L’interpretazione degli atti amministrativi

15

Consiglio di Stato, Sentenza|25 marzo 2021| n. 2514.

L’interpretazione degli atti amministrativi soggiace alle regole dettate ex articoli 1362 e ss. c.c. per l’interpretazione dei contratti, tra le quali assume carattere preminente quella collegata all’interpretazione letterale in quanto compatibile con il provvedimento amministrativo, dovendo in ogni caso il Giudice ricostruire l’intento dell’Amministrazione, ed il potere che essa ha inteso esercitare, in base al contenuto complessivo dell’atto (cd. interpretazione sistematica), tenendo conto del rapporto tra le premesse ed il suo dispositivo e del fatto che, secondo il criterio di interpretazione di buona fede ex articolo 1366 c.c., gli effetti degli atti amministrativi devono essere individuati solo in base a ciò che il destinatario può ragionevolmente intendere, anche in ragione del principio costituzionale di buon andamento, che impone alla Pa di operare in modo chiaro e lineare, tale da fornire ai cittadini regole di condotte certe e sicure, soprattutto quando da esse possano derivare conseguenze negative.

Sentenza|25 marzo 2021| n. 2514

Data udienza 11 febbraio 2021

Integrale

Tag – parola chiave: Edilizia e urbanistica – Alberghi – Istanza rilascio certificato aggiornato di agibilità – Sospensione – Impugnazione – Accoglimento – Motivi di illegittimità dell’atto impugnato

