Consiglio di Stato, Sezione terza, Sentenza 4 febbraio 2020, n. 885.
La massima estrapolata:
Nel processo amministrativo il rimedio della revocazione ha natura straordinaria e l’errore di fatto – idoneo a fondare la domanda di revocazione, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 106 del c.p.a. e 395 n. 4 del c.p.c. – deve rispondere a tre requisiti: a) derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo così un fatto documentale escluso, ovvero inesistente un fatto documentale provato; b) attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato;c) essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò un rapporto di causalità tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa.
Sentenza 4 febbraio 2020, n. 885
Data udienza 16 gennaio 2020
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4740 del 2019, proposto dalla società Vi. Or. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ma. Ro. Ca., Gi. Ca. Di Gi., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, Piazza (…);
contro
Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato An. La., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Re. Cu. in Roma, via (…);
Agea – Agenzia per Le Erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
per la revocazione
della sentenza del Consiglio di Stato – Sez. III n. 06876/2018.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e di Agea – Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2020 il Cons. Umberto Maiello e uditi per le parti gli avvocati Gi. Ca. Di Gi., An. La. e l’avvocato dello Stato Is. Pi.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con il mezzo qui in rilievo la società ricorrente chiede la revocazione della sentenza n. 6876 del 4.12.2018 del Consiglio di Stato, Sezione Terza, con la quale è stato accolto l’appello proposto dalla Regione Puglia e, per l’effetto, in riforma della sentenza del TAR per la Puglia – Sez. I n. 1240/2011, respinto il ricorso proposto dalla società Vi. Or. di Ri. To. & C. avverso il diniego opposto dalla Regione Puglia all’approvazione del contratto di magazzinaggio per il vino rosso da tavola e la conseguente richiesta di restituzione da parte dell’AGEA degli importi erogati.
1.1. Segnatamente, la suindicata società vinicola articolava, in primo grado, le seguenti censure:
a – la violazione dei Reg. CE nn. 1493/99, 1623/00, dell’art. 24 Cost., dell’art. 223 delle norme di coordinamento del c.p.p. dell’art. 15 l. n. 689 del 1981, della l. n. 241 del 1990, della circolare AGEA n. 35 del 2006 e dei principi generali in materia; nonché l’eccesso di potere per vari profili sintomatici, in quanto l’Amministrazione (Ufficio provinciale Agricoltura di Foggia) non avrebbe potuto denegare l’approvazione dei contratti di magazzinaggio, presentati dalla Vi. Or., disconoscendo le analisi di revisione effettuate da parte di un laboratorio accreditato, a seguito di autorizzazione dell’Ufficio provinciale dell’Agricoltura, che avevano accertato un valore di zuccheri entro la norma, a differenza di quanto evidenziato dal Laboratorio La. (che aveva rinvenuto una quantità di zuccheri superiore a 2 G/L: 2,2 e 2,4);
b – i medesimi vizi con riferimento alla asserita carenza istruttoria e all’illegittimità delle note AGEA – anch’esse gravate – con le quali si evidenziava l’irregolarità della metodica utilizzata dall’Assessorato con riguardo alla revisione delle verifiche di laboratorio;
c – ancora, i medesimi vizi con riguardo alla mancanza di un rilievo sostanziale nelle suindicate note AGEA e l’illegittimità derivata degli atti di non approvazione dei contratti e, di conseguenza, della richiesta di restituzione da parte dei AGEA, nonché la violazione del principio di tassatività delle ipotesi di non approvazione dei contratti di magazzinaggio;
d – ulteriori profili dei vizi dedotti sopra per la mancata considerazione dei risultati positivi ottenuti nelle successive verifiche;
e – mancata comunicazione dei motivi di diniego.
La parte chiedeva, altresì, il risarcimento del danno.
1.2. Con la sentenza di prime cure, il Tribunale – ritenuta la giurisdizione del giudice amministrativo – accoglieva la pretesa impugnatoria, evidenziando la contraddittorietà del comportamento tenuto dall’Amministrazione, nel consentire dapprima la revisione e, poi, nel non considerarne gli esiti.
