Consiglio di Stato, sezione IV, Sentenza 12 ottobre 2018, n. 5877

La massima estrapolata:

Nel contesto del processo amministrativo telematico può ritenersi scusabile l’errore di chi notifichi un atto della pubblica amministrazione ad un indirizzo PEC contenuto nell’elenco IPA, quantomeno se la stessa Amministrazione non abbia inserito alcuna PEC nell’elenco tenuto dal Ministero della Giustizia.

Sentenza 12 ottobre 2018, n. 5877

Data udienza 31 maggio 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 6535 del 2017, proposto dall’associazione
It. No. Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gi. Ma., Fr. Mu. Pa. Le., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via (…);
contro
Regione Liguria, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mi. So. e Em. Ro., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Roma, viale (…);
Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Er. Po. e Mo. Bo., con domicilio eletto presso la Segreteria del Consiglio di Stato in Roma, piazza (…);
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Provveditorato Interregionale alle Opere Pubbliche Piemonte, Valle d’Aosta e Liguria, in persona dei Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via (…);
AP. Te. Va. Li. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gi. Be., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
Gr. La. Fi. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Co. Ma. e Gi. Pe., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, corso (…);
Unione Industriali della Provincia di Savona, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ro. Da. e Si. Vi., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Roma, via (…);
Camera Territoriale del Lavoro Savona – Cgil Savona, Camera Sindacale Territoriale Uil del Ponente Ligure, Unione Sindacale Territoriale Cisl Imperia Savona, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Al. Ve. Di Ce. e Ma. Bo., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Al. Ve. Di Ce. in Roma, via (…);
nei confronti
Provincia di Savona ed altri, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria, sede di Genova, sezione prima, n. 612 del 13 luglio 2017, resa tra le parti, concernente il progetto di variante della piattaforma multifunzionale nel porto di Va. Li..
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Liguria, dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale ed altri;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 31 maggio 2018 il consigliere Nicola D’Angelo e uditi, per l’Associazione appellante, gli avvocati Le., Ma. e Mu., per la regione Liguria, l’avvocato Ro., per il Ministero dell’Ambiente e per il Ministero delle Infrastrutture, l’avvocato dello Stato Pi., per l’Autorità Portuale, l’avvocato Co., su delega dell’avvocato Po., perla società AP. Te., l’avvocato Be., per la società Gr. La. Fi., l’avvocato Pe., per l’Un. In., l’avvocato Da., e per le organizzazioni sindacali CGIL, CISL e UIL, l’avvocato Ve. Di Ce.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. It. No. ha impugnato dinanzi al T.a.r. per la Liguria, sede di Genova, il progetto di variante della piattaforma multifunzionale all’interno del porto di Va. Li. ed in particolare:
– la valutazione positiva di compatibilità ambientale (VIA), adottata dalla regione Liguria con delibera della Giunta regionale n. 1131 del 6 dicembre 2016;
– il parere istruttorio del Comitato Tecnico Regionale, sezione per la VIA, del 3 novembre 2016;
– il decreto dirigenziale della regione Liguria del 12 gennaio 2017 recante l’assenso per l’intesa Stato Regione sul progetto.
2. Con motivi aggiunti ha poi impugnato la formalizzazione dell’intesa Stato Regione intervenuta con provvedimento del Provveditorato Interregionale delle Opere Pubbliche Piemonte, Val d’Aosta, Liguria del 6 febbraio 2017.
3. La variante ha riguardato la modifica del progetto originario, che prevedeva la realizzazione della piattaforma su un impalcato, con un nuovo intervento consistente nella costruzione della stessa opera su un terrapieno.
4. In sintesi, It. No. ha contestato le modalità di approvazione della variante del progetto che nella sua originaria impostazione prevedeva la costruzione della piattaforma su palificazioni che consentivano di non ostacolare la circolazione delle correnti marine. Con la modifica del progetto e la costruzione di un terrapieno, secondo la stessa Associazione, si determinerebbe un blocco della circolazione delle acque e dei sedimenti verso la spiaggia di Savona con evidenti ripercussioni ambientali.
5. Il T.a.r. per la Liguria, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso, dichiarando, tra l’altro, inammissibili due dei sette motivi proposti.
