18).
Trattasi di accertamenti idonei a fare stato nel presente giudizio, in quanto recati in sentenze intervenute tra le spesse parti (appellante, autorità portuale e società LS.), riferiti a specifiche censure su cui ha pronunciato il giudice adito, nonché riguardanti questioni giuridiche rilevanti per verificare la legittimazione dell’odierna parte appellante ad agire nella presente sede.
Pertanto, anche aderendo all’opzione ermeneutica che, nel ricostruire i limiti oggettivi del giudicato amministrativo su domanda di annullamento, ritiene inapplicabile il principio civilistico in forza del quale il giudicato copre il dedotto e il deducibile – formandosi la res iudicata soltanto sui vizi dell’atto di cui è stata accertata la sussistenza (o l’insussistenza) sulla base dei motivi di censura articolati in giudizio (Consiglio di Stato, sez. V, 24 giugno 2019, n. 4328) – dovrebbe comunque ritenersi che gli effetti conformativi e preclusivi propri del giudicato operino, nella specie, in relazione alle questioni concernenti la proroga delle concessioni demaniali marittime e la legittimità dell’ordine di sgombero emesso a seguito della mancata accettazione della proposta di ricollocamento avanzata dall’autorità portuale; trattasi, infatti, di questioni costituenti l’oggetto dei motivi di doglianza articolati nei giudizi a quibus e sui quali il giudice adito ha espressamente statuito.
Non assumono, invece, rilevanza ai fini della decisione sull’eccezione di sopravvenuto difetto di legittimazione al ricorso -se non per profili meramente fattuali, potendo indurre la parte ad una spontanea rinuncia all’appello, come in effetti avvenuto per gli altri ricorrenti – i ricorsi per l’ottemperanza del giudicato proposti dall’odierno ricorrente in relazione alle sentenze di cognizione nn. 5055/15 e 6046/18 cit.
Difatti, tali ricorsi non possono rimettere in discussione l’accertamento recato nelle pronunce passate in giudicato – riferibili all’attuale permanenza dell’appellante nell’area portuale – rilevante ai fini della decisione della presente controversia.
In particolare, non può più controvertersi:
– da un lato, sull’attuale carenza in capo all’odierno appellante di un efficace titolo concessorio, tenuto conto che la concessione demaniale marittima posseduta dalla società Sc. di Ma. Ce. s.r.l. è scaduta in data 31.12.2015 e non è stata rinnovata;
– dall’altro, sull’assenza di un diritto di insistenza sull’area demaniale, in ragione della mancata accettazione della proposta di ricollocazione avanzata dall’autorità portuale, alla stregua di quanto previsto dal Protocollo di Intesa sottoscritto in data 8.1.2007; atto, pertanto, inidoneo a giustificare la permanenza della società Sc. di Ma. Ce. s.r.l. presso l’area portuale.
Trattasi di accertamento, peraltro, non contrastante con quanto statuito da questo Consiglio con la sentenza n. 3174/2020 cit. che, recando un dispositivo di rigetto del ricorso, non ha ritenuto fondate le censure svolte dall’odierno appellante, limitandosi a rilevare l’erronea sovrapposizione tra l’oggetto (in realtà diverso) delle diverse sentenze del giudice d’appello, ossia la n. 5055 del 2015 e la successiva n. 6046 del 2018, tale per cui quanto domandato dal ricorrente sulla base della sentenza n. 6046/18 non poteva trovare accoglimento in giudizio.
4.5 Ne deriva che, non sussiste, allo stato, alcun atto che possa fondare una posizione differenziata della Sc. di Ma. Ce. s.r.l., idoneo a conferire una legittimazione ad impugnare gli atti relativi agli interventi infrastrutturali interessanti l’area portuale.
Pertanto, a prescindere dall’esame nel merito dei motivi di impugnazione, non sussiste nella specie la legittimazione della società Sc. di Ma. Ce. s.r.l. ad agire in giudizio.
Ferma rimanendo la futura possibilità (al ricorrere dei relativi presupposti) di ottenere il rilascio di un nuovo titolo concessorio, idoneo a produrre effetti ex nunc, a far data dalla sua emissione, allo stato, l’odierno appellante non risulta abilitato a permanere presso l’area demaniale e, quindi, non risulta titolare di una situazione giuridica soggettiva qualificata e differenziata – correlata al bene della vita oggetto della funzione amministrativa in contestazione – idonea a conferire la legittimazione a dolersi dell’invalidità degli atti impugnati in prime cure.
Come supra osservato, nella specie, si fa questione di atti suscettibili di incidere su aree sine titulo occupate dall’odierno appellante, all’uopo da rilasciare; sicché difetta quella “situazione soggettiva ed oggettiva di stabile collegamento” (Consiglio di Stato, sez. VI, 12 marzo 2020, n. 1754) con la zona interessata dagli interventi infrastrutturali per cui è controversia (programmati, progettati ed approvati con gli atti impugnati in prime cure), derivante dalla titolarità di una situazione giuridica soggettiva attiva abilitante la parte alla permanenza presso la zona coinvolta nell’esercizio del pubblico potere, costituente la condizione legittimante all’azione giudiziaria.
