Consiglio di Stato, sezione terza, Sentenza 28 maggio 2018, n. 3154

Le massime estrapolate

L’esame dei necessari presupposti demandato all’Amministrazione in materia di licenze di pubblica sicurezza è connotato da una ampia discrezionalità, che si estrinseca in una valutazione della complessiva personalità del richiedente e della sua specifica attitudine e sicura affidabilità nell’attività autorizzata, anche in relazione ai riflessi che ad essa si associano con riguardo alla protezione dei beni giuridici di primario interesse dell’ordine e della sicurezza pubblica.
Nella materia delle autorizzazioni di polizia l’affidabilità e la buona condotta dell’istante possono esser desunti da sue condotte comunque significative, ma soprattutto collegate e coerenti con il tipo d’attività soggetta a tali titoli di polizia, con la precisazione, però, che il relativo giudizio parte dai dati per giungere ad una ragionevole valutazione complessiva della loro rilevanza, così da desumerne il serio e non remoto pericolo di sua inaffidabilità e cattiva condotta inerente all’attività e, da qui, l’abuso del titolo stesso.

Sentenza 28 maggio 2018, n. 3154

Data udienza 17 maggio 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5439 del 2013, proposto da:
Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domicilia in Roma, via (…);
contro
Ca. Be., Comune di (omissis) – non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza breve del T.A.R. CALABRIA – SEZ. STACCATA DI REGGIO CALABRIA n. 00135/2013, resa tra le parti, concernente revoca dell’autorizzazione alla somministrazione di alimenti e bevande.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 maggio 2018 il Cons. Giovanni Pescatore e udito per la parte appellante l’avvocato dello Stato Lo. D’A.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso ritualmente proposto innanzi al Tar Calabria, la sig.ra Be. Ca. – titolare dell’autorizzazione n. 65 dell’1/04/2012 rilasciata dal Comune di (omissis) per l’attività di somministrazione di cibi e bevande – ha impugnato l’ordinanza del Comando di Polizia Municipale di (omissis), n. 77 del 12/10/2012, con la quale la predetta autorizzazione le è stata revocata.
2. La misura è stata adottata sulla base della nota prot. n. 34654/W, emessa in data 27/9/2012 dalla Prefettura di Reggio Calabria e ai sensi dell’art. 11 del T.U.L.P.S., per il quale “le autorizzazioni possono essere revocate quando sopraggiungono o vengono a risultare circostanze che avrebbero imposto o consentito il loro diniego”. Stando al tenore dell’atto impugnato e delle note istruttorie ivi richiamate, la sig.ra Be. Ca. non è risultata essere in possesso dei requisiti soggettivi cui agli articoli 11 del TULPS e 71 del decreto legislativo 59 del 2010, in quanto più volte notata in compagnia di tale Na. Do., deferito all’Autorità Giudiziaria per detenzione di coltello e legato da vincoli di parentela con esponenti di spicco della cosca mafiosa dei Na./ Ga..
3. A seguito di richiesta di accesso agli atti del 30/10/2012, l’interessata ha acquisito copia integrale della citata nota prefettizia nonché copia della nota prot. n. 0299839/1-9 “P” del 6/09/2012 del Comando Provinciale dei Carabinieri di Reggio Calabria, posta a base della determinazione n. 34654/W.
4. Entrambe le note sono state impugnate unitamente all’ordinanza comunale, con annessa richiesta risarcitoria. A tal fine la ricorrente ha denunciato: a) il difetto di motivazione, stante l’assenza di rilievi riferibili alla sua personale posizione e il tenore omissivo della nota del Comando Provinciale dei Carabinieri sulla identità della persona la cui frequentazione costituirebbe indice di cattiva condotta; b) il difetto dei presupposti di cui all’articolo 11 del T.U.L.P.S., stante l’assenza di precedenti penali o deferimenti all’autorità giudiziaria a suo carico; c) la violazione delle norme sul procedimento amministrativo.
5. Nel contraddittorio con il Comune di (omissis) e con la Prefettura, il ricorso è stato accolto con sentenza n. 135/2009, la quale, respinte le eccezioni preliminari sollevate dal Comune, ha ritenuto le frequentazioni contestate alla ricorrente non sussumibili nella previsione di cui agli artt. 71 del D.lgs. 59/2010 e 11 del TULPS e, dunque, inidonee a giustificare l’adozione del provvedimento impugnato. In particolare, il primo giudice ha osservato che la prima delle disposizioni richiamate vieta l’esercizio dell’attività commerciale di vendita e di somministrazione solo a coloro che abbiano riportato una condanna, con sentenza passata in giudicato, per uno dei reati indicati nella norma stessa, ovvero a coloro che siano stati dichiarati delinquenti abituali, professionali o per tendenza (salvo che abbiano ottenuto la riabilitazione); nonché a coloro che siano sottoposti a una delle misure di prevenzione di cui alla legge 27 dicembre 1956, n. 1423, o nei cui confronti sia stata applicata una delle misure previste dalla legge 31 maggio 1965, n. 575, o una misura di sicurezza. Analoga previsione è contenuta nell’art. 11 del TULLPS.
Dunque, le norme citate, non contemplano un’anticipazione della soglia di tutela dell’ordine pubblico economico, ma richiedono la sussistenza di condizioni specifiche già accertate (condanne passate in giudicato, l’accertamento della pericolosità sociale), nel caso di specie mancanti.
Né pare ammissibile l’esercizio della discrezionalità al di fuori degli ambiti previsti, correlati alle condizioni analiticamente indicate dalle norme medesime, venendo qui in rilievo un diritto costituzionalmente tutelato (all’esercizio dell’attività economica), che impone un canone valutativo di stretta interpretazione della disposizione restrittiva, non suscettibile di estensione in via ermeneutica o analogica.
Infine, appurata la sussistenza dei presupposti di cui all’art. 2043 c.c. il Tar ha riconosciuto alla ricorrente il risarcimento del danno, ripartendone l’onere tra Comune e Prefettura.
6. Il Ministero dell’Interno è insorto avverso la predetta sentenza n. 135/2013, deducendo che:
I) l’art. 11 del T.U.L.P.S. non si limita a individuare in modo tassativo le ragioni ostative al rilascio ed alla permanenza dei titoli, ma demanda all’Amministrazione anche lo svolgimento di valutazioni discrezionali, fondate su fatti specifici in grado di conferire prevalenza alle esigenze di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica sui contrapposti interessi del privato. Nel caso di specie, le valutazioni espresse sulla condotta della ricorrente si fondano su fatti e circostanze specifici apprezzabili ai sensi della disposizione in parola, in quanto denotanti la non piena affidabilità del soggetto autorizzato;
II) ai fini della integrazione della fattispecie della responsabilità aquiliana è richiesta la prova dell’elemento soggettivo, di dolo o colpa, il quale non è desumibile in modo automatico dalla ravvisata illegittimità dell’atto e del quale la motivazione della sentenza non reca puntuale valutazione.
7. Nessuna delle parti appellate si è costituita nel presente grado di giudizio.
8. La causa è stata discussa e posta in decisione all’udienza del 17 maggio 2018.

