Consiglio di Stato, sezione IV, Sentenza 12 ottobre 2018, n. 5878

La massima estrapolata:

La natura perentoria di un termine fissato per l’esercizio di un diritto, non espressamente prevista dalla legge, può desumersi anche in via interpretativa, purché la legge stessa autorizzi tale interpretazione, comminando, sia pure implicitamente, ma in modo univoco, la perdita del diritto in caso di mancata osservanza del termine di cui si tratta.

Sentenza 12 ottobre 2018, n. 5878

Data udienza 27 settembre 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2328 del 2018, proposto dalla Commissione di Garanzia degli Statuti e per la Trasparenza e il Controllo dei Rendiconti dei Partiti Politici, nonché dalla Camera dei Deputati, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domiciliano in Roma, via (…);
contro
Movimento politico Fratelli d’Italia – Alleanza Nazionale (FdI), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Fr. Sa. Ma., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del difensore in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Prima n. 01519/2018
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di FdI;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del giorno 27 settembre 2018 il Cons. Silvia Martino;
Uditi, per le parti rispettivamente rappresentate, l’avv. dello Stato Russo e l’avv. Ma.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto innanzi al TAR per il Lazio, il movimento politico Fratelli d’Italia -Alleanza Nazionale chiedeva l’annullamento del provvedimento di rigetto dell’istanza volta ad ottenere i benefici previsti dagli artt. 11 e 12 del d.l. 149/2013, conv. in l. n. 13/2014, pronunciato dalla Commissione di Garanzia degli Statuti e per la Trasparenza e il Controllo dei Rendiconti dei Partiti Politici.
Nel propri ricorso deduceva i seguenti motivi:
I. “Illegittimità del provvedimento impugnato nella parte in cui ha affermato che il termine del 30.11.2017 sarebbe perentorio. Violazione e falsa applicazione dell’art. 10, comma 3, del d.l.149/2013. Violazione e falsa applicazione degli articoli 1 e 2 della legge n. 241/90. Violazione degli articoli 3,49 e 97 Cost. Violazione e falsa applicazione dell’art. 152 c.p.c. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per contraddittorietà dell’azione amministrativa e violazione del legittimo affidamento. Ingiustizia manifesta”, in quanto la Commissione aveva considerato il termine del 30 novembre 2017 come perentorio e non già come meramente ordinatorio.
II. “Illegittimità del provvedimento impugnato per violazione di legge; art. 1,4,10,11 e 12, del d.l. n..149/2013, conv. con modificazioni dalla l.n. 13/2014. Violazione degli artt.3,97,49 Cost. Violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa e del principio di parità di trattamento. Sviamento”, in quanto il provvedimento impugnato, negando la possibilità a parte ricorrente di accedere alla contribuzione volontaria, indiretta e fiscalmente agevolata, pur in presenza di tutti i requisiti sostanziali all’uopo necessari, contrastava con i principi posti a fondamento dello stesso d.l.149/2013, come convertito.
Il partito ricorrente articolava altresì una domanda di accertamento e di condanna in relazione al diritto alla percezione dei benefici di cui agli articoli 11 e 12 del d.l. n. 149/2013.
Dopo avere estromesso dal giudizio la Lega Nord per l’Indipendenza della Padania, per difetto di legittimazione passiva, il TAR, nella resistenza dell’intimata amministrazione, accoglieva il ricorso ritenendo fondati i motivi di ordine impugnatorio e ordinava alla Commissione intimata di esaminare la domanda della ricorrente nel merito.
3. La sentenza è stata impugnata dalle parti soccombenti, alla stregua dei mezzi che possono essere così sintetizzati.
I. Error in iudicando – contradditorietà e illogicità – erroneità della sentenza per travisamento del quadro normativo di riferimento.
