Nel giudizio amministrativo il rapporto processuale non perde la sua unitarietà per il fatto di essere articolato in gradi distinti

5

Consiglio di Stato, Sezione terza, Sentenza 23 giugno 2020, n. 4012.

La massima estrapolata:

Ai sensi del combinato disposto degli artt. 35, comma 1, lettera c), 38 e 85, comma 9, cod. proc. amm., nel giudizio amministrativo il rapporto processuale non perde la sua unitarietà per il fatto di essere articolato in gradi distinti, sicché la sopravvenuta carenza dell’interesse al ricorso di primo grado determina l’improcedibilità non solo dell’appello, ma pure dell’impugnativa originaria spiegata innanzi al giudice di primo grado, e comporta quindi, qualora non si verta in ipotesi di difetto della condizione dell’azione inficiante il solo giudizio di appello, l’annullamento senza rinvio della sentenza impugnata con sequela d’improcedibilità anche dell’appello, essendone venuto meno l’oggetto.

Sentenza 23 giugno 2020, n. 4012

Data udienza 18 giugno 2020

Tag – parola chiave: Contratti della PA – Accordo quadro – Dialogo competitivo – Processo amministrativo – Sopravvenuta carenza di interesse – Effetti – Artt. 35, comma 1, lettera c), 38 e 85, comma 9, cod. proc. amm. – Applicazione