DIRITTO

1. ll provvedimento di revoca impugnato in primo grado risulta adottato ai sensi dell’art. 11 del T.U.L.P.S., di cui al R.D. 18 giugno 1931, n. 773, il quale prevede, al secondo comma, che le autorizzazioni di polizia possono essere negate a chi abbia riportato condanne per i delitti indicati nella stessa disposizione e a chi non può provare la sua buona condotta; e, al terzo comma, che dette autorizzazioni devono essere revocate quando nella persona autorizzata vengono a mancare, in tutto o in parte, le condizioni che ne condizionano il rilascio; possono, invece, essere revocate quando sopraggiungono circostanze che avrebbero imposto o consentito il diniego dell’autorizzazione.
2. Per principio pacifico, inoltre, l’esame dei necessari presupposti demandato all’Amministrazione in materia di licenze di pubblica sicurezza è connotato da una ampia discrezionalità, che si estrinseca in una valutazione della complessiva personalità del richiedente e della sua specifica attitudine e sicura affidabilità nell’attività autorizzata, anche in relazione ai riflessi che ad essa si associano con riguardo alla protezione dei beni giuridici di primario interesse dell’ordine e della sicurezza pubblica (Cons. Stato, Sez. III, n. 4278 del 27 luglio 2012 e n. 6378 del 23 dicembre 2014).
3. Nel caso di specie, il rapporto del Comando Provinciale dei Carabinieri di Reggio Calabria datato 6 settembre del 2012 – su cui si fonda la nota della Prefettura impugnata – evidenzia che la parte appellata è esente da precedenti e pendenze penali, nonchè da deferimenti all’A.G., ma annota che la stessa, dal giugno 2011 al marzo 2012, per quattro volte è stata controllata in compagnia di tale Na. Do., deferito all’Autorità Giudiziaria per detenzione di coltello e legato da vincoli di parentela con esponenti di spicco della cosca mafiosa dei Na.-Ga., operante in (omissis) e colpita da operazione di polizia. Si fa inoltre presente che il Na. lavorava presso il bar La Genziana, di proprietà della famiglia Na., sottoposto a sequestro preventivo a seguito dell’operazione di polizia suddetta.
4. Orbene, alla luce dei richiamati canoni di interpretazione dell’art. 11 TULPS – vagliati dalla giurisprudenza di questa sezione sopra richiamata – appare certamente censurabile l’affermazione contenuta nella sentenza appellata secondo la quale gli elementi indiziari posti a base dell’impugnato provvedimento di revoca non sono sussumersi nella previsione di cui agli artt. 71 del D.lgs. 59/2010 e 11 del TULLPS, in quanto esulanti dalle tassative ipotesi ivi previste di atti accertativi di responsabilità penale o pericolosità sociale (condanna passata in giudicato, misura di sicurezza o di prevenzione). Come si è esposto, la sussistenza di provvedimenti giurisdizionali di tal genere non esaurisce l’ambito di esercizio del potere interdittivo rimesso alla Autorità di Pubblica Sicurezza, essendo questo attivabile anche sulla base di risultanze istruttorie di altra natura e consistenza.
5. Sotto questo specifico profilo, il primo motivo di appello è fondato e va accolto.
6. Nondimeno, l’ulteriore approfondimento della censura avanzata dalla parte appellante in ordine alla concludenza del materiale istruttorio posto alla base del provvedimento di revoca, induce alla reiezione dell’appello.
6.1. È dirimente osservare, in tal senso, che al di là delle segnalate frequentazioni, dal giugno 2011 al marzo 2012, tra l’appellata e il sig. Na. Do., la Prefettura non fornisce ulteriori elementi istruttori che illustrino efficacemente il quadro ambientale e personale che, nell’attualità, farebbe temere l’influenza indiretta della criminalità organizzata, per il tramite di tale rapporto, sulla conduzione dell’attività commerciale da parte di Be. Ca..
