Consiglio di Stato, sezione seconda, Sentenza 4 settembre 2019, n. 6086.
La massima estrapolata:
Le scelte di pianificazione del territorio sono caratterizzate da un’ampia discrezionalità e costituiscono un apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità.
Sentenza 4 settembre 2019, n. 6086
Data udienza 30 aprile 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4287 del 2010, proposto dalla Si. di Le. Gi. e C. s.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ro. Li., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ro. Co. Ca. in Roma, via (…);
contro
il Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato An. Pe., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gr. Pu. in Roma, via (…);
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, n. 497/2009, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio e l’appello incidentale del Comune di (omissis);
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 aprile 2019 il consigliere Francesco Frigida;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dall’impugnazione della deliberazione n. 46 del 12 dicembre 2002 del consiglio comunale del Comune di (omissis), che ha respinto l’istanza di concessione edilizia in variante al piano regolatore generale presentata dalla Si. di Le. Gi. e C. s.a.s..
2. Avverso tale deliberazione, la Si. di Le. Gi. e C. s.a.s. ha proposto il ricorso di primo grado n. 732 del 2003, dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, proponendo altresì una richiesta di risarcimento dei danni. In proposito giova evidenziare che la domanda di concessione edilizia avanzata dalla Si. di Le. Gi. e C. s.a.s. si è posta a valle di un dia tra l’amministrazione e la società, iniziato nel 2000 e che ha condotto all’emanazione di una serie di provvedimenti generatori di un’aspettativa in capo alla parte privata.
Il Comune di (omissis) non si è costituito nel giudizio di primo grado.
3. Con l’impugnata sentenza n. 497 del 29 luglio 2009, il T.a.r. per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, sezione prima, ha: a) accolto il ricorso, annullando la deliberazione impugnata, sostanzialmente per difetto di motivazione, e ordinando al Comune di riprovvedere sull’istanza della parte privata entro il termine di centoventi giorni, senza riconoscere il bene della vita alla ricorrente; b) rigettato la domanda di risarcimento dei danni, dichiarandola inammissibile; c) condannato l’amministrazione comunale al pagamento in favore della ricorrente delle spese di lite, liquidate in euro 1.500, oltre accessori.
4. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 13/16 aprile 2010 e 17 maggio 2010 – la Si. di Le. Gi. e C. s.a.s. ha interposto appello avverso la su menzionata sentenza, in relazione al solo capo inerente alla pretesa risarcitoria, formulando il seguente motivo cumulativo:
“Sulla giustezza del sorgere in capo all’odierna parte appellante del diritto al risarcimento del danno da ritardato provvedimento amministrativo anche causato da responsabilità precontrattuale della p.a., determinato da fatto illecito e che va individuato nell’obbligo per l’Amministrazione Pubblica di osservare, nei rapporti con i privati, i principi di correttezza e buona fede per come prefigurato dagli artt. 1337 -1341 e 2043 del c.c.
Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 bis della legge 241/90 e successive modificazioni ed integrazioni.
Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge 241/90 e successive modificazioni ed integrazioni. Assoluto difetto e contraddittorietà nella motivazione della sentenza sul punto della dichiarazione di inammissibilità della richiesta del risarcimento del danno.
Eccesso di potere per assoluta illogicità manifesta e violazione dei precetti di logica con evidente contraddizione nella motivazione in ordine alla inammissibilità allo stato della domanda di risarcimento del danno”.
5. Il Comune di (omissis) si è costituito in giudizio, resistendo all’appello principale e proponendo altresì appello incidentale sul capo di sentenza relativo all’annullamento della delibera consiliare.
6. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 30 aprile 2019.
7. L’appello incidentale, che va vagliato per primo in quanto chiaramente pregiudiziale a quello principale, è fondato e va accolto, alla stregua delle seguenti considerazioni in fatto e diritto.
8. In via preliminare, l’appellante principale contesta l’irricevibilità dell’appello incidentale per tardività .
Siffatta eccezione è infondata.
Premesso che il presente giudizio di secondo grado è stato introdotto prima del 16 settembre 2010, data di entrata in vigore del codice del processo amministrativo (l’appello principale, infatti è stato notificato, per la parte notificante, il 13 aprile 2010), alla vicenda si applica – ratione temporis – l’art. 37 del R.D. n. 1054 del 1924, che prevedeva, per la proposizione del ricorso incidentale, il termine di trenta giorni successivi a quello assegnato per il deposito del ricorso principale (che era di trenta giorni dalla sua notifica ai sensi dell’art. 36, comma 4, del medesimo decreto), per un totale di sessanta giorni dalla notifica di quest’ultimo.
Conseguentemente l’appello incidentale è tempestivo, essendo stato notificato dal Comune di (omissis) il 15 giugno 2010, dopo sessanta giorni dal 16 aprile 2010, data del perfezionamento, per l’amministrazione destinataria, della notificazione dell’appello principale.
9. L’appello incidentale è fondato.
9.1. Il T.a.r. ha annullato la delibera di rigetto, ritenendo ammessi i fatti dedotti dalla ricorrente, in quanto non contestati dal Comune, il quale, tuttavia, non si è costituito in primo grado.