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1329 del 2020, proposto da
Società Co. Soc. Cons. A R.L. in proprio e in qualità di capogruppo mandataria del costituito raggruppamento temporaneo costituito con Ex. S.p.a. ed En. In. In. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Lu. Ni., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia con domicilio fisico eletto ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria della terza sezione del Consiglio di Stato in Roma, p.zza (…);
contro
Azienda Sanitaria Locale Taranto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Sa. St. Da., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Er. St. Da. in Roma, piazza (…) in (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia sezione staccata di Lecce Sezione Seconda n. 02006/2019, resa tra le parti, concernente la domanda di annullamento delle delibere dell’Azienda Sanitaria Locale di Taranto nr. 3096/2019 e nr. 3140/2019.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale Taranto;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120, co. 10, cod. proc. amm.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 giugno 2020, tenuta in modalità telematica, il Cons. Giovanni Pescatore;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’odierna appellante si è aggiudicata nel 2008 la gara bandita dalla Asl Taranto per l’affidamento della “Progettazione, realizzazione, gestione e manutenzione del sistema informativo automatizzato e gestione dei servizi CUP dell’Azienda USL Taranto”.
Il contratto di appalto Rep. 809/2011 relativo al Nuovo Sistema Informativo Aziendale (NSIA), della prevista durata di 60 mesi, è stato stipulato il 30.12.2011 ma, a causa del contenzioso sviluppatosi sugli esiti della procedura di gara che ne aveva preceduto la negoziazione, la sua esecuzione ha avuto inizio in data 1.1.2014, con conseguente posticipazione della scadenza contrattuale al 31.12.2018.
2. La controversia sviluppatasi in sede amministrativa si è conclusa con la declaratoria dell’illegittimità dell’aggiudicazione in favore di Co. ed il riconoscimento del solo risarcimento per equivalente in favore del ricorrente raggruppamento GPI.
In sede civile, la Asl Taranto ha agito in regresso nei confronti di Co., individuandolo come soggetto corresponsabile del danno, ai sensi dell’art. 2055 del c.c..
3. A seguire, l’Asl Taranto, con deliberazione n. 1880 del 28.12.2018:
– ha preso atto dell’avvenuta attivazione da parte del soggetto aggregatore regionale In. s.p.a. della gara telematica a procedura aperta mediante l’utilizzo dell’Accordo Quadro di cui all’art. 54 del d.lgs. n. 50/2016, riservandosi di utilizzare tale strumento di negoziazione ed acquisto per dare soluzione, in tutto o in parte, al complesso delle proprie esigenze connesse alla scadenza dei contratti NSIA;
– al contempo ha aderito alle Co. e Co. Qu. Co. s.p.a. “al fine di dare soluzione all’esigenza di presa in carico, conduzione, assistenza tecnica e manutenzione dei sistemi facenti parte del Nuovo Sistema Informativo Aziendale (NSIA)..”;
– ha infine prorogato i contratti in essere con Co. per la durata massima di sei mesi.
4. In prossimità della scadenza contrattuale, la Asl Taranto ha adottato la nota n. 0103919 del 13.6.2019 con la quale, in conformità alle previsioni contrattuali (e, in particolare, alla clausola di cui all’art. 23 del contratto Rep. 809/2011), ha intimato a Co. di realizzare tutte le attività utili ad agevolare il trasferimento della gestione del Nuovo Sistema Informativo Aziendale (NSIA) onde consentire il subentro, nel minor tempo possibile, dei nuovi soggetti affidatari dei servizi.
Ne è scaturito un contenzioso in sede esecutiva sfociato nella causa civile introdotta da Co. innanzi al Tribunale delle Imprese di Bari, avente ad oggetto la richiesta di accertamento dell’illegittimità e la disapplicazione, anche in via cautelare, della conclusione del contratto Rep. 809/2011 e della precitata deliberazione n. 1880/2018.
Il suddetto giudizio è tuttora pendente, essendone fissata udienza di precisazione delle conclusioni al 19.11.2020.
5. Con successiva deliberazione n. 1670 del 28.6.2019, la Asl Taranto:
– ha preso atto delle “insormontabili difficoltà incontrate dall’Amministrazione nel collocare nell’alveo delle diverse iniziative Consip S.p.A. per l’ICT il complesso delle esigenze ASL di affidamento dei molteplici servizi, sistemi e infrastrutture NSIA”;
– ha autorizzato l’indizione, ai sensi dell’art. 60 del D.lgs. 50/2016, di una procedura aperta “da espletarsi telematicamente tramite piattaforma EmPulia per l’affidamento ad unico operatore economico dei servizi di sviluppo, conduzione, manutenzione e assistenza del Sistema Informativo dell’ASL di Taranto per una durata contrattuale pari a un anno..”;