6.2. Di qui la illegittimità dell’atto impugnato, il quale si fonda su un indimostrato pericolo di abuso del titolo commerciale, dedotto da una altrettanto indimostrata contiguità con soggetti terzi, esponenti di clan mafioso, della quale non è stato offerto alcun valido riscontro e dalla quale non può quindi inferirsi nessun pericolo di abuso che raggiunga il limite della rilevanza anche solo in un’ottica pubblicistica.
6.3. D’altra parte, la mancanza della “buona condotta” (art. 11 del r.d. 773/1931), sulla quale insiste l’Amministrazione appellante nel suo ricorso, non può sostanziarsi solo in una generica “colpa d’autore”, costituita da un giudizio di disvalore su eventuali cattive frequentazioni e sulla vita spregiudicata e, più in generale, sul comportamento del titolare della licenza, ma deve concretizzarsi in un motivato e ragionevole giudizio sulla presenza di specifici atti, fatti o legami che, per natura, intensità, caratteristiche, contesto ambientale, lascino temere che la licenza possa essere strumento di abusi o, ancor peggio, illeciti impieghi da parte del titolare o di soggetti terzi, anche legati a dinamiche di criminalità organizzata.
6.4. Di più, nella materia delle autorizzazioni di polizia, come questo Consiglio ha già chiarito, l’affidabilità e la buona condotta dell’istante possono esser desunti da sue condotte comunque significative, ma soprattutto collegate e coerenti con il tipo d’attività soggetta a tali titoli di polizia, con la precisazione, però, che il relativo giudizio parte dai dati per giungere ad una ragionevole valutazione complessiva della loro rilevanza, così da desumerne il serio e non remoto pericolo di sua inaffidabilità e cattiva condotta inerente all’attività e, da qui, l’abuso del titolo stesso (Cons. St., sez. III, 3.4.2013, n. 1867 e 4.12.2015, n. 5522).
6.5. In assenza di tale motivato e ragionevole giudizio, sorretto da adeguata istruttoria e non da meri sospetti, il provvedimento impugnato risulta illegittimo e deve essere annullato, per difetto di motivazione.
6.6. Dunque, l’esito del giudizio di primo grado merita conferma, sia pure sulla base della diversa motivazione qui tracciata, con conseguente reiezione dell’appello.
6.7. La reiezione si estende anche al capo decisionale riferito alla condanna risarcitoria, non emergendo, dal riportato quadro istruttorio, elementi tali da elidere il giudizio di colpevolezza formulabile in relazione all’illegittimo incedere dell’azione amministrativa.
D’altra parte, l’illegittimità dell’atto costituisce indice presuntivo della colpa, mentre resta a carico dell’Amministrazione, se del caso, dimostrare che si è verificato un errore scusabile il quale è configurabile in caso di contrasti giurisprudenziali sull’interpretazione di una norma, di formulazione incerta di norme da poco entrate in vigore, di rilevante complessità del fatto, d’influenza determinante di comportamenti di altri soggetti o di illegittimità derivante da una successiva dichiarazione d’incostituzionalità della norma applicata (ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 06 aprile 2017, n. 1607).
Evenienze, queste, di cui nel caso di specie non è stata fornita specifica allegazione e di cui non si rinviene autonomo riscontro negli atti del procedimento sin qui scrutinati.
7. Per tutte le considerazioni esposte, la sentenza di primo grado va confermata ma con la diversa motivazione sopra spiegata.
8. Stante la mancata costituzione della parte appellata, nulla si dispone in punto spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto,
lo respinge e conferma la sentenza impugnata con diversa motivazione.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 maggio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Lanfranco Balucani – Presidente
Massimiliano Noccelli – Consigliere
Pierfrancesco Ungari – Consigliere
Giovanni Pescatore – Consigliere, Estensore
Giorgio Calderoni – Consigliere