Com’è noto, il principio di non contestazione è applicabile solo nell’ipotesi di costituzione in giudizio della parte resistente ai sensi dell’art. 115 del codice di procedura civile. Ad ogni modo, tale disposizione, entrata in vigore nell’attuale versione il 4 luglio 2009, non era vigente al momento dell’introduzione del giudizio di primo grado né alla scadenza dei termini di costituzione in giudizio del Comune (15 giugno 2010), sicché essa non è applicabile al caso di specie.
Evidentemente consapevole di ciò, il T.a.r. ha posto alla base dell’implicita ammissione dei fatti affermati dalla ricorrente l’art. 116 c.p.c. sugli argomenti di prova desumibili dal contegno delle parti (oggi riprodotto nell’art. 64, comma 4, del codice del processo amministrativo).
Tuttavia siffatto meccanismo – che nel processo civile opera in presenza di parti costituite (la contumacia, infatti, integra un comportamento neutrale) – può essere utilizzato nel processo amministrativo (per la peculiarità della posizione dell’amministrazione e per la mancanza dell’istituto della contumacia) anche in assenza di costituzione dell’amministrazione, soltanto laddove questa sia stata ripetutamente compulsata dal giudice amministrativo a prendere posizione sui fatti di causa; il che nel giudizio di primo grado non è avvenuto, non avendo il collegio di primo grado emanato alcuna ordinanza istruttoria, con conseguente erroneità della sua applicazione nel caso di specie.
9.2. Ciò posto, preme evidenziare che l’amministrazione ha considerato, in sostanza, il progetto non assentibile per: a) la sua non conformità alle previsioni del piano regolatore generale, di cui tuttavia la società ha chiesto una variante, b) la presenza di un parziale vincolo idrogeologico e ambientale, c) un contrasto ambientale tra ambito agricolo e morfologia dei volumi progettati, con pericolo di eccessiva urbanizzazione dell’area agricola. Dunque il progetto, come precisato nel provvedimento impugnato, “si scontra con un’ordinata gestione dell’assetto del nostro territorio” e “prevede la costruzione di un manufatto di dimensioni considerevoli che si va a collocare all’inizio di una vallata assai pregiata dal punto di vista naturalistico e paesaggistico. Si tratta di un manufatto notevolmente invasivo (…) Ciò determinerebbe una modificazione sostanziale di quella zona del territorio condizionandola in modo definitivo e pregiudicandone lo sviluppo futuro tanto da impedire in modo sostanziale il suo utilizzo”.
La posizione del Comune appare ben motivata e basata anche su una consulenza tecnica di un esperto terzo. Segnatamente l’amministrazione, nell’ambito della sua discrezionalità amministrativa in ordine alla gestione del territorio comunale, ha ritenuto di assegnare prevalenza alle esigenze paesistiche e naturalistiche rispetto a quelle commerciali della parte privata.
In proposito non può sottacersi che – come più volte ribadito dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato, sezione IV, sentenze 19 febbraio 2019, n. 1151 e 12 giugno 2017, n. 2822; Cons. Stato, sezione VI, sentenza 10 dicembre 2018, n. 6960) – le scelte di pianificazione del territorio sono caratterizzate da un’ampia discrezionalità e costituiscono un apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, che, tuttavia, non si riscontrano nella vicenda oggetto del presente giudizio.
Tanto premesso, l’intervento del T.a.r., che ha considerato – sulla base della mancata costituzione del Comune e senza svolgere istruttoria – non motivato il diniego dell’amministrazione, è invasivo della sfera del merito amministrativo e, pertanto, illegittimo.
10. L’accoglimento dell’appello incidentale travolge il gravame principale, essendo l’annullamento della delibera pregiudiziale rispetto alla domanda risarcitoria.
10.1. Ad ogni modo, il Collegio considera opportuno, seppur processualmente non necessario, precisare che l’appello principale è infondato.
Del tutto correttamente, invero, il T.a.r. ha statuito che: “Quanto alla domanda di risarcimento del danno, essa è inammissibile, allo stato, perché l’azione della Pubblica Amministrazione non si è ancora esaurita con la conseguenza che non si è verificato in concreto né l’ottenimento del bene della vita, né la sua definitiva negazione e pertanto va respinta, salva, nei consueti termini prescrizionali, la possibilità della sua riproposizione”.
Va peraltro evidenziato che la società ha formulato per la prima volta in appello una richiesta risarcitoria da responsabilità precontrattuale per violazione del canone di buona fede nelle trattative, mentre in primo grado l’istanza risarcitoria era incentrata sul danno da ritardo per perdita di un finanziamento pubblico: tale domanda è, pertanto, inammissibile per violazione del disposto di cui all’art. 345 c.p.c., applicato pacificamente dalla giurisprudenza anche ai giudizi amministrativi prima dell’entrata in vigore del codice del processo amministrativo (l’ana art. 104, comma 1, del c.p.a., infatti, non era ancora vigente all’epoca della proposizione dell’appello).
11. In conclusione l’appello incidentale va accolto, con conseguente caducazione di quello principale, che è comunque infondato.
12. La peculiarità della vicenda giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite di ambedue i gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 4287 del 2010, accoglie l’appello incidentale, respinge quello principale e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge totalmente il ricorso di primo grado; compensa tra le parti le spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 30 aprile 2019, con l’intervento dei magistrati:
Gabriele Carlotti – Presidente
Italo Volpe – Consigliere
Francesco Frigida – Consigliere, Estensore
Giovanni Orsini – Consigliere
Carla Ciuffetti – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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