Consiglio di Stato, Sezione quinta, Sentenza 29 gennaio 2020, n. 717.
La massima estrapolata:
Sono da ritenersi soggette alla giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto attinenti a posizioni di interesse legittimo, le questioni concernenti il procedimento autoritativo di annullamento di contributi pubblici adottato in sede di autotutela amministrativa per vizi di legittimità connessi a mancanza dei requisiti, inosservanze procedurali o contrasto originario con l’interesse pubblico.
Sentenza 29 gennaio 2020, n. 717
Data udienza 17 dicembre 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2926 del 2019, proposto da
Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ma. D’U., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Ug. Ca. in Roma, via (…);
contro
St. – Is. di St. per la Di. e Ge. D’I. s.c.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato En. So., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania Sezione Terza n. 7231 del 2018, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di St. – Is. di St. per la Di. e Ge. D’I. s.c.p.a.;
Viste le memorie delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2019 il Cons. Elena Quadri e uditi per le parti gli avvocati D’U., e Mi. per delega di So.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
St. – Is. di St. per la Di. e Ge. D’I. s.c.p.a. impugnava davanti al Tribunale amministrativo regionale per la Campania la determinazione del Commissario straordinario con i poteri della Giunta camerale n. 68 del 23 maggio 2018, avente ad oggetto “convalida della determina dirigenziale n. 175 del 28.04.2016” ai sensi dell’art. 6 della legge n. 249 del 1968 e dell’art. 21 nonies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, con cui il Dirigente del Settore Promozione aveva stabilito di non impegnare definitivamente al bilancio 2015 le somme previste nella delibera di Giunta n. 86 del 4 agosto 2015 relative alla iniziativa proposta dall’Istituto St. (finanziamento di n. 19 borse di studio, dell’importo di Euro 10.000,00 oltre IVA cadauna, da destinare ad allievi di un master in direzione e gestione di impresa organizzato e gestito dal medesimo Istituto St. ), il cui iter procedurale non era stato completato, e di portare in economia di bilancio la corrispondente somma di Euro 190.000,00 oltre IVA, così revocando implicitamente, secondo l’assunto dell’amministrazione, l’ammissione al finanziamento.
Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per la Campania accoglieva il ricorso.
La Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Napoli ha proposto appello contro la sentenza succitata, deducendo i seguenti motivi di diritto:
I) error in procedendo e in iudicando; violazione e falsa applicazione degli artt. 34 e 39 c.p.a. e dell’art. 112 c.p.c. (principio della corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato); difetto di adeguata valutazione degli atti processuali acquisiti al giudizio; violazione dell’art. 5 c.p.c.;
II) error in procedendo e in iudicando; violazione degli artt. 39 c.p.a. e 112 c.p.c. (principio della corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato); falsa applicazione degli artt. 74 e 88 c.p.a. per totale mancanza, nella sentenza, di motivazione su un punto che sarebbe stato preclusivo ed assorbente del merito;
III) error in procedendo e in iudicando; violazione e falsa applicazione del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104; travisamento della fattispecie in fatto e in diritto; difetto di adeguata valutazione degli atti processuali acquisiti al giudizio.
Si è costituito in giudizio per resistere all’appello St. – Is. di St. per la Di. e Ge. D’I. s.c.p.a., che ha, altresì, proposto appello incidentale, deducendo l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto la sussistenza di un vizio di legittimità attinente alla formazione dell’atto poi inopinatamente revocato, oltre che per motivazione meramente apparente e/o insufficiente e violazione e/o falsa applicazione dell’art. 28 dello Statuto dell’ente camerale.
Successivamente le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.
All’udienza pubblica del 17 dicembre 2019 l’appello è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
Giunge in decisione l’appello proposto dalla Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Napoli contro la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania n. 7231 del 2018, che ha accolto il ricorso proposto da St. per l’annullamento della determinazione del Commissario straordinario con i poteri della Giunta camerale n. 68 del 23 maggio 2018, avente ad oggetto “convalida della determina dirigenziale n. 175 del 28.04.2016” ai sensi dell’art. 6 della legge n. 249 del 1968 e dell’art. 21 nonies, comma 2, della legge n. 241 del 1990.
Deve premettersi che, con nota del 13 luglio 2015 lo “St. – Is. di St. per la Di. e Ge. D’I. s.c.p.a.” ha presentato alla Camera di Commercio di Napoli una richiesta di contributo pubblico camerale per finanziare n. 19 borse di studio, dell’importo di Euro 10.000,00 oltre IVA cadauna, da destinare ad allievi di un master in direzione e gestione di impresa organizzato e gestito dal medesimo Istituto St. .