5.1. In particolare, la sentenza:
– ha respinto, sulla base del parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici (di seguito CSLLP) del 2011, le censure di difetto di istruttoria e travisamento dei fatti in merito alla valutazione della modalità realizzativa a terrapieno;
– ha ritenuto infondati i profili di censura relativi alla esigenza finanziaria che ha giustificato la variante;
– ha considerato infondato il rilievo circa l’illegittimità del mancato nuovo parere del CSLLPP in merito al progetto della diga foranea e della mancata VIA unitaria dell’insieme piattaforma/diga;
– ha dichiarato inammissibile, per carenza di legittimazione di It. No., il motivo di ricorso relativo alla mancata realizzazione delle opere a terra, accessorie alla piattaforma;
– ha ritenuto che le prescrizioni e le clausole di salvaguardia imposte all’opera soddisfacessero il principio di precauzione di cui all’art. 191 TFUE e al d.lgs. n. 152/2006, negando in merito il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia;
– ha respinto la censura circa il mancato avvio di una procedura ex art. 184 quater del d.lgs. n. 152/2006 per la verifica dei materiali dragati da utilizzarsi quale riempimento della fondazione della piattaforma ed ha ritenuto legittima la procedura adottata dalla Regione in merito al coinvolgimento degli enti locali e dei privati interessati;
– ha dichiarato inammissibile, per difetto di legittimazione, il motivo di ricorso relativo al difetto di istruttoria e travisamento dei fatti in relazione al parere del Comitato Tecnico Regionale.
6. It. No. ha quindi impugnato la predetta sentenza, riproponendo, in sostanza, nei motivi di appello le censure articolate con il ricorso di primo grado.
6.1. Con riferimento al capo della sentenza sul primo motivo del ricorso introduttivo, l’Associazione appellante contesta che possa ritenersi motivata la scelta di eseguire la piattaforma “a terrapieno”, anziché “ad impalcato” come originariamente previsto.
6.1.1. In particolare, con il primo motivo è stata contestata la violazione della previsione del Piano Regolatore Portuale (PRP), che prevedeva che la nuova Piattaforma sarebbe stata realizzata ‘a giornò, con ciò intendendosi che il supporto dello spazio utilizzabile per le operazioni portuali sarebbe stato costituito da numerose palificazioni in cemento armato, tutte infisse nei cassoni da riempire con il materiale lapideo e da depositare sul fondo del mare.
Tale tecnologia, originariamente scelta, sebbene più costosa di quella alla fine approvata con i provvedimenti impugnati, sarebbe stata ecologicamente più efficiente, perché avrebbe consentito una maggiore circolazione dell’acqua marina sotto la struttura in progetto (ciò sarebbe stato evidenziato anche nel parere 2011 del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici).
6.1.2. Il T.a.r. invece non ha ritenuto di rilevare elementi di sicura negatività rispetto alla modifica costruttiva introdotta con la variante.
6.1.3. Al contrario, sulla minore attitudine dell’opera in terrapieno, rispetto a quella in impalcato, a preservare l’ambiente, si è espressa la perizia depositata dalla ricorrente, nel giudizio di primo grado, redatta dai professori An. Ma. e Gi. Be. dell’Università degli studi di Genova (alla stessa perizia è stata contrapposta la perizia depositata dalle società controinteressate redatta dal professor Ro. del Politecnico di Milano).
6.1.4. Il giudice di primo grado, pur in presenza di opinioni discordi, non ha comunque ritenuto di applicare il principio di precauzione di cui all’art. 191 del TFUE.
6.2. Con riferimento al capo della sentenza relativo al finanziamento e alla motivazione dell’opera, il T.a.r. ha erroneamente ritenuto che la variante non fosse giustificata solo dal risparmio di pubbliche risorse, affermando che “non è provato che il risparmio di spesa che sembra sarà realizzato con la previsione dell’appoggio della piattaforma sul terreno di riporto […] derivi da una preordinata e illegittima volontà decettiva” e anzi “le modalità di finanziamento dell’opera sono state esposte con chiarezza sin dai primi atti del procedimento…sì che non sembra che l’intervenuto mutamento del progetto derivi da ragioni di provvista economica”.
6.2.1. In realtà, secondo l’appellante, l’esigenza di risparmio sarebbe stata la sola ragione della variazione in conseguenza del venir meno delle provvidenze in origine previste dalla legge finanziaria del 2007 per la diga foranea (in sostanza, la variante sarebbe stata concepita per far rientrare nelle somme disponibili sia la costruzione della piattaforma, sia quella della diga).
6.2.2. Il T.a.r, inoltre, non si sarebbe pronunciato sulla dedotta illegittimità dell’affidamento delle lavorazioni relative alla diga foranea in assenza di procedure di evidenza pubblica.