Evidenzia l’Avvocatura dello Stato che per il corretto ed efficace svolgimento dell’azione amministrativa della Commissione, assume preminente importanza la puntuale individuazione delle cadenze procedimentali stabilite dall’art. 10, comma 3, del decreto legge n. 149 del 2013, convertito con legge n. 14 del 2013, ai fini dell’individuazione, in un termine certo, di tutti i partiti che hanno documentato il possesso dei requisiti per accedere al beneficio contributivo del due per mille dell’imposta sul reddito delle persone fisiche (art. 12 del decreto legge n. 149 del 2013), cui segue la predisposizione da parte dell’Agenzia delle Entrate (art. 12 cit., comma 2) di un unico elenco da allegare ai modelli di dichiarazione del contribuente, sulla base del quale questi possa selezionare il partito cui destinare della quota del reddito dichiarato.
Dunque, se si negasse la perentorietà del termine del 30 novembre, si giungerebbe al paradossale risultato di rimettere al libero arbitrio dei partiti la data di presentazione della domanda, di talché andrebbero istruite domande di accesso ai benefici fino all’immediata imminenza della redazione da parte dell’Agenzia dell’Entrate dei modelli cartacei e informatici per la dichiarazione dei redditi – con i quali fa sistema l'”elenco” dei partiti per la selezione da parte del contribuente di quello cui destinare il due per mille – se non addirittura dopo l’approvazione dei modelli con integrazione e redazione di elenchi aggiuntivi.
La certezza dei termini pone in condizione l’Agenzia delle Entrate di formare un elenco che, come da dettato normativo, indichi i partiti aventi diritto ai benefici, in termine utile per la presentazione delle dichiarazioni dei redditi del contribuente che a loro volta soggiacciono a precisi termini decadenziali.
Ammettere lo spostamento in avanti, ad libitum, del termine del 30 novembre, vanificherebbe la predetta esigenza.
In sostanza, il termine del 30 novembre è il termine entro il quale deve essere esercitato il diritto previsto dall’ordinamento con conseguente comminatoria di decadenza nelle ipotesi di mancato esercizio.
Non sarebbe poi esatto che la Commissione, con le proprie precedenti deliberazioni, abbia stabilito di prendere in considerazione tutte le domande pervenute sino al momento della valutazione poiché in realtà le stesse trovavano fondamento in discipline di carattere eccezionale e transitorio che avevano inciso sui termini di cui trattasi.
In ogni caso, per gli anni successivi al 2015 in nessun caso la Commissione ha adottato disposizioni idonee ad ingenerare affidamento circa il carattere non perentorio del termine del 30 novembre.
4. Si è costituito, in resistenza, il Movimento politico Fratelli d’Italia – Alleanza Nazionale, significando, in primo luogo, che il suo diritto a conseguire i benefici è stato accertato tanto nell’istruttoria che ha condotto al diniego impugnato in primo grado, quanto nel provvedimento con cui l’amministrazione ha dato esecuzione alla sentenza di primo grado
Ha poi soggiunto che l’ordinatorietà del termine si desume dalla ratio della disposizione, interpretata alla luce delle coordinate costituzionali e in omaggio al principio di proporzionalità dell’azione amministrativa. Nel negare l’iscrizione al Registro, infatti, la Commissione ha tradito l’intero impianto che sorregge il nuovo sistema di contribuzione volontaria e indiretta in favore dei partiti politici, violando altresì il principio di proporzionalità, che trova il proprio fondamento a livello costituzionale ed euro unitario e che deve presidiare l’azione amministrativa
A fronte della sussistenza di tutti i requisiti prescritti dalla legge, l’interpretazione fornita dalla Commissione lede ingiustificatamente la possibilità dei cittadini di direzionare le proprie scelte verso il partito di cui condividono ispirazioni e ideali, con evidente elusione della finalità primaria dell’intervento normativo.