Detto progetto è stato ritenuto suscettibile di essere ammesso a finanziamento, quindi, con la delibera di Giunta camerale n. 86 del 4 agosto 2015, è stato per esso previsto un impegno di spesa pari all’intero importo richiesto di Euro 190.000,00 oltre IVA (quindi per un totale di Euro 231.800,00).
Sennonché, a parere dell’amministrazione, tale atto deliberativo risultava illegittimo, atteso che nella seduta in cui era stato deliberato erano presenti appena 6 membri su 11 componenti (quindi il minimo legale per la costituzione ed il funzionamento dell’organo collegiale), ed uno di questi era un soggetto, titolare di due cariche nella C.C.I.A.A. di Napoli (e cioè quella di Vicepresidente e di membro della Giunta Camerale), e che ricopriva una carica anche nella compagine dell’Istituto St., in quanto componente del suo Organismo di Vigilanza, che, nonostante si fosse astenuto dalla deliberazione, non si era allontanato dalla sala ove si svolgeva l’adunanza, come, invece, espressamente prescritto dall’art. 28 dello Statuto della C.C.I.A.A. che disciplina il conflitto di interessi dei componenti della Giunta.
Tali ragioni di presunta illegittimità sono state rilevate dall’Ufficio legale della C.C.I.A.A. con la nota prot. n. 6102 del 23 febbraio 2016, nonché dal Dirigente del Settore Promozione, il quale, recependo le risultanze istruttorie di tale nota, ha adottato la determinazione n. 175 del 28 aprile 2016, con la quale ha stabilito di non impegnare definitivamente al bilancio 2015 le somme previste nella delibera di Giunta n. 86 del 4 agosto 2015 relative alla iniziativa proposta dall’Istituto St., il cui iter procedurale non era stato completato, e di portare in economia di bilancio la corrispondente somma di Euro 190.000,00 oltre IVA.
L’amministrazione, con nota a mezzo pec prot. n. 14745 del 29 aprile 2016, comunicava all’Istituto St. che il contributo non sarebbe stato erogato, e l’odierno appellato non impugnava tale comunicazione, limitandosi, l’anno seguente, ad emettere la fattura n. 4/PA del 21 luglio 2017, pretendendo la liquidazione della somma.
La C.C.I.A.A. di Napoli rifiutava l’accettazione della suddetta fattura, emettendo nei confronti di St. la nota a mezzo pec prot. n. 26557 del 27 luglio 2017 del seguente tenore: “si comunica la mancata accettazione della fattura in oggetto in quanto relativa a progetto per il quale il contributo dell’Ente è stato revocato con DD n. 175/2016”.
Anche tale atto non veniva impugnato davanti al giudice amministrativo dall’Istituto St., che riteneva, invece, di adire il giudice ordinario, chiedendo la condanna della Camera di Commercio di Napoli al pagamento in suo favore della somma di Euro 231.800,00, pari a Euro 190.000,00 oltre IVA al 22%.
Nonostante la pendenza del giudizio civile, St. impugnava davanti al Tribunale amministrativo regionale per la Campania la determina di C.S. n. 68/2018, avente ad oggetto “convalida della determina dirigenziale n. 175 del 28.04.2016”, che era stata adottata nel frattempo.
Con sentenza n. 7231 del 2018 il Tribunale amministrativo regionale, previa declaratoria della sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo ed omettendo l’esame dell’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dall’amministrazione, lo accoglieva, ritenendo che il riconoscimento di un vizio di legittimità attinente alla formazione dell’atto non consente di lasciare irrisolta e senza una risposta doverosa l’istanza dell’interessato.
L’amministrazione ha impugnato la suddetta sentenza, affidando l’appello a tre motivi di doglianza.
Con il primo motivo la C.C.I.A.A. ha contestato l’erroneità della sentenza, ritenendo che la stessa non avesse motivato a sufficienza in ordine alla risoluzione della questione di giurisdizione, propendendo per la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo senza analizzare il rapporto tra la successione degli atti (determina dirigenziale n. 175 del 28 aprile 2016 e determina di C.S. con i poteri della G.C. n. 68 del 23 maggio 2018) rispetto all’azione civilistica medio tempore già incardinata, il tutto nella cornice della regula juris posta dall’art. 5 c.p.c. che fissa il principio della perpetuatio jurisdictionis (norma processuale e come tale di ordine pubblico).