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 650 del 2020, proposto dalla -OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gi. La., Si. Co. e Fr. La., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
contro
il -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio,
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno Sezione Seconda, n. -OMISSIS-, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2021, svoltasi da remoto in video conferenza ai sensi dell’art. 25 d.l. n. 137 del 2020, il consigliere Michele Conforti e uditi per l’appellante gli avvocati Giuseppe Lanocita e Simona Corradino che partecipano alla discussione orale ai sensi dell’art. 25 d.l. n. 137 del 2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente appello ha ad oggetto la sentenza n. -OMISSIS-, del T.A.R. Campania – Salerno che ha respinto il ricorso proposto avverso l’atto del -OMISSIS- che ha “sospeso” l’esame dell’istanza finalizzata al rilascio di un certificato aggiornato di agibilità, presentata dalla società in epigrafe, per l’intero edificio che ospita l’attività alberghiera da essa esercitata.
1.1. L’appellante ha esposto che, in data 18 maggio 2009, la società “-OMISSIS-” S.p.a. ha inoltrato, al -OMISSIS-, la richiesta di “nuovo e definitivo certificato di agibilità ” relativo all’intera struttura costituente l’albergo “Il -OMISSIS-“, ubicato nel territorio del -OMISSIS-.
1.2. Espone che la pratica riguardava, tra l’altro, le parti del complesso alberghiero sanate, giusta concessione edilizia in sanatoria n. 1/2008, rilasciata a seguito del parere igienico-sanitario favorevole reso il 23 luglio 2001 dall’A.S.L. S.A. 1.
1.3. La deducente ha evidenziato di aver allegato alla domanda una planimetria dettagliata di tutti i locali per i quali veniva richiesta l’agibilità e sui quali l’A.S.L. competente il 15 aprile 2009 aveva reso parere igienico-sanitario favorevole, ai sensi dell’art. 5 DPR n. 380/2001.
1.4. In data 26 giugno 2009, il -OMISSIS- ha comunicato alla società l’avvenuta sospensione del procedimento, evidenziando “la necessità che la richiesta di agibilità sia limitata alle sole consistenze originariamente assentite e/o legittimate da specifici titoli edilizi ed urbanistici”.
2. Con ricorso di primo grado, la società ha lamentato l’illegittimità del provvedimento gravato, deducendo:
1) la violazione dell’art. 2 della legge n. 241/1990, che obbliga l’Amministrazione a concludere il procedimento, avviato su istanza di parte, mediante l’adozione di un provvedimento espresso, e dell’art. 25, co. 5, del d.P.R. n. 380/2001, che ammette la sospensione del procedimento ai soli fini di integrazione della documentazione;
2) la violazione dell’art. 21-quater, della legge n. 241/1990, che contempla il generale potere dell’Amministrazione di sospendere il provvedimento amministrativo “per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario”; laddove, nel caso in esame, il Comune avrebbe disposto una illegittima e immotivata sospensione sine die del procedimento;
3) che l’accertamento di agibilità è volto ad una verifica tecnica, come tale “del tutto estranea al procedimento amministrativo di sanatoria”, ancora pendente per alcuni dei locali oggetto della richiesta;
4) la violazione dell’art. 25, co. 4, del d.P.R. n. 380/2001, il quale prevede la formazione del silenzio assenso sulla richiesta di agibilità, purché assistita, come nel caso in esame, dal parere della A.S.L. di cui all’art. 5, co. 3, lett. a), dello stesso d.P.R.; il provvedimento, infatti, privo di protocollo e data certa, è stato comunicato all’interessata con raccomandata del 23 giugno, pervenuta solo in data 26 giugno 2009.
3. Il Comune intimato non si è costituito in giudizio, malgrado la regolarità della notifica.
4. Il Tribunale amministrativo ha accolto la domanda cautelare di sospensione degli effetti dell’atto comunale, evidenziando che esso “pone una sospensione del procedimento sostanzialmente sine die, configurando dilatazione dei tempi procedimentali al di fuori delle ipotesi specificamente previste dal testo unico dell’edilizia”.
5. Per converso, decidendo definitivamente la controversia ha rigettato la domanda, “in disparte la questione della irricevibilità del ricorso, che risulta consegnato per la notifica in data 2 ottobre 2009”.
5.1. Per il giudice di prime cure, l’atto comunale deve essere riqualificato come provvedimento di diniego dell’agibilità, “nonostante la terminologia impropriamente usata” ed è legittimamente motivato, mediante il riferimento alla sussistenza di alcune “consistenze” non “originariamente assentite e/o legittimate da specifici titoli edilizi ed urbanistici”.
6. Avverso la suindicata sentenza ha proposto appello la società indicata in epigrafe, deducendo due motivi di appello.