2. Il giudice d’appello, con la sentenza qui in contestazione, dopo aver disatteso i motivi d’appello incentrati sul preteso difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e sulla presunta tardività del ricorso introduttivo del giudizio, nonché le eccezioni sollevate in rito dall’appellata, accoglieva l’appello, all’uopo evidenziando a sostegno del proprio decisum che:
– l’accertamento su campioni prelevati dal funzionario dell’Ispettorato dell’Ufficio provinciale agricoltura, come previsto dalla Circolare AGEA n. 35 del 2006, non era ripetibile;
– il prelievo – regolato nella specie dalla disciplina nazionale e sovrannazionale – è un atto amministrativo, assistito dalla presunzione di legittimità e di conformità alla legge, non potendo in sede amministrativa replicarsi le metodiche previste nel procedimento penale, ipotesi in cui esso deve avvenire nell’ambito delle garanzie predisposte dal codice di procedura penale;
– non vi è, dunque, alcun obbligo di garantire la possibilità di revisione (peraltro non prevista a livello normativo), essendo invece sufficiente che il prelievo e la successiva analisi siano effettuati in modo rituale;
– a fronte dell’esito negativo del controllo, l’Amministrazione non poteva che trarne le dovute conseguenze, trattandosi dell’attribuzione di benefici pubblici;
– l’Amministrazione correttamente, dunque, aveva preso in considerazione le segnalazioni AGEA in ordine all’anomalia procedimentale inerente alla ripetizione delle analisi;
– la natura evidentemente tecnico discrezionale dell’accertamento operato rendeva l’atto sindacabile solo ove fosse risultato il frutto di valutazioni tecniche errate o irragionevoli dell’Amministrazione, perché emanato senza la giusta considerazione delle regole tecniche prese in considerazione;
– la parte appellata si era limitata a generiche contestazioni, senza fornire ulteriori dettagli idonei a confortare la sua tesi;
– la parte appellata non aveva dedotto specifiche incongruenze quanto alle analisi effettuate dall’amministrazione, né offerto elementi idonei a confutarne le risultanze.
2.1. A fondamento del proposto ricorso per revocazione, articolato ai sensi e per gli effetti degli articoli 106 del Codice del processo amministrativo e 395, n. 4) del codice di procedura civile, la parte istante, dopo aver richiamato i presupposti giuridici che reggono la spedizione di siffatta domanda, deduce l’erroneità della sentenza appellata siccome inficiata da plurimi errori di fatto, di seguito esposti:
a) l’affermata irripetibilità dell’accertamento in argomento risulterebbe smentita dagli atti del procedimento (lo stesso campionamento si articola nella formazione di due aliquote) e dalla relativa, concreta dinamica che, comunque, risulta scandita dalle revisioni effettuate, anche se poi disconosciute dalla Regione;
b) la sentenza qui in rilievo si soffermerebbe sulla presunzione di legittimità dell’atto di prelievo che, però, la ricorrente non aveva attratto nel fuoco della contestazione, di talchè si porrebbe in contrasto con il principio di cui all’articolo 112 c.p.c. in quanto trascenderebbe il thema decidendum delimitato dai motivi di impugnazione;
c) altro errore di fatto sarebbe individuabile nella parte in cui il decisum in argomento ha fondato l’insussistenza di un obbligo di revisione muovendo dalla ritualità del controllo, che sarebbe, viceversa, smentita dalla mancata partecipazione della ricorrente alla fase delle analisi presso il laboratorio incaricato;
d) la sentenza sarebbe suscettiva di revocazione anche perché fondata sull’assunto di segnalazioni AGEA in ordine all’anomalia procedimentale inerente alla ripetizione delle analisi, laddove il suddetto organismo non avrebbe messo in discussione la “ripetizione delle analisi”, bensì esclusivamente la relativa metodica che, a suo dire, non sembrava rispecchiare la necessaria neutralità e l’indispensabile anonimato che devono caratterizzare le procedure per le analisi di laboratorio;
e) infine, non sarebbe vero l’assunto dell’omessa contestazione delle analisi fondandosi, viceversa, la richiesta di revisione proprio sulla non condivisibilità dei risultati delle relative analisi, confutate dai successivi accertamenti.
2.2. Resiste in giudizio la Regione Puglia.
2.3. All’udienza del 16.1.2020 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
3. Il ricorso va dichiarato inammissibile.
3.1. Preliminarmente, si rivela opportuno ricostruire le coordinate normative e giurisprudenziali predicabili in subiecta materia ed alle quali ci si atterrà nello scrutinio della res iudicanda.