L’atto impugnato avrebbe in particolare eluso sia la finalità perseguita dal legislatore di mettere i cittadini al centro del sistema di agevolazione dei partiti politici, sia i canoni di proporzionalità che devono presidiare l’azione amministrativa, tenendo conto che la documentazione inviata da FdI è comunque arrivata in tempo utile per essere esaminata congiuntamente a quelle degli altri partiti (come poi, peraltro, avvenuto), sicché non è ravvisabile alcun vulnus o aggravio dell’attività amministrativa.
La parte appellata ricorda infine che la presente disciplina si inserisce nell’ambito della materia elettorale, il cui principio ispiratore è il “favor partecipationis” unitamente alla tutela della volontà del cittadino-elettorale, il quale deve potere essere posto nelle condizioni di sovvenzionare il partito che ritiene di supportare. Sul principio di “strumentalità delle forme” richiama ad esempio Cons. St., sez. III, sentenza n. 1987/2016.
In punto di fatto sottolinea che, ancora da ultimo, ad esempio con la delibera n. 4 del 22.12.2015, la Commissione, ha dato atto di avere valutato tutte le domanda pervenute “sino alla data di adozione della presente delibera”.
Allega, infine, una analisi della prassi seguita, tesa a dimostrare che la Commissione ha accolto istanze pervenute oltre il termine prescritto.
5. La parte appellata ha depositato una ulteriore memoria in vista della pubblica udienza del 27.9.2018 alla quale l’appello è stato assunto in decisione.
6. La presente controversia concerne la natura del termine previsto dall’art. 10, comma 3, del d.l. 28 dicembre 2013, n. 149, convertito in legge con modificazioni dall’art. 1, comma 1, L. 21 febbraio 2014, n. 13, recante “Abolizione del finanziamento pubblico diretto, disposizioni per la trasparenza e la democraticità dei partiti e disciplina della contribuzione volontaria e della contribuzione indiretta in loro favore”.
Con tale provvedimento, sono stati aboliti, sebbene con effetti parzialmente rinviati nel tempo, secondo le modalità individuate dall’art. 14 del provvedimento medesimo, “il rimborso delle spese per le consultazioni elettorali e i contributi pubblici erogati per l’attività politica e a titolo di cofinanziamento”, prevedendo, in luogo di tali benefici e a favore dei partiti politici, l’accesso a forme di contribuzione volontaria fiscalmente agevolata e di contribuzione indiretta fondate sulle scelte espresse dai cittadini in favore delle formazioni politiche che rispettano i requisiti di trasparenza e democraticità dalla legge stessa stabiliti.
In particolare l’art. 10, al comma 1, stabilisce che “A decorrere dall’anno 2014, i partiti politici iscritti nel registro di cui all’articolo 4, ad esclusione dei partiti che non hanno più una rappresentanza in Parlamento, possono essere ammessi, a richiesta: a) al finanziamento privato in regime fiscale agevolato di cui all’articolo 11, qualora abbiano conseguito nell’ultima consultazione elettorale almeno un candidato eletto sotto il proprio simbolo, anche ove integrato con il nome di un candidato, alle elezioni per il rinnovo del Senato della Repubblica, della Camera dei deputati, dei membri del Parlamento Europeo spettanti all’Italia o in uno dei consigli regionali o delle province autonome di Trento e di Bolzano, ovvero abbiano presentato nella medesima consultazione elettorale candidati in almeno tre circoscrizioni per le elezioni per il rinnovo della Camera dei deputati o in almeno tre regioni per il rinnovo del Senato della Repubblica, o in un consiglio regionale o delle province autonome, o in almeno una circoscrizione per l’elezione dei membri del Parlamento Europeo spettanti all’Italia; b) alla ripartizione annuale delle risorse di cui all’articolo 12, qualora abbiano conseguito nell’ultima consultazione elettorale almeno un candidato eletto sotto il proprio simbolo alle elezioni per il rinnovo del Senato della Repubblica, della Camera dei deputati o dei membri del Parlamento Europeo spettanti all’Italia”.