6.1. Con la prima censura, la società si duole della violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a., poiché il T.a.r. avrebbe definito il giudizio con una questione rilevata d’ufficio e sulla quale non sarebbe stato sollecitato il contraddittorio della parte.
6.2. Con la seconda censura, la società si duole dell’erroneità della qualificazione dell’atto gravato e della sua illegittimità quale atto di sospensione del procedimento sine die, al di fuori dei casi previsti dalla normativa di riferimento.
7. Malgrado la regolarità della notifica, il -OMISSIS- non si è costituito nemmeno nel presente grado di giudizio.
8. All’udienza del 11 febbraio 2021, la causa è stata trattenuta in decisione.
9. Preliminarmente va verificato se il ricorso originariamente proposto è ricevibile, questione che il T.a.r. ha incidentalmente rilevato, salvo poi soprassedere dall’esaminarla per ragioni di economia processuale.
9.1. Si legge nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado che l’atto adottato dal -OMISSIS- è datato 16 giugno 2009 ed è stato comunicato con raccomandata alla società destinataria in data 26 giugno 2009.
9.1.1. Su questi aspetti non v’è, ovviamente, contestazione, stante la mancata costituzione del Comune e viene offerto un principio di prova da parte della società appellante, mediante il deposito di una cartolina postale che, in verità, è in gran parte illeggibile.
9.1.2. Ad ogni modo, va qui ribadito l’orientamento di questo Consiglio che richiede un accertamento particolarmente rigoroso della tardività, assistito da univoci riscontri oggettivi, che, nel caso di specie, non sussistono, anche a causa della mancata costituzione in giudizio del -OMISSIS- (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 20 agosto 2020, n. 5151).
Va inoltre ribadito che, in linea generale, la prova della tardività del ricorso deve essere fornita da chi l’ha eccepita in giudizio (Cons. Stato, Sez. IV, 8 giugno 2020, n. 3629).
9.2. Il ricorso risulta essere stato passato per la notifica in data 2 ottobre 2009 e depositato presso il T.a.r. Campania – Salerno in data 20 ottobre 2009.
9.3. Considerato che antecedentemente alla riforma attuata con il decreto legge n. 132 del 2014, convertito nella legge n. 162 del 2014, la sospensione feriale intercorreva nel periodo compreso fra il 1 agosto e il 15 settembre, il ricorso risulta ricevibile, essendo trascorsi cinquantadue giorni dalla comunicazione dell’atto impugnato.
10. Venendo al merito dell’impugnazione, l’appello è fondato nei sensi e nei limiti che ci si accinge ad illustrare.
10.1. Con il primo e il secondo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, ripresi con le doglianze articolate nel secondo motivo di appello, che il Collegio ritiene opportuno esaminare con priorità rispetto al primo motivo di appello, perché idonee a definire con maggiore compiutezza la causa, la società lamenta, in primis, che il T.a.r. avrebbe errato nel qualificare l’atto come provvedimento di diniego definitivo dell’agibilità e, in secundis, che l’atto che dispone la sospensione del procedimento, adottata sine die, violerebbe gli artt. 21 quater e art. 25, comma 5, d.P.R. n. 380 del 2001.
10.2. Il Collegio, in accoglimento del motivo di appello appena riassunto, ritiene non condivisibile la qualificazione dell’atto, accolta dal Tribunale amministrativo regionale.
10.3. Giova evidenziare che per costante giurisprudenza di questo Consiglio “L’interpretazione degli atti amministrativi soggiace alle stesse regole dettate dall’art. 1362 e ss. c.c. per l’interpretazione dei contratti, tra le quali assume carattere preminente quella collegata all’interpretazione letterale in quanto compatibile con il provvedimento amministrativo, dovendo in ogni caso il giudice ricostruire l’intento dell’Amministrazione, ed il potere che essa ha inteso esercitare, in base al contenuto complessivo dell’atto (cd. interpretazione sistematica), tenendo conto del rapporto tra le premesse ed il suo dispositivo e del fatto che, secondo il criterio di interpretazione di buona fede ex art. 1366 c.c., gli effetti degli atti amministrativi devono essere individuati solo in base a ciò che il destinatario può ragionevolmente intendere, anche in ragione del principio costituzionale di buon andamento, che impone alla P.A. di operare in modo chiaro e lineare, tale da fornire ai cittadini regole di condotte certe e sicure, soprattutto quando da esse possano derivare conseguenze negative” (ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 30 giugno 2020, n. 4166).
10.4. L’atto gravato così si esprime: “Si conferma il ricevimento della richiesta presentata, di cui gli estremi di riferimento in oggetto e si comunica che l’esame istruttorio della documentazione tecnica pervenuta evidenzia la necessità che la richiesta di agibilità sia limitata alle sole consistenze originariamente assentite e/o legittimate da specifici titoli edilizi ed urbanistici. Si avverte la S.V. che, nelle more, la pratica è SOSPESA con tutti gli effetti di legge conseguenti”.