Com’è noto, l’art. 106 cpa prevede che “salvo quanto previsto dal comma 3, le sentenze dei Tribunali amministrativi regionali e del Consiglio di Stato sono impugnabili per revocazione, nei casi e nei modi previsti dagli articoli 395 e 396 del codice di procedura civile”.
A sua volta, il citato art. 395 c.p.c., prevede, tra i casi di revocazione, quello in cui (n. 4), “la sentenza è l’effetto di un errore di fatto risultante dagli atti o documenti della causa. Vi è questo errore quando la decisione è fondata sulla supposizione di un fatto la cui verità è incontrastabilmente esclusa, oppure quando è supposta l’inesistenza di un fatto la cui verità è positivamente stabilita, e tanto nell’uno quanto nell’altro caso se il fatto non costituì un punto controverso sul quale la sentenza ebbe a pronunciare.”
La giurisprudenza amministrativa ha da tempo perimetrato i presupposti che identificano l’errore di fatto “revocatorio”, distinguendolo dall’errore di diritto che, come tale, non dà luogo ad esito positivo della fase rescindente del giudizio di revocazione, evidenziando, in apice, che l’istituto della revocazione è rimedio eccezionale, che non può convertirsi in un terzo grado di giudizio.
3.2. Orbene, l’orientamento costante di questo Consiglio è nel senso che “Nel processo amministrativo il rimedio della revocazione ha natura straordinaria e l’errore di fatto – idoneo a fondare la domanda di revocazione, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 106 del c.p.a. e 395 n. 4 del c.p.c. – deve rispondere a tre requisiti:
a) derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo così un fatto documentale escluso, ovvero inesistente un fatto documentale provato;
b) attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato;
c) essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò un rapporto di causalità tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa.
3.3. Inoltre, l’errore deve apparire con immediatezza ed essere di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche; esso è configurabile nell’attività preliminare del giudice, relativa alla lettura ed alla percezione degli atti acquisiti al processo quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale, ma non coinvolge la successiva attività d’interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande e delle eccezioni, ai fini della formazione del convincimento; in sostanza l’errore di fatto, eccezionalmente idoneo a fondare una domanda di revocazione, è configurabile solo riguardo all’attività ricognitiva di lettura e di percezione degli atti acquisiti al processo, quanto a loro esistenza e a loro significato letterale, per modo che del fatto vi siano due divergenti rappresentazioni, quella emergente dalla sentenza e quella emergente dagli atti e dai documenti processuali; ma non coinvolge la successiva attività di ragionamento e apprezzamento, cioè di interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande, delle eccezioni e del materiale probatorio, ai fini della formazione del convincimento del giudice; si versa pertanto nell’errore di fatto di cui all’art. 395 n. 4, c.p.c. allorché il giudice, per svista sulla percezione delle risultanze materiali del processo, sia incorso in omissione di pronunzia o abbia esteso la decisione a domande o ad eccezioni non rinvenibili negli atti del processo; se ne esula allorché si contesti l’erroneo, inesatto o incompleto apprezzamento delle risultanze processuali o di anomalia del procedimento logico di interpretazione del materiale probatorio, ovvero quando la questione controversa sia stata risolta sulla base di specifici canoni ermeneutici o di un esame critico della documentazione acquisita” (cfr. da ultimo Consiglio di Stato, sez. IV, 14/06/2018, n. 3671; Consiglio di Stato, sez. IV, 22 gennaio 2018 n. 406; Id., sez. V, 25 ottobre 2017, n. 4928; Id., sez. V, 6 aprile 2017, n. 1610; Id., sez. V, 12 gennaio 2017 n. 56).