6.3. Il T.a.r. ha non ha erroneamente ritenuto illegittimo il mancato previo parere del CSLLPP in merito al progetto della diga foranea, opera di grande infrastrutturazione, né ha ritenuto illegittima la suddivisione della VIA relativa alle diverse fasi della diga foranea.
6.3.1. Secondo l’appellante, sarebbe stato necessario un nuovo parere del CSLLP, rispetto a quello rilasciato nel 2011 sull’originario progetto, e la stessa VIA avrebbe dovuto riguardare il complesso delle opere previste nel porto (cioè anche l’intera diga foranea, che avrebbe dovuto essere necessariamente considerata stante il suo impatto sull’ambiente e la sicurezza nautica).
6.4. Il T.a.r. ha infondatamente ritenuto inammissibile il secondo motivo del ricorso di primo grado.
6.4.1. Per l’Associazione ricorrente non sussiste infatti una sua carenza di legittimazione attiva in ordine alle opere accessorie alla piattaforma, rientrando le stesse nell’ambia sfera della tutela ambientale.
6.4.2. Nel merito del motivo, l’appellante evidenzia che la VIA avrebbe dovuto concludersi con un diniego giustificato dal mancato coordinamento dell’opera con i prescritti interventi di inserimento della stessa nel tessuto circostante (in massima parte irrealizzati).
6.5. Con riferimento al capo della sentenza che considera legittime le prescrizioni contenute nella VIA, la ricorrente rileva un difetto di motivazione della sentenza impugnata.
6.5.1. Nel quarto motivo del ricorso introduttivo, It. No. aveva censurato l’illegittimità della VIA, nella quale, a fronte dell’individuazione di “punti di debolezza” e “rischi (ambientali)”, si osservava solo che “Sulla base dei dati rilevati prima dell’inizio dei lavori (momento zero) dovranno essere effettuati i confronti necessari e stabilite le eventuali misure compensative”.
In sostanza la VIA ha rinviato a fasi coeve o successive alla realizzazione dell’opera l’individuazione di misure compensative.
6.5.2. Sul punto, il giudice di primo grado non ha valutato, secondo il principio di precauzione, la necessità che la VIA contenesse prescrizioni concrete, soprattutto in presenza di molteplici rischi per i litorali.
Per la ricorrente, infatti, non sarebbe stato sufficiente il piano di monitoraggio previsto dalla VIA alla luce della mancanza di prescrizioni puntuali in ordine alla mitigazione dei danni derivanti all’ambiente.
6.5.3. Il T.a.r., inoltre, ha ritenuto erroneamente di non rinviare in via pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea ex art. 267 TFUE la questione relativa al possibile differimento, in una fase successiva rispetto all’adozione della VIA, delle prescrizioni atte ad evitare futuri impatti ambientali (in contrasto con l’art. 5.1 della direttiva 92/2011 e con il punto 6 dell’Allegato IV della stessa direttiva).
6.6. La sentenza impugnata sarebbe erronea anche con riferimento al capo della stessa che non ha rilevato la mancanza di valutazioni della VIA in relazione al previsto dragaggio di fondali.
Sotto questo profilo, vi sarebbe, inoltre, una contraddizione con la VIA nazionale relativa al PRP, che invece ha prescritto limitate trivellazioni dei fondali inquinati.
6.8. Erroneo sarebbe infine il capo della sentenza che ha dichiarato inammissibile il settimo motivo di primo grado per asserita carenza di legittimazione attiva in capo alla ricorrente sulle evocate sopravvenienze del mercato del trasporto marittimo che escludono radicalmente la persistente utilità e convenienza dell’investimento previsto per la piattaforma.
6.7.1. Contrariamente a quanto affermato dal T.a.r. la materia ha valenza ambientale in quanto le opere previste dovrebbero essere considerate nella loro ragionevole utilità in stretta correlazione e in bilanciamento con le contrapposte esigenze di tutela ambientale.
7. Le parti appellate (Gr. La. Fi. spa ed altri) si sono costituite in giudizio, chiedendo il rigetto dell’appello e depositando ulteriori documenti e scritti difensivi.
8. La società Gr. La. Fi. s.p.a. ha anche depositato il 9 ottobre 2017 un appello incidentale con il quale ha censurato i capi della sentenza che hanno respinto le eccezioni di inammissibilità del ricorso di primo grado relative:
– alla nullità della notifica dello stesso in via telematica effettuata ad indirizzi PEC non presenti nei pubblici elenchi di cui all’art. 16 ter del DL n. 179/2012;
– alla mancata notifica ad amministrazioni che avevano partecipato alla conferenza di servizi relativa alla VIA (comune di (omissis) ed altri).