– ha riservato la valutazione circa la “possibilità di esperire rilancio competitivo per tutto o parte dei servizi NSIA laddove dovesse intervenire l’aggiudicazione definitiva della “Gara telematica a procedura aperta per l’affidamento, mediante l’utilizzo dell’Accordo Quadro di cui all’art. 54 del d.lgs. n. 50/2016, di servizi di sviluppo, manutenzione, assistenza ed altri servizi in ambito ICT – Lotti Sanità e Welfare” indetta da Soggetto Aggregatore In. S.p.a.”;
6. Parallelamente, con deliberazione n. 1714 del 28.6.2019 la Asl Taranto ha disposto una seconda “proroga tecnica” dei contratti in essere con il RTI Co., per una durata di 3 mesi (ossia “fino al 30 settembre 2019”).
7. Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, promosso dinanzi al Tar Lecce, Co. ha impugnato le deliberazioni della Asl Taranto n. 1670/2019, n. 1714/2019 e n. 1880/2018, lamentando che:
– le deliberazioni della Asl Taranto n. 1670/2019 e n. 1740/2019 sarebbero state affette da difetto di istruttoria, non avendo esse tenuto conto dei procedimenti giudiziari attualmente pendenti in sede civile (motivo I.a sub A);
– la presunta scelta della medesima Asl di internalizzare i servizi di conduzione del sistema NSIA sarebbe stata assunta senza che nella specie ricorressero i presupposti dell’in house providing (motivo II.a sub A);
– l’indizione di una cd. gara ponte si sarebbe posta in contrasto con l’obbligo, asseritamente sancito dalla vigente normativa, del ricorso per i propri approvvigionamenti esclusivamente alle convenzioni Consip e/o a quelle stipulate dalle centrali di committenza regionale (motivo II sub B).
Con successivi motivi aggiunti, Co. ha impugnato anche la deliberazione n. 2422 dell’1.10.2019 con la quale la Asl, scaduta la proroga trimestrale disposta con la precitata deliberazione n. 1714/2019, ha nuovamente prorogato “fino al 31 dicembre 2019” i contratti stipulati con il RTI Co..
La nuova delibera è stata censurata oltre che per illegittimità derivata, anche per presunti vizi propri, poiché :
– da un lato, alla stregua delle già gravate deliberazioni n. 1670/2019 e n. 1740/2019, avrebbe omesso di valutare l’incidenza dei procedimenti giudiziari attualmente pendenti in sede civile;
– dall’altro lato, sarebbe stata emessa nell’inosservanza delle garanzie partecipative endo-procedimentali sancite dagli artt. 7 e ss. della L. 241/1990.
8. Con sentenza n. 2006 del 17.12.2019, il TAR Lecce ha rigettato il ricorso proposto da Co. ed i relativi motivi aggiunti.
9. A seguire, poiché nelle more del giudizio di primo grado era intervenuta l’aggiudicazione della procedura telematica indetta da In. per l’affidamento, mediante l’utilizzo dell’accordo quadro di cui all’art. 54 del D.lgs. 50/2016, dei servizi di “sviluppo, manutenzione, assistenza ed altri servizi in ambito ICT”, la Asl Taranto, con deliberazione n. 3096 del 17.12.2019, ha stabilito di:
— revocare la propria precedente deliberazione n. 1670 del 28.6.2019, con cui era stata indetta la cd. gara ponte per l’affidamento annuale dei “servizi di sviluppo, conduzione, manutenzione e assistenza del Sistema Informativo dell’ASL di Taranto”;
— indire un confronto competitivo ai sensi dell’art. 54 del D.lgs. 50/2016 tra gli operatori economici aggiudicatari del Lotto 1 (“Sanità e Welfare”) del citato accordo quadro concluso da In.;
— disporre, mediante un successivo atto amministrativo, la “proroga tecnica” dei servizi già in essere ed erogati dal RTI Co. “nelle more della conclusione della precitata procedura di confronto competitivo”.
10. Con deliberazione n. 3140 del 24.12.2019 la Asl Taranto ha quindi prorogato “fino al 30/06/2020” i contratti stipulati con il RTI Co..
11. Attualmente è in corso di svolgimento il confronto competitivo ex art. 54 del D.lgs. 50/2016 con i due operatori aggiudicatari del lotto n. 1 dell’accordo quadro concluso da In., ossia il RTI capeggiato dall’odierna appellante Co. e il RTI tra En. Se. It. s.r.l. ed altri.
12. Con l’appello introduttivo del presente giudizio, Co. ha impugnato la sentenza del Tar Lecce n. 2006/2019, instando, altresì, per l’annullamento delle precitate deliberazioni della Asl Taranto n. 3096/2019 e n. 3140/2019.
13. L’amministrazione intimata si è costituita in giudizio, riproponendo ai sensi dell’art. 101 comma 2 c.p.a. le eccezioni processuali sollevate in primo grado e replicando nel merito alle deduzioni avversarie.
In via preliminare, la Asl ha eccepito l’inammissibilità dell’appello, essendo venuto meno, a seguito della sopravvenuta deliberazione n. 3096/2019, l’interesse dell’appellante alla coltivazione del giudizio.
14. Con nota ex art. 84, comma 5, D.L. 19/2020, la parte appellante ha chiesto il differimento dell’udienza di discussione, in ragione della “necessità di disporre la trattazione orale ed in presenza del presente appello” nonché della “opportunità di attendere l’esito del procedimento iscritto innanzi al Tribunale delle Imprese, il cui esito potrà determinare anche l’eventuale abbandono del presente giudizio”.
15. La causa è stata posta in decisione all’udienza pubblica del 18 giugno 2020.