La medesima disposizione, al comma 2, prevede poi che “Possono altresì essere ammessi, a richiesta, ai benefici di cui gli articoli 11 e 12 del presente decreto anche i partiti politici iscritti nel registro di cui all’articolo 4: a) cui dichiari di fare riferimento un gruppo parlamentare costituito in almeno una delle Camere secondo le norme dei rispettivi regolamenti, ovvero una singola componente interna al Gruppo misto; b) che abbiano depositato congiuntamente il contrassegno elettorale e partecipato in forma aggregata a una competizione elettorale mediante la presentazione di una lista comune di candidati o di candidati comuni in occasione del rinnovo del Senato della Repubblica, della Camera dei deputati o delle elezioni dei membri del Parlamento Europeo spettanti all’Italia, riportando almeno un candidato eletto, sempre che si tratti di partiti politici che risultino iscritti nel registro di cui all’articolo 4 prima della data di deposito del contrassegno”.
Il procedimento di ammissione ai finanziamenti di cui trattasi è disciplinato dal comma 3, secondo cui “I partiti politici presentano apposita richiesta alla Commissione entro il 30 novembre dell’anno precedente a quello per il quale richiedono l’accesso ai benefici. La Commissione esamina la richiesta e la respinge o la accoglie, entro trenta giorni dal ricevimento, con atto scritto motivato. Qualora i partiti politici risultino in possesso dei requisiti di cui al comma 1 o si trovino in una delle situazioni di cui al comma 2 e ottemperino alle disposizioni previste dal presente decreto, la Commissione provvede alla loro iscrizione in una o in entrambe le sezioni del registro di cui all’articolo 4 e, non oltre i dieci giorni successivi, trasmette l’elenco dei partiti politici iscritti nel registro all’Agenzia delle entrate per gli adempimenti di cui all’articolo 12, comma 2, del presente decreto”
7. Le parti appellanti ripropongono la tesi, respinta dal TAR, secondo cui la scadenza del 30 novembre è un termine decadenziale di ordine pubblico cui si ricollega l’effetto estintivo del diritto ad accedere ai benefici previsti.
Il Collegio reputa che tale tesi non trovi supporto nella normativa di riferimento e che la sentenza del TAR debba essere confermata.
Al riguardo, valga quanto segue.
8. In primo luogo, appare condivisibile quanto fatto rilevare dalla difesa della parte appellata, secondo cui il procedimento in esame si iscrive nell’ambito della materia elettorale, o, comunque attiene alla garanzia dell’esercizio dei diritti politici.
Nell’ambito del procedimento elettorale, sia la Corte Europea dei diritti dell’Uomo (sentenza 16 marzo 2006, n. 58278), che la Corte Costituzionale (sentenza n. 1 del 13 gennaio 2014) hanno sottolineato che le disposizioni sui sistemi elettorali sono ragionevoli se stabiliscono “oneri non sproporzionati rispetto al perseguimento” di obiettivi legittimi, il che comporta, ad esempio, che le medesime disposizioni possono comportare l’esclusione delle liste solo quando siano violate chiare previsioni che precisino le formalità da seguire e le conseguenze derivanti nel caso di loro violazione (Cons. Stato, Sez. III, 16.5.2016, n. 1987)
Più in generale, “la natura perentoria di un termine fissato per l’esercizio di un diritto, non espressamente prevista dalla legge, può desumersi anche in via interpretativa, purché la legge stessa autorizzi tale interpretazione, comminando, sia pure implicitamente, ma in modo univoco, la perdita del diritto in caso di mancata osservanza del termine di cui si tratta” (così, da ultimo, Cass. civ, Sez. Lav., 7 giugno 2018, n. 14840, che richiama, in proposito, Cass. n. 8680/2000).