9. Nella stessa data, anche la società AP. Te. Va. Li. s.p.a. ha proposto un appello incidentale con riferimento al capo della sentenza che ha respinto l’eccezione di tardività del ricorso di primo grado (la società ha evidenziato che il provvedimento di VIA, pubblicato il 15 dicembre 2016 sul sito web della regione Liguria, avrebbe dovuto essere impugnato entro il 13 febbraio 2017, mentre il ricorso è stato notificato il 16 febbraio 2017).
10. L’Unione Industriale della provincia di Savona ha anch’essa depositato il 24 novembre 2017 un appello incidentale in relazione ai capi della sentenza con i quali sono state respinte le eccezioni preliminari formulate dalla stessa. In particolare, in ordine:
– alla tardività del ricorso proposto contro atti da tempo consolidati;
– alla carenza di interesse di It. No., che non avrebbe fornito alcuna prova in ordine all’effettivo pregiudizio subito;
– alla contestazione di atti connotati da ampia discrezionalità .
11. L’istanza incidentale di sospensione della sentenza impugnata, presentata contestualmente al ricorso, è stata rinviata al merito nella camera di consiglio del 12 ottobre 2017.
12. Conclusivamente, sono state depositate memorie di replica da Gr. La. Fi., l’8 maggio 2018, dalla regione Liguria, il 9 maggio 2018, da AP. Te., dall’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale e da It. No., il 10 maggio 2018.
13. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 31 maggio 2018.
14. Preliminarmente, il Collegio esamina le pregiudiziali eccezioni di inammissibilità e di improcedibilità del ricorso introduttivo del giudizio, ribadite nel presente grado anche negli appelli incidentali.
15. In relazione alla prospettata nullità della notificazione del ricorso di primo grado, che sarebbe stato notificato in via telematica ad indirizzi non contenuti nell’elenco di cui all’art. 16 del DL n. 179/2012, va rilevato quanto segue.
15.1. La notifica a mezzo PEC deve avvenire agli indirizzi di cui al citato elenco e di conseguenza qualora non ricorra tale circostanza deve essere considerata nulla.
15.2. Il principio, tuttavia, è mitigato nel caso in cui l’indirizzo idoneo sia assente nell’elenco ufficiale dell’indirizzo PEC di una pubblica amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. III, 5 febbraio 2018, n. 744).
15.3. Inoltre, nel contesto del processo amministrativo telematico può ritenersi scusabile l’errore di chi notifichi un atto della pubblica amministrazione ad un indirizzo PEC contenuto nell’elenco IPA, quantomeno se la stessa Amministrazione non abbia inserito alcuna PEC nell’elenco tenuto dal Ministero della Giustizia (cfr. T.a.r. per la Campania, Napoli, sez. VIII, ordinanza 15 marzo 2018, n. 1653 – CGA, sez. I, 12 aprile 2018, n. 216).
15.4. Nel caso di specie, essendo intervenuta la notifica del ricorso ad una serie di Amministrazioni pubbliche agli indirizzi risultanti dagli elenchi IPA e di conseguenza potendosi ritenere comunque scusabile l’errore, può essere disattesa l’eccezione.
16. Quanto all’eccepita tardività del ricorso di primo grado, va rilevato che effettivamente gli atti relativi alla VIA sono stati pubblicati sul sito web della regione Liguria il 15 dicembre 2016 e quindi avrebbero dovuto essere impugnati nel termine di sessanta giorni (entro il 13 febbraio 2017.
16.1. Il ricorso è stato invece notificato il 16 febbraio 2017 ed in relazione a tale circostanza il T.a.r., con esigua motivazione, ha ritenuto sussistente una giusta causa per rimettere in termini l’Associazione ricorrente che avrebbe errato nel considerare il giorno da cui computare il tempo necessario per gravare gli atti lesivi.
16.2. Sul punto, tuttavia, è necessario ricordare che ai sensi dell’art. 32 della legge n. 69/2009 gli obblighi di pubblicazione di atti e di provvedimenti amministrativi si intendono assolti con la pubblicazione degli stessi nei siti informatici delle amministrazioni interessate. Ed anche la legge regionale della Liguria n. 32/2004, richiamata in senso contrario da It. No., fa comunque salve le altre forme di pubblicità previste dall’ordinamento vigente.