DIRITTO

1. In limine litis, va disattesa l’istanza di rinvio dell’udienza, atteso che la parte avrebbe potuto chiedere di avvalersi della discussione orale mediante collegamento da remoto ex art. 4 del D.L. 28/2020, quale misura organizzativa idonea ad assicurare l’effettività del contraddittorio. Di contro, non sono state rappresentate esigenze difensive o circostanze inconciliabili con questa soluzione, tali quindi da giustificare una dilatazione dei tempi processuali che, allo stato, appare niente più che speculativa.
Neppure può ravvisarsi l’affermata opportunità di attendere l’esito del procedimento iscritto innanzi al Tribunale delle Imprese, atteso che le considerazioni che di seguito si andranno ad esporre segnano un esito del presente giudizio del tutto svincolato da quello pendente in sede civile.
2. La definizione dell’appello consegue all’eccezione preliminare fondatamente sollevata dalla Asl Taranto con riguardo al sopravvenuto difetto di interesse da parte di Co. alla coltivazione del giudizio.
2.1. Come precisato in premessa, con il ricorso di primo grado Co. ha impugnato in via principale la deliberazione n. 1670/2019 con la quale la Asl, in ragione della ormai intervenuta scadenza del contratto d’appalto in essere, aveva deciso di indire una cd. gara ponte per l’affidamento dei servizi di sviluppo, manutenzione e assistenza del Sistema Informativo Aziendale, riservandosi al contempo la possibilità di esperire un confronto competitivo ex art. 54 del D.lgs. 50/2016 qualora, nelle more della cd. gara ponte, fosse stato concluso l’accordo quadro di cui alla procedura indetta da In..
Ebbene, a seguito della pubblicazione della precitata sentenza, la Asl Taranto ha adottato la citata deliberazione n. 3096/2019 con cui ha revocato la precedente deliberazione n. 1670/2019, avendo maturato la decisione di ricorrere a forme di acquisizione centralizzata ed aggregata dei servizi occorrenti per il funzionamento del Sistema Informativo Aziendale, mediante una procedura di confronto competitivo con i soggetti aggiudicatari dell’accordo quadro medio tempore concluso da In..
Per effetto della citata determinazione n. 3096/2019, assunta in autotutela, la deliberazione n. 1670/2019 impugnata in primo grado he perso di efficacia, con la conseguenza che il ricorso di primo grado è divenuto improcedibile essendone venuto meno l’oggetto provvedimentale ed il connesso interesse ad agire della parte ricorrente.
Da qui l’inammissibilità del ricorso in appello.
2.2. Sotto un secondo profilo, l’appello è inammissibile nella parte in cui, del tutto irritualmente, contiene l’impugnazione di provvedimenti sopravvenuti (ossia, per l’appunto, la deliberazione della Asl Taranto n. 3096/2019) che avrebbero dovuto costituire oggetto di autonoma e tempestiva impugnazione dinanzi al giudice di primo grado competente. L’atto di revoca di cui si discorre costituisce, invero, espressione di nuove scelte discrezionali attinenti ad aspetti non riconducibili a statuizioni della sentenza di primo grado e, quindi, non soggette ad uno specifico vincolo conformativo. Dunque, non sussistevano margini per poter integrare l’impugnazione della deliberazione n. 3096/2019 nel thema decidendum del presente giudizio, stante il principio per cui in sede d’appello sono consentiti motivi aggiunti solo per dedurre ulteriori censure in relazione ad atti e provvedimenti già impugnati, ma non anche l’impugnazione per la prima volta di nuovi atti sopravvenuti nel corso del giudizio, ancorché nell’ambito del medesimo procedimento amministrativo (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. III, n. 1726/2019).
2.3. Sotto un terzo profilo, è rilevante osservare che Co. rientra tra gli operatori economici parti dell’accordo quadro con i quali la Asl Taranto ha riaperto il confronto competitivo ex art. 54 del D.lgs. 50/2016, sicché essa ha tutto l’interesse – quanto meno in via teorica – a mantenere in vita l’impugnato provvedimento che ha dato avvio al confronto competitivo. Viceversa, non potrebbe certamente trovare tutela in questa sede l’interesse di Co. alla prosecuzione nella gestione in proroga dei servizi in questione, ove mai fosse effettivamente questa la ragione di utilità sottesa alla (irrituale) impugnazione della deliberazione n. 3096/2019.
3. All’insieme di tali considerazioni, illustrate dalla parte appellata a comprova della sopravvenuta improcedibilità dell’appello, la parte ricorrente non ha opposto fattive controdeduzioni nel senso della persistenza di un qualche suo concreto interesse alla definizione del presente giudizio.
4. Secondo la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, ai sensi del combinato disposto degli artt. 35, comma 1, lettera c), 38 e 85, comma 9, cod. proc. amm., nel giudizio amministrativo il rapporto processuale non perde la sua unitarietà per il fatto di essere articolato in gradi distinti, sicché la sopravvenuta carenza dell’interesse al ricorso di primo grado determina l’improcedibilità non solo dell’appello, ma pure dell’impugnativa originaria spiegata innanzi al giudice di primo grado, e comporta quindi, qualora non si verta in ipotesi di difetto della condizione dell’azione inficiante il solo giudizio di appello, l’annullamento senza rinvio della sentenza impugnata (v. in tal senso, ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, n. 4741/2018 e sez. V, n. 4699/2017), con sequela d’improcedibilità anche dell’appello, essendone venuto meno l’oggetto.
5. Le spese di lite del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto,
dichiara improcedibile il ricorso di primo grado per sopravvenuta carenza di interesse e, per l’effetto, annulla l’impugnata sentenza senza rinvio e dichiara improcedibile l’appello.
Condanna la parte appellante al rimborso in favore dell’Amministrazione resistente delle spese di lite del doppio grado di giudizio, che si liquidano in complessivi Euro 3.000,00, oltre spese generali e IVA come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2020, tenuta in modalità telematica, con l’intervento dei magistrati:
Marco Lipari – Presidente
Giulio Veltri – Consigliere
Stefania Santoleri – Consigliere
Giovanni Pescatore – Consigliere, Estensore
Umberto Maiello – Consigliere

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

Per aprire la pagina facebook @avvrenatodisa
Cliccare qui