3.4. Peraltro, affinché possa ritenersi sussistente l’errore di fatto revocatorio nell’attività preliminare del giudice relativa alla lettura ed alla percezione degli atti, è necessario che “nella pronuncia impugnata si affermi espressamente che una certa domanda o eccezione o vizio – motivo non sia stato proposto o al contrario sia stato proposto” (Cons. Stato, V, 4 gennaio 2017, n. 8); inoltre, ricorre l’errore revocatorio in ipotesi di mancata pronuncia su di una censura sollevata dal ricorrente “purché risulti evidente dalla lettura della sentenza che in nessun modo il giudice ha preso in esame la censura medesima; si deve trattare, in altri termini, di una totale mancanza di esame o di valutazione del motivo e non di un difetto di motivazione della decisione, non censurabile in sede di revocazione” (Cons. Stato, VI, 22 agosto 2017, n. 4055); sempre in termini, Cons. Stato, V, 12 maggio 2017, n. 2229, secondo cui “L’errore revocatorio è […] configurabile in ipotesi di omessa pronuncia su una censura sollevata dal ricorrente purché risulti evidente dalla lettura della sentenza che in nessun modo il giudice ha preso in esame la censura medesima; si deve trattare, in altri termini, di una totale mancanza di esame e/o valutazione del motivo e non di un difetto di motivazione della decisione (cfr., Cons. Stato, Sez. V, 5/4/2016, n. 1331; 22/1/2015, n. 264; Sez. IV, 1/9/2015, n. 4099)” ed ancora “si può affermare che, laddove una sentenza menzioni nella parte descrittiva in fatto un motivo di doglianza, pur se ometta di pronunciarsi espressamente su di esso nella parte motiva, ciò non configura un vizio di omessa pronuncia, dovendosi considerare la pronuncia sul punto implicita nella statuizione complessiva della sentenza” (Cons. Stato, V, 19 ottobre 2017, n. 4842).
4. Orbene, così ricostruita la cornice giuridica di riferimento, deve concludersi, nonostante l’abile difesa della ricorrente, per l’insussistenza dei presupposti su cui riposa la spiegata azione di revocazione.
4.1. Ed, invero, nel decisum in contestazione la Sezione ha avuto, contrariamente a quanto dedotto, chiara percezione del materiale processuale non rinvenendosi in alcun passaggio della traiettoria argomentativa della sentenza in argomento elementi (non solo diretti ma nemmeno) sintomatici di una sviata attività ricognitiva in sede di lettura degli atti processuali che possa aver falsato la rappresentazione delle risultanze di causa, avendo avuto il giudice della cognizione ben chiari i temi controversi e, dunque, la res iudicanda. Né, peraltro, assume rilievo il fatto che, a dire della ricorrente, il giudice della cognizione si sia soffermato anche su temi (nella specie il prelievo dei campioni) non controversi, dal momento che il prospettato vizio semmai involgerebbe la correttezza delle valutazioni compendiate in tale capo della sentenza, non potendo, però, refluire nella fattispecie di revocazione qui in rilievo.
4.2. Per le ragioni suesposte non possono essere condivise nemmeno le censure attoree articolate avverso il capo della decisione che ha rilevato la irripetibilità dell’accertamento.
Ed, invero, tale profilo costituisce un giudizio di sintesi del materiale processuale scrutinato dal giudice della cognizione ed involge, dunque, la componente valutativa e non percettiva della valutazione compiuta.
Tanto più che la stessa piana lettura della decisione rende evidente come siffatto giudizio impinga in considerazioni giuridiche che afferiscono al regime giuridico dell’accertamento ed all’insussistenza di un obbligo di revisione e non già ad impedimenti di ordine tecnico e/o fattuale, evocando, dunque, attività tipicamente interpretativa, come tale insindacabile in questa sede.
4.3. Né tale statuizione nasce da un errore di fatto derivante dall’erronea lettura della circolare Agea. In disparte il fatto che, giova nuovamente ribadirlo, non possono assumere rilievo eventuali errori di interpretazione, deve evidenziarsi che il suddetto arresto valutativo nasce dalla esegesi della disciplina di riferimento avendo il giudice al riguardo precisato “Non vi è, dunque, alcun obbligo di garantire la possibilità di decisione, essendo invece sufficiente che il prelievo e la successiva analisi siano effettuati in modo rituale”.
4.4. Nelle suindicate considerazioni restano assorbite anche le ulteriori osservazioni censoree riferite all’affermazione contenuta in sentenza della intangibilità del suddetto accertamento siccome espressione di discrezionalità tecnica, non risultando dedotte specifiche incongruenze in ordine alle analisi effettuate né elementi idonei a confutarne le suddette risultanze.
Il giudice della cognizione era dichiaratamente consapevole dell’esistenza di analisi ulteriori ed a conoscenza del relativo esito, ma ha reputato che i suddetti elementi non fossero di per se stessi idonei a disvelare carenze strutturali e funzionali del primo accertamento.