16.3. Dal richiamo normativo sopra indicato, ne discende quindi la sussistenza dell’eccepita tardività del ricorso di primo grado, in ordine alla quale il T.a.r. ha ritenuto di concedere l’errore scusabile con motivazione minima e per un’ipotesi disciplinata da una legge risalente (2009) e nota.
17. In ogni caso, anche a voler prescindere dalla tardività del ricorso di primo grado, l’appello non è fondato nel merito.
18. L’opera di cui è causa riguarda una piattaforma polifunzionale da costruire all’interno del porto di Va. Li. per consentire l’attracco delle navi mercantili più grandi e per movimentarne le merci.
18.1. L’infrastruttura portuale è stata prevista dal Piano Regolatore Portuale, approvato con deliberazione 10 luglio 2005 dal Consiglio regionale della Liguria dopo aver avuto la VIA nazionale favorevole. Nello steso Piano è stato anche previsto che l’assetto definitivo dell’opera fosse determinato da un accordo di programma stipulato dalla Regione, dall’Autorità portuale di Savona, dalla Provincia e dal comune di Va. Li., in modo da portare a soluzione le numerose problematiche non solo ambientali implicate dal progetto. La sua costruzione è stata poi affidata, a seguito di gara, all’ATI costituita tra le società Ma., Gr. La. Fi., Te. (poi AP. Te. Va. Li.).
18.2. Nel corso del procedimento la regione Liguria si è pronunciata una prima volta (con delibera n. 136/216 del 5 maggio 2007) in merito alla VIA, prevedendo una serie di cautele per la definitiva approvazione dell’opera. L’attività istruttoria compiuta è stata utilizzata per integrare il contenuto dell’accordo di programma stipulato il 15 settembre 2008, con il quale è stato previsto un parziale ridimensionamento della piastra multifunzionale con rotazione verso est e lo scorporo cronologico della sua attuazione rispetto all’originaria previsione della contemporaneità tra la sua realizzazione ed il prolungamento della diga foranea a protezione del porto.
18.3. Nel 2011 sono, infine, intervenuti il parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, la conferenza dei servizi, l’esame del RINA e l’approvazione del progetto definitivo con il decreto 65/2011 del Presidente dell’Autorità portuale che prevedeva la costruzione della piattaforma su palificazioni che consentissero, al di sotto dell’opera, il defluire delle acque.
18.4. Nel 2014 è stata poi proposta la variante oggetto del ricorso di It. No., consistente invece nella realizzazione a terrapieno della piattaforma multifunzionale e nello sdoppiamento della costruzione della nuova diga foranea.
19. Ciò premesso, con l’appello sono stati in gran parte riproposti i motivi di censura formulati nel ricorso di primo grado e non accolti dal T.a.r..
20. Con il primo motivo l’appellante contesta le modalità di costruzione della piattaforma e la diga foranea soprattutto con riferimento alla violazione delle previsioni del Piano Regolatore Portuale.
20.1. Nel piano, come detto, era stato previsto che la piattaforma sarebbe stata realizzata “a giorno”, con ciò intendendosi che il supporto dello spazio utilizzabile per le operazioni portuali sarebbe stato costituito da numerose palificazioni in cemento armato tutte infisse nei cassoni da riempire con il materiale lapideo e da depositare sul fondo del mare.
20.2. In sostanza, con una tecnica di costruzione più costosa rispetto a quella della variante, ma ecologicamente più efficiente grazie alla maggiore circolazione delle acque, come anche evidenziato, secondo parte appellante, dal parere del 23 marzo 2011 del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici.
20.3. In realtà, al di là delle diverse interpretazioni delle parti al parere del Consiglio Superiore, lo stesso si esprimeva, a proposito della costruzione della piattaforma “a giorno”, in modo problematico, sottolineando “che le Autorità locali hanno sempre paventato, e tuttora paventano, problemi di natura ambientale per soluzioni alternative rispetto a quella a giorno… si tratta di una soluzione di compromesso, dove si bilancia il beneficio ambientale con i maggiori costi di costruzione e con le criticità connesse alla durabilità e alla manutenzione..”. Per questa ragione, il Consiglio Superiore nel contempo raccomandava “di realizzare con ragionevole tempestività il nuovo molo di sopraflutto previsto dal Piano Regolatore Portuale a protezione della piattaforma medesima; ciò in modo che sia il più possibile limitato il periodo di tempo in cui le banchine rimangano senza protezione…”.