4.6 La carenza di legittimazione al ricorso, derivante da eventi successivi alla proposizione dell’appello (scadenza del titolo concessorio ed emissione del decreto di sgombero in esito alla mancata accettazione della proposta di ricollocazione avanzata dall’autorità portuale), impedisce l’esame, nel merito, delle questioni componenti l’odierno thema decidendum, come perimetrato dai motivi di impugnazione proposti dalla società Sc. di Ma. Ce. s.r.l., nonché, per l’effetto, impone di dichiarare l’improcedibilità del ricorso in prime cure, previa riforma delle sentenze appellate.
Come correttamente eccepito dalla LS., nel caso esaminato, è venuta meno la legittimazione “a contestare i lavori di ristrutturazione del porto” (pag. 2 memoria del 21.1.2019) e, quindi, in radice, la legittimazione ad agire in giudizio per fare valere motivi di censura avverso atti amministrativi non incidenti sulla sfera giuridica della parte ricorrente, in quanto riferiti ad un’area non rientrante più nella disponibilità giuridica della società Sc. di Ma. Ce. s.r.l.
Pertanto, è sopravvenuta la carenza di una condizione dell’azione giudiziaria, riferibile certamente all’iniziativa impugnatoria, ma ancora prima all’azione proposta in prime cure: ciò, dunque, impone di dichiarare l’improcedibilità dei ricorsi in primo grado, previa riforma delle sentenze gravate, non sussistendo, alla data della decisione in grado di appello, le condizioni per pronunciare sulle censure articolate dalla Sc. di Ma. Ce. s.r.l. dinnanzi al Tar e riproposte davanti a questo Consiglio.
5. L’improcedibilità dei ricorsi in primo grado proposti dalla società Sc. di Ma. Ce. s.r.l. e degli appelli proposti dagli altri ricorrenti esime il Collegio dall’esaminare l’appello incidentale proposto dalla LS..
5.1 In particolare, con siffatto mezzo di gravame la controinteressata in primo grado ha denunciato l’erronea dichiarazione di improcedibilità del ricorso incidentale, avendo la società LCST, comunque, interesse all’accertamento da parte del giudice amministrativo dell’illegittimità del Protocollo.
Per l’effetto, l’odierno appellante incidentale ha riproposto i motivi di ricorso non esaminati dal primo giudice, con cui era stata denunciata l’illegittimità del protocollo di intesa concluso in data 8.1.2007 tra l’Autorità portuale e i concessionari.
Secondo quanto contestato dal ricorrente incidentale, in particolare:
– il protocollo di intesa 8.1.2007 si sarebbe manifestato illegittimo sia nella parte in cui attribuiva ai ricorrenti principali (in origine titolari di concessioni di durata soltanto annuale) il diritto di continuare ad occupare spazi demaniali in ambito portuale sine die, senza determinazione di un periodo certo di durata, in violazione dell’art. 36 cod. nav.; sia laddove, stabilendo il diritto dei ricorrenti principali ad essere ricollocati in spazi alternativi all’uopo da realizzarsi, prevedeva l’attribuzione in capo ad essi del diritto ad occupare spazi demaniali in assenza di alcuna forma di pubblicità e valutazione comparativa, in violazione dei principi di trasparenza, pubblicità e selezione per l’occupazione del demanio, degli artt. 37 c.n. e 18 reg. nav. mar., nonché dei principi unionali di non discriminazione, trasparenza e parità di trattamento; inoltre, il Protocollo, rimuovendo la clausola di revoca anticipata di concessioni meramente annuali decorrenti dal momento di inizio dei lavori per la costruzione del terzo bacino e garantendo ai concessionari il diritto a essere ricollocati in aree aventi i requisiti di equivalenza quantitativa e funzionale, avrebbe svuotato i poteri di programmazione attribuiti all’Autorità sulle aree del demanio portuale, con conseguente configurazione, altresì, di un vizio di nullità dell’accordo de quo per illiceità della causa, essendo fondato siffatto atto su uno scambio tra rinuncia al contenzioso da parte dei concessionari e rinuncia alla cura degli interessi pubblici primari affidati ex lege dall’autorità portuale; emergerebbe anche un vizio di nullità per impossibilità giuridica, avendo il Presidente dell’Autorità Portuale sottoscritto un protocollo implicante l’esercizio di un potere di programmazione appartenente al Comitato Portuale;
– la stipulazione del protocollo di intesa – che sostanziava un accordo sostitutivo di provvedimento – non sarebbe stata preceduta dalla preventiva determinazione dell’organo competente per l’adozione del provvedimento, richiesta dall’art. 11 comma 4-bis L. n. 241/1990; nonché, traducendosi in una concessione prorogabile a tempo indefinito, avrebbe violato pure gli artt. 8 e 9 L. n. 84/94, che attribuiscono al Comitato Portuale il potere di stipulare concessioni di durata superiore a quattro anni.