10.5. Il Collegio ritiene che, in base al suo tenore letterale, la qualificazione come mero atto di sospensione del procedimento sia maggiormente consentanea al principio di diritto espresso dall’orientamento richiamato.
10.6. Si osserva, inoltre, che, in base al secondo comma dell’art. 1362 c.c., un ulteriore criterio ermeneutico per interpretare l’atto amministrativo e, dunque, “per determinare la comune intenzione delle parti”, o meglio, nel caso di specie, dell’amministrazione procedente, è quello che richiede di valutare il “comportamento complessivo anche posteriore alla conclusione del contratto”.
10.7. Applicandolo al caso in esame, va osservato che, successivamente all’emanazione dell’atto in contestazione, il -OMISSIS-, seppure a seguito dell’ordinanza cautelare del T.a.r., ha emanato un preavviso di diniego, nel quale si dà peraltro conto dell’avvenuta “comunicazione di sospensione del citato procedimento amministrativo del 16.06.2009”.
10.8. Va infine soggiunto che l’interpretazione fornita dall’appellante (e condiviso dal Collegio) risulta maggiormente conforme anche ai principi di nominatività e tassatività che informano l’attività amministrativa esercitata attraverso l’emanazione di atti autoritativi: l’effetto di precludere definitivamente il bene della vita non può certo perseguirsi, in base a questi due principi, con un atto che fa riferimento alla sospensione del procedimento.
11. Rilevato che trattasi, dunque, di atto di sospensione e non del provvedimento di diniego dell’agibilità, va rilevato che le doglianze articolate dall’appellante sono fondate.
11.1. La sospensione in questione è stata adottata, infatti, al di fuori dei presupposti di legge e senza l’indicazione di un termine.
11.2. Ai sensi dell’art. 25 d.P.R. n. 380 del 2001, il procedimento non poteva essere sospeso, ma semplicemente interrotto per il compimento di attività istruttoria.
11.3. Analoga disciplina è prevista dall’art. 2 Legge n. 241 del 1990.
11.4. Senonché l’atto gravato non sospende il procedimento per il compimento di attività istruttoria, ma prospettando la necessità di una riperimetrazione dell’istanza presentata dal privato, che, secondo il Comune, dovrebbe essere contenuta, da parte di quest’ultimo, “alle sole consistenze originariamente assentite e/o legittimate da specifici titoli edilizi ed urbanistici”.
11.5. In disparte ogni considerazione sul merito di tale assunto, che esula dal perimetro del presente giudizio, va evidenziato come il potere è esercitato al di fuori dei presupposti previsti dalle due norme innanzi richiamate.
11.6. L’atto è dunque illegittimo, perché, come rilevato dal T.a.r., nell’ordinanza cautelare, si pone come un arresto procedimentale “sostanzialmente sine die” – e ne risulta, perciò, ammessa l’impugnazione – e ne va pertanto pronunciato l’annullamento, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione comunale.
11.7. Non può essere invece accolta la deduzione dell’appellante con la quale si ripropone, nel presente grado di giudizio, l’avvenuta formazione del silenzio assenso.
11.7.1. A tale riguardo è sufficiente evidenziare che, affinché possa formarsi il silenzio assenso su un’istanza volta all’ottenimento di un titolo autorizzatorio è necessario che sussistano tutti i requisiti, i presupposti e le condizioni prescritte dalla legge.
11.7.2. Nel presente giudizio, non vi è prova che l’istanza di cui all’art. 25, comma 4, d.P.R. n. 380 del 2001, presentasse tutti i requisiti richiesti, essendo stata anzi espressamente contestata dal Comune la conformità edilizia ed urbanistica di parte del manufatto.
11.7.3. La censura va pertanto respinta.
11.8. In ragione dell’accoglimento del secondo motivo di appello può soprassedersi dall’esame del primo motivo, risultando la doglianza accolta dal Collegio e dedotta con il secondo mezzo di impugnazione maggiormente satisfattiva dell’interesse della ricorrente in prime cure, odierna appellante.
12. In conclusione, l’appello va accolto nei sensi innanzi chiariti.
13. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello n. r.g. 650 del 2020, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, annulla l’atto impugnato, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.
Condanna il -OMISSIS- alla rifusione, in favore della -OMISSIS-., delle spese del doppio grado di giudizio che liquida in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 11 febbraio 2021, svoltasi da remoto in video conferenza ai sensi dell’art. 25 d.l. n. 137 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Greco – Presidente
Luca Lamberti – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere
Silvia Martino – Consigliere
Michele Conforti – Consigliere, Estensore

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

Per aprire la pagina facebook @avvrenatodisa
Cliccare qui