Nello stesso parere, veniva anche evidenziato, in relazione agli aspetti idraulico – marittimi, che “le condizioni ondose in corrispondenza della piattaforma e dell’impalcato su pali andrebbero più puntualmente verificate”.
20.4. D’altra parte, il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici il 28 giugno 2017 si è poi espresso favorevolmente sul progetto di variante alla piattaforma e alla costruzione della prima fase della diga foranea “è stata abbandonata la soluzione a giorno sulla quale la Terza Sezione di questo consesso, con voto n. 169/2011, aveva espresso più di una perplessità riguardo: ai relativamente elevati costi parametrici (euro/mc); alla durabilità delle opere strutturali, specie in corrispondenza dell’intradosso dell’impalcato e del bagnasciuga; alle difficoltà di ispezione e di manutenzione programmata…. “.
20.5. Parte appellante richiama anche le conclusioni delle perizie tecniche che ha depositato in primo grado dalle quali si evincerebbero molteplici criticità sul moto ondoso e sulla corrente derivanti dalla costruzione “a terrapieno”.
Tali criticità tuttavia, oltre che ad essere smentite dalla perizia depositata dal raggruppamento controinteressato, non emergono dall’istruttoria alla VIA del Comitato Tecnico Regionale, che ha invece evidenziato come la nuova configurazione della piattaforma non produrrebbe differenze significative rispetto alla soluzione progettuale in precedenza approvata, sia per la circolazione delle acque, sia per il trasporto dei sedimenti (comunque vigilato da uno specifico piano di monitoraggio imposto dalla VIA).
21. Con il secondo motivo di appello, It. No. contesta il capo della sentenza in cui non è stata ritenuta fondata la censura di primo grado relativa al finanziamento della diga foranea, il cui ammontare sarebbe stato originariamente sottostimato a fronte della speculare sopravalutazione operata della piattaforma “a giorno”, così da non alterare il piano finanziario del complesso dell’opera. La variante sarebbe stata quindi concepita ed approvata al solo scopo di reperire risorse finanziarie.
21.1. Sul punto, vanno condivise le conclusioni del T.a.r. in ordine al fatto che non sarebbe stato provato che il risparmio di spesa, eventualmente realizzato con la previsione dell’appoggio della piattaforma su un terrapieno, derivi da una preordinata ed illegittima volontà degli organi pubblici.
21.2. A prescindere dalla circostanza che le modalità di finanziamento dell’opera sono state esposte con chiarezza sin dai prima atti del procedimento e che la progressiva attribuzione dei ratei necessari per il completamento sono stati indicati, non può in astratto ritenersi che il risparmio economico non debba essere un elemento valutabile, seppure nella comparazione con i prevalenti interessi ambientali.
21.3. D’altra parte, il giudizio di compatibilità ambientale è reso sulla base di oggettivi criteri di misurazione e attraversato da profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa sul piano dell’apprezzamento degli interessi pubblici in rilievo e della loro ponderazione rispetto all’interesse dell’esecuzione dell’opera; apprezzamento che è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in ipotesi di manifesta illogicità o travisamento dei fatti, nel caso in cui l’istruttoria sia mancata o sia stata svolta in modo inadeguato e risulti perciò evidente lo sconfinamento del potere discrezionale riconosciuto all’Amministrazione, anche perché la valutazione di impatto ambientale non è un mero atto (tecnico) di gestione ovvero di amministrazione in senso stretto, trattandosi piuttosto di un provvedimento con cui viene esercitata una vera e propria funzione di indirizzo politico – amministrativo, con particolare riferimento al corretto uso del territorio (in senso ampio), attraverso la cura ed il bilanciamento della molteplicità dei (contrapposti) interessi pubblici anche di natura economica (cfr. Cons Stato, sez. IV, 10 febbraio 2017, n. 575 – sulla natura ampiamente discrezionale delle scelte effettuate in sede di VIA cfr., Cons. St., sez. II, 02 ottobre 2014, n. 3938; sez. IV, 09 gennaio 2014, n. 36; sez. IV, 17 settembre 2013, n. 4611 sez. VI, 13 giugno 2011, n. 3561; Corte giust., 25 luglio 2008, c-142/07; Corte cost., 7 novembre 2007, n. 367, cui si rinvia a mente del combinato disposto degli artt. 74, co.1, e 88, co. 2, lett. d), c.p.a.).
22. Con il terzo motivo di appello, si contesta che la variante non è stata preceduta dal parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici e che la VIA è stata adottata in modo frazionato, cioè per la diga foranea in due fasi.