5.2 L’appellante incidentale non è titolare di un autonomo interesse ad ottenere una pronuncia sull’invalidità del Protocollo di Intesa del gennaio 2007 posto a base dell’azione proposta in primo grado, non determinando siffatto atto una lesione immediata e diretta della sfera giuridica della società LS..
Tanto si desume, oltre che dallo stesso contenuto del Protocollo di Intesa, non recante clausole riferite alla posizione della LS. – da ritenere, pertanto, non direttamente pregiudicata dalla relativa pattuizione (cfr. punto 5 Protocollo sub doc. 4 deposito 19.3.2012 della stessa controinteressata, che limita l’efficacia vincolante dell’accordo ai concessionari e all’autorità portuale) – dalla condotta processuale tenuta dall’odierna appellante incidentale, la quale, anziché proporre un ricorso principale avverso il Protocollo di Intesa entro il termine di decadenza decorrente dalla sua legale conoscenza, ha inteso contestare la legittimità del relativo atto giuridico soltanto in via incidentale, per l’ipotesi in cui lo stesso fosse stato inteso come idoneo a legittimare l’avverso ricorso giurisdizionale.
Con memoria del 21.1.2019, peraltro, la società LSCCT ha insistito nel proprio appello incidentale, nella misura in cui il Protocollo d’intesa delll’8.1.2007 cit. fosse stato inteso come idoneo ad attribuire agli appellanti la facoltà di continuare ad occupare sine die spazi demaniali in ambito portuale e nella misura in cui esso potesse costituire il fondamento legittimante del relativo ricorso.
Ne deriva che, una volta accertata l’inidoneità del Protocollo de quo a fondare la legittimazione dell’appellante ad agire nel presente giudizio, viene meno l’interesse della LS. ad una pronuncia giudiziaria che statuisca sui motivi di ricorso incidentale proposti in prime cure, determinando l’improcedibilità dell’avverso ricorso la piena realizzazione dell’interesse sostanziale sotteso all’impugnativa incidentale.
L’appello incidentale deve, dunque, essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
Per le medesime ragioni, per mera completezza, si osserva che la decisione del Tar di non procedere all’esame dei motivi di ricorso incidentale risulta corretta, tenuto conto che, come osservato, l’interesse all’esame del ricorso incidentale discendeva dall’attribuzione al Protocollo di Intesa di effetti legittimanti al ricorso principale; sicché, una volta dichiarato inammissibile il ricorso principale e i motivi aggiunti, correttamente il Tar ha dichiarato improcedibile il ricorso incidentale, non sussistendo in capo alla controinteressata un interesse ad ottenere la pronuncia sulla validità di un atto giuridico non direttamente lesivo, ritenuto in giudizio inidoneo a fondare la legittimazione all’azione giudiziaria in capo ai ricorrenti principali.
6. La particolarità della vertenza, connotata da un mutamento, in costanza di giudizio, della situazione di fatto e di diritto incidente sulla posizione delle parti appellanti – non soltanto della società Sc. di Ma. Ce., la cui situazione giuridica è stata esaminata nello statuire sulla sopravvenuta carenza di legittimazione al ricorso, ma anche degli appellanti che hanno rinunciato all’impugnazione, in relazione ai quali si è assistito alla composizione della lite in sede sostanziale, mediante la conclusione con l’autorità portuale di appositi accordi di ricollocazione (cfr. deposito del 18.1.2018 e 5.10.2018)- consente la compensazione integrale tra le parti delle spese processuali di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sugli appelli n. r.g. 1190 e 1196 del 2014, come in epigrafe proposti:
– dichiara l’improcedibilità degli appelli proposti da Impresa Individuale Pa. St. ed altri, e, per l’effetto, conferma le sentenze impugnate; nonché compensa interamente tra le parti appellanti e le parti intimate le spese processuali del grado di appello;
– dichiara, previa riforma delle sentenze impugnate, l’improcedibilità dei ricorsi principali e dei motivi aggiunti in primo grado proposti dalla Società Sc. di Ma. Ce. S.r.l, nonché compensa interamente tra l’appellante e le parti intimate le spese processuali dei giudizi di primo grado e del grado di appello;
– dichiara l’improcedibilità dell’appello incidentale proposto dalla società La Sp. Co. Te. S.p.A. compensando le spese anche relativamente a tale segmento del complessivo rapporto processuale.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2020 svoltasi, ai sensi dell’art. 84 comma 6, del D.L. 17 marzo 2020, n. 18, conv. dalla L. 24 aprile 2020, n. 27, attraverso l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams” con l’intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro – Presidente
Silvestro Maria Russo – Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere
Giordano Lamberti – Consigliere
Francesco De Luca – Consigliere, Estensore

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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