8.1. Nel caso in esame, l’art. 10, comma 3, del d.l. n. 149/2013, non corrisponde pienamente ai parametri e principi testé evidenziati poiché :
– non stabilisce espressamente che il superamento del termine del 30 novembre comporta la perdita del diritto alla ripartizione delle risorse di cui agli articoli 11 e 12;
– non chiarisce se il termine in questione si riferisce alla data di spedizione delle domande ovvero o a quella di ricezione (per la rilevanza della distinzione, nonché del principio della integrale disponibilità del termine cfr., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. V, 14.9.2010, n. 6678);
– non stabilisce il termine finale entro cui le operazioni di competenza della Commissione debbono concludersi.
8.2. Occorre allora verificare se la natura decadenziale del termine possa trarsi dalla finalità del procedimento (così come stabilito dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio nella decisione n. 10 del 25.2.2014, richiamata dal TAR) ovvero dalle specifiche esigenze di rilievo pubblico che lo svolgimento di un adempimento in un arco di tempo prefissato è indirizzato a soddisfare.
In tale ottica, appare dirimente la circostanza che il termine in esame non è posto a tutela della “par condicio” dei partiti aspiranti ai finanziamenti, non costituendo né le erogazioni liberali, di cui all’art. 11, né i contributi disciplinati dall’art. 12, risorse pubbliche da assegnare sulla base di criteri selettivi predeterminati, bensì somme volontariamente destinate dai cittadini ai partiti politici di loro gradimento.
A tale riguardo, va infatti evidenziato che anche la destinazione volontaria del due per mille dell’imposta sul reddito delle persone fisiche affluisce nelle casse dello Stato solo se il contribuente non esprime alcuna scelta (cfr., sul punto, TAR per il Lazio, sez. I^, sentenza n. 3913 del 9.3.2015).
Il compito della Commissione appellante, ai fini di cui trattasi, è poi quello di accertare la sussistenza dei requisiti soggettivi per l’ammissione ai benefici in tempo utile per la predisposizione degli adempimenti di competenza dell’Agenza delle Entrate.
Sicché, la ragione della fissazione del termine del 30 novembre è esclusivamente un’esigenza organizzativa, intrinseca al fine di consentire ai contribuenti di esprimere la loro libera scelta, divenuta centrale nel nuovo sistema di finanziamento dei partiti.
In tale ottica, correlare la sanzione della decadenza alla mancata osservanza del termine del 30 novembre, perlomeno in mancanza di una esplicita volontà legislativa, finirebbe col confliggere, così come rilevato dal TAR con “l’intero impianto della norma, […] orientato, nel sostituire il precedente regime di contribuzione “pubblica”, a dare rilievo alle libere scelte dei contribuenti, attribuendo ai cittadini un ruolo centrale sul finanziamento dei partiti, attesa la loro natura di associazioni costituite per concorrere, con metodo democratico, a determinare le politiche nazionali, ai sensi dell’articolo 49 della Costituzione, purché tali partiti posseggano, nella sostanza, i requisiti specifici elencati”.
Va ancora soggiunto – quanto all’evenienza, paventata dall’amministrazione, che il diritto all’attribuzione dei benefici possa essere esercitato “ad libitum”, o comunque in maniera non coordinata con gli adempimenti rimessi alla Commissione e all’Agenzia delle Entrate – che la scansione procedimentale disciplinata dall’art. 10, comma 3, del d.l. n. 149/2013 individua, quale naturale preclusione all’ammissione all’ulteriore fase di attribuzione dei benefici, la data in cui la Commissione provvedere a trasmettere all’Agenzia delle Entrate l’elenco dei partiti politici iscritti nel registro di cui all’art. 4, adempimento che, come messo in luce dal TAR, deve a sua volta avvenire nel termine perentorio di dieci giorni successivi alla data dell’iscrizione.
9. In definitiva, per quanto appena argomentato, l’appello deve essere respinto.
La novità delle questione giustifica l’integrale compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, di cui in premessa, lo respinge.
Compensa tra le parti le spese del grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 settembre 2018 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente
Leonardo Spagnoletti – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere
Giovanni Sabbato – Consigliere
Silvia Martino – Consigliere, Estensore