22.1. Quanto al preventivo parere del Consiglio Superiore lo stesso nel 2011 ha comunque lasciato aperto l’effettivo sviluppo dell’opera, senza consolidarsi in modo assoluto, peri dubbi espressi, sull’ipotesi della piattaforma a giorno. In ogni caso, come detto, è stato poi rilasciato specificamente dal Consiglio Superiore un parere positivo il 12 luglio 2017 in riscontro alla comunicazione del progetto di variante inviata tempestivamente (cfr. documentazione fascicolo di primo grado).
22.2. In relazione alla suddivisione della VIA della diga foranea in due fasi, va semplicemente rilevato che tale evenienza è stata concordata con il Ministero dell’Ambiente (cfr. nota prot. 1936 del 22 gennaio 2015).
23. Con il quarto motivo di gravame, It. No. contesta la decisione del T.a.r. di considerare priva di legittimazione attiva la stessa Associazione sulle vicende relative alla opere infrastrutturali ed urbanistiche di corredo alla realizzazione dell’opera. (es. parco ferroviario, nuovo casello di svincolo sull’autostrada).
23.1. Il T.a.r. ha ritenuto che la materia fosse estranea alla tutela dei valori ambientali perseguita dalla ricorrente. Ed in effetti, può essere condivisa la conclusione del giudice di primo grado, tenuto conto che, nel caso di specie, le doglianze di valenza urbanistica ed edilizia formulate solo in via indiretta hanno rilievo ai fini della tutela dei valori ambientali (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 novembre 2004, n. 7246).
23.2. Diverse opere interessate dalla censura dichiarata inammissibile, sono comunque state oggetto di patti ormai vincolanti contenuti nell’Accordo di Programma del 2008 (es. parco ferroviario, nuovo casello autostradale, procedure di trasferimento dei residenti in località (omissis)).
24. Il quinto motivo di appello, si concentra sul capo della sentenza che considera legittime le prescrizioni contenute nella VIA.
24.1. In sostanza, It. No. prospetta l’illegittimità della VIA, nella quale, a fronte dell’individuazione di “punti di debolezza” e “rischi (ambientali)”, si osservava solo che “Sulla base dei dati rilevati prima dell’inizio dei lavori (momento zero) dovranno essere effettuati i confronti necessari e stabilite le eventuali misure compensative”, rinviando a fasi coeve o successive alla realizzazione dell’opera l’individuazione di misure compensative.
24.2. Il giudice di primo grado non avrebbe valutato, secondo il principio di precauzione, la necessità che la VIA contenesse prescrizioni concrete, soprattutto in presenza di molteplici rischi per i litorali, essendo del tutto insufficiente il piano di monitoraggio previsto dalla stessa VIA.
24.3. Il T.a.r., inoltre, avrebbe erroneamente ritenuto di non rinviare in via pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea ex art. 267 TFUE la questione relativa al possibile differimento, in una fase successiva rispetto all’adozione della VIA, delle prescrizioni atte ad evitare futuri impatti ambientali
24.4. La tesi dell’appellante non può essere condivisa.
24.2. La previsione di un monitoraggio e non di un compendio di specifiche prescrizioni sembra discendere in primo luogo dalla circostanza che la VIA non si è riferita al completamento della nuova diga foranea, da cui potrebbero discendere effetti sull’assetto dei litorali. Trattandosi, infatti, di un bacino portuale già esistente e dedicato a traffici commerciali è presumibile che i maggiori effetti sulla linea di costa possano derivare dall’esistenza stessa dell’infrastruttura portuale.
24.3. In ogni caso, il Comitato Tecnico Regionale, la cui relazione fa parte integrante della VIA, ha esplicitamente sottolineato come il piano regolatore portuale (anch’esso a suo tempo sottoposto a VIA) prevedesse che la realizzazione della piattaforma dovesse essere accompagnata da interventi di mitigazione e di compensazione finalizzati alla salvaguardia delle spiagge e alla riqualificazione del fronte mare di Vado, e come il prolungamento della diga foranea e il piano di monitoraggio potessero costituire idonei interventi (cfr. parere del Comitato n. 384/2016 relativamente alla foce del Segno e del Qu. e alla spiaggia di Zi. Fo.).