Palese si rivela ancora una volta l’ascrivibilità delle corrispondenti contestazioni attoree all’ambito del giudizio operato dal giudice nello scrutinio del materiale di causa ed i cui snodi significativi sono rappresentati, anzitutto, dall’assenza di elementi idonei ad inficiare l’attendibilità intrinseca dell’accertamento operato dall’Amministrazione sia in relazione alle regole tecniche che ai protocolli operativi applicati sia rispetto alla coerenza logica delle risultanze evincibili dall’accertamento operato dall’Amministrazione di talchè – ed è il secondo segmento della traiettoria argomentativa seguita dal giudice – le determinazioni poi assunte dall’Amministrazione s’imponevano come dovute senza che fosse, non solo necessaria, ma anche ammissibile una revisione del procedimento di verifica.
4.5. Dalla stessa piana lettura della sentenza qui in rilievo si rivela come siffatte analisi non dovessero essere effettuate in presenza di un atto che, in sé, non rifletteva – non essendo giammai stati dedotti pertinenti elementi di segno contrario – profili di intrinseca inattendibilità e risultando anche ritualmente adottato, nel rispetto cioè dello schema procedimentale di riferimento, mutuato dalla speciale disciplina di settore, in tal modo stimando evidentemente come non rilevanti anche le doglianze attoree circa la mancata partecipazione al giudizio di verifica.
4.6. D’altro canto, è di tutta evidenza come la valutazione giudiziale trovi il momento tipico di esternazione nella motivazione, che inevitabilmente viene redatta in via di sintesi sostanziandosi nei soli passaggi argomentativi che il giudice ha ritenuto più significativi, senza da ciò poter inferire la mancata valutazione di uno o più atti che compongono il materiale processuale comunque scrutinato.
5. Resta, dunque, confermata, alla stregua della semplice lettura dei suddetti passaggi, come il giudice della cognizione abbia chiaramente percepito nella loro precipua e completa identità materiale i contenuti assertivi ed argomentativi attraverso cui l’appellata aveva sviluppato le proprie tesi difensive così come gli atti ed il relativo contenuto di cui si componeva il materiale processuale.
5.1. In ragione di ciò, non può condividersi la metodica privilegiata dalla ricorrente che inferisce l’errore revocatorio dal giudizio finale che, all’esito dello scrutinio del suddetto materiale, il giudice ha inteso trarre.
5.2. Tutto ciò attiene al processo di valutazione delle prove ed all’iter logico della decisione del giudice e, dunque, ma solo in via di mera tesi, all’errore di diritto, poiché, giova qui ribadirlo, sono vizi logici e dunque errori di diritto quelli consistenti nell’erronea interpretazione e valutazione dei fatti o nel mancato approfondimento di una circostanza risolutiva ai fini della decisione.
Appare, invero, di tutta evidenza come la sentenza in argomento costituisca l’approdo di un vaglio critico del materiale raccolto alla stregua delle deduzioni rassegnate dalle parti che sfugge al sindacato del giudice della revocazione.
5.3. A ben vedere, e come sopra già anticipato, i profili di contestazione che involgono tali apprezzamenti afferiscono al distinto piano della valutazione che, collocandosi al di fuori del perimetro dell’errore di fatto revocatorio, non sono qui valutabili.
Gli apprezzamenti in cui si compendia il mezzo qui in rilievo riflettono, in definitiva, un taglio prettamente giuridico di talchè deve concludersi nel senso che, con l’azione in epigrafe, risultino irritualmente attratte nel fuoco della contestazione attorea le implicazioni in termini di risultato probatorio e di giudizio che il giudice d’appello ha inteso trarre, nello scrutinare le domande dell’appellante, dal materiale probatorio acquisito agli atti del giudizio.
Tale è, dunque, il reale significato della contestazione veicolata con la domanda in epigrafe che involge la diversa esegesi delle acquisizioni processuali in relazione, peraltro, ad un punto dirimente della controversia, fatto oggetto di diretto scrutinio da parte del giudice procedente, con decisione che, pertanto, resta qui non sindacabile.
Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, il ricorso va dichiarato inammissibile.
Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio liquidate complessivamente nella misura di Euro 3.000,00.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2020 con l’intervento dei magistrati:
Roberto Garofoli – Presidente
Giulio Veltri – Consigliere
Raffaello Sestini – Consigliere
Umberto Maiello – Consigliere, Estensore
Giovanni Tulumello – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
Leave a Reply