24.4. Quanto all’evocato principio di precauzione e al mancato rinvio ai sensi dell’art. 267 TFUE, va poi evidenziato che:
– il principio di precauzione di cui all’art. 191 TFUE non può essere dilatato al punto di vietare qualunque attività in astratto suscettibile di arrecare danno all’ambiente. La sua applicazione deve trovare sostegno nell’esistenza di indici di pericolosità scientificamente attendibili (cfr. Corte giustizia UE, sez. III, 13 settembre 2017, n. 111);
– nel caso di specie, sia le positive risultanze istruttorie delle Amministrazioni coinvolte, sia la contraddittorietà delle perizie depositate in primo grado, rendono la vicenda non indicativa sul piano dei rischi anche in ragione dell’ampia latitudine della discrezionalità esercitata dall’Amministrazione in sede di VIA già dal 2009;
– tra le prescrizioni idonee comunque a rispettare il principio di precauzione rientra anche l’obbligo di eseguire un piano di monitoraggio che consenta di definire ai sensi dell’art. 28 del codice dell’ambiente le strategie di mitigazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 2018, n. 1230)
– il rinvio alla Corte di Giustizia ai sensi dell’art. 267 TFUE non è, come rilevato dal T.a.r., necessario in ragione del fatto che vi è stato da parte degli organi pubblici coinvolti il rispetto delle disposizioni di cui alla direttiva 92/2011 (in particolare, art. 5.1. con riferimento al punto 6 dell’Allegato IV che prevede ” una descrizione delle misure previste per evitare, ridurre e se possibile compensare rilevanti effetti negativi del progetto sull’ambiente”).
Sarebbe stato quindi superfluo il richiesto rinvio interpretativo, essendo l’applicazione delle norme della direttiva conforme al diritto europeo (cfr. Cons. Stato sez. III, 12 maggio 2017, n. 2217 – Corte di Giustizia UE, sez. VII, 21 luglio 2016, n. 387) e la questione già approfondita nelle numerose pronunce dianzi richiamate, dalle quali si trae un orientamento di senso opposto rispetto a quanto prospettato dall’appellante Associazione.
25. Con il sesto motivo, It. No. censura la sentenza relativamente alla parte in cui ha ritenuto di non rilevare profili di illegittimità sulle modalità di dragaggio dei fondali e sulla violazione dell’art. 184 quater del codice dell’ambiente (d.lgs. n. 152/2006).
25.1. In odine a quest’ultimo aspetto, può essere condivisa la tesi del T.a.r. che ha rilevato come il citato art. 184 quater nel caso di specie non trovi applicazione.
25.2. Non è infatti comprovato che la variante aumenti il volume del materiale dragato tanto da assoggettare la stessa attività ad una specifica VIA, in quanto non più consistente in immersione di materiali, ma trasformatasi in gestione di rifiuti dragati da fondale inquinato.
25.3. La questione del dragaggio dei fondali è stata comunque affrontata dalla deliberazione regionale del 6 agosto 2009, n. 1118 e dal successivo decreto dirigenziale, sempre della regione Liguria del 3 dicembre 2015, n. 3776, entrambi non impugnati, che hanno impartito dettagliate prescrizioni.
26. Con l’ultimo motivo, l’appellante contesta la dichiarata inammissibilità del settimo motivo del ricorso di primo grado, nel quale si censurava le sopravvenienze del mercato marittimo e la mancata utilità dell’investimento previsto per la piattaforma.
26.1. Anche in questo caso va condivisa la conclusione del T.a.r., tenuto conto la censura proposta non appare direttamente riconducibile all’interesse ambientale fatto valere (ex aliis Cons. giust. amm. Reg. Sic. 16 ottobre 2012 n. 933).
27. Passando all’esame degli appelli incidentali proposti dalla Gr. La. Fi. e dalla AP. te., va rilevata la loro infondatezza per le ragioni sopra indicate, salvo, come sopra detto, per il motivo incidentale relativo alla tardività della proposizione del ricorso di primo grado proposto dalla Gr. La. Fi..
28. L’appello incidentale dell’Unione Industriali della provincia di Savona depositato il 22 novembre 2017, pur non essendo tardivo in quanto consegnato per la notifica il 3 ottobre 2017, è anch’esso infondato.
29. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto in quanto il ricorso di primo grado, proposto tardivamente, è anche infondato. Per l’effetto la sentenza impugnata va confermata seppure con parziale diversa motivazione.
30. Vanno respinti anche gli appelli incidentali proposti.
31. Tenuto conto della complessità della controversia, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti costituite le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.
Respinge gli appelli incidentali proposti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 31 maggio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Taormina – Presidente FF
Oberdan Forlenza – Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere
Leonardo Spagnoletti – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere, Estensore