Il motivo è infondato, dovendosi confermare le statuizioni della sentenza in ordine alla sussistenza della giurisdizione amministrativa nella fattispecie in questione, avendo l’amministrazione adottato un atto autoritativo di autoannullamento (impropriamente detto “revoca”) di concessione di contributo pubblico per grave illegittimità della delibera concessoria.
Per giurisprudenza costante sono da ritenersi, invero, soggette alla giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto attinenti a posizioni di interesse legittimo, le questioni concernenti il procedimento autoritativo di annullamento di contributi pubblici adottato in sede di autotutela amministrativa per vizi di legittimità connessi a mancanza dei requisiti, inosservanze procedurali o contrasto originario con l’interesse pubblico.
Il motivo è, dunque, infondato.
E’, invece, fondata la seconda doglianza, con la quale l’amministrazione ha lamentato l’erroneità della sentenza per omessa pronuncia sull’eccezione di inammissibilità che la stessa aveva sollevato nel giudizio di prime cure per mancata impugnazione della nota del 27 luglio 2017, recante il “rifiuto di fattura”, nonché della stessa determina dirigenziale n. 175 del 28 aprile 2016, nella prima richiamata nei suoi elementi essenziali, che costituiva indubbiamente un atto di autoannullamento della concessione dei contributi, seppur chiamato impropriamente “revoca”, atteso che con lo stesso l’amministrazione si determinava in senso contrario all’erogazione del contributo, come poi confermato con la nota n. 26557 del 27 luglio 2017 del seguente tenore: “si comunica la mancata accettazione della fattura in oggetto in quanto relativa a progetto per il quale il contributo dell’Ente è stato revocato con DD n. 175/2016”, e dunque, di chiara esplicitazione dell’avvenuta emanazione dell’atto di autoannullamento dell’erogazione del contributo.
Invero, per giurisprudenza costante, nel processo amministrativo, affinché il termine per impugnare inizi a decorrere, non è necessaria la conoscenza completa del contenuto del provvedimento e di tutti gli atti sulla cui base il medesimo è stato adottato; di conseguenza, una volta conosciuti l’Autorità emanante, gli estremi dell’atto, il contenuto dispositivo e lesivo dell’atto, sull’interessato incombe l’onere dell’immediata impugnazione, salva la possibilità di proporre motivi aggiunti ove dalla conoscenza integrale dell’atto emergano ulteriori profili di illegittimità
In relazione al concreto contenuto di tale provvedimento, con tale nota era stata dichiarata all’Istituto St. la intervenuta emanazione di un atto di “revoca del contributo” del quale era di immediata percezione la lesività, e ne erano stati, altresì, comunicati gli estremi.
Né può aderirsi alla tesi difensiva di St., che, contraddittoriamente, da un lato assume che non potesse trattarsi di atto di autoannullamento dell’erogazione del contributo perché non sarebbe stato sussistente un impegno definitivo di spesa da imputare al bilancio 2015 dell’ente pubblico, e dall’altro ha emesso fattura per il pagamento del contributo medesimo, che presuppone la definitività dell’obbligo all’erogazione del finanziamento.
Neppure lo stesso Istituto ha inteso che la determinazione dirigenziale n. 175 del 2016 fosse una mera proposta di revoca, non avente valore provvedimentale, come invece sostiene nella propria difesa, atteso che, in seguito al rifiuto di pagamento della fattura, prima ha provveduto ad instaurare il giudizio civile per ottenere il finanziamento, e successivamente alla convalida della determinazione dirigenziale n. 175 del 2016, ha provveduto ad impugnarla, mostrando, dunque, di averne ben compreso il contenuto lesivo. E neppure coglie nel segno la tesi difensiva secondo cui la convalida del 2018 costituirebbe atto autonomamente lesivo, perciò solo in quel momento impugnato, atteso che le censure proposte da St. non concernevano la convalida in quanto tale, ma la sostanziale determinazione di autoannullare la concessione del contributo, già resa palese sin dalla determinazione n. 175 del 2016, comunicata all’Istituto con la nota del 27 luglio 2017.
Riguardo, invece, all’assunta illegittimità, da parte di St., dell’atto di autoannullamento per non avere esplicitato i motivi di interesse pubblico allo stesso sottesi, deve richiamarsi la granitica giurisprudenza di questo Consiglio, per le cui statuizioni: “L’esercizio, da parte della Pubblica amministrazione, del potere di autotutela su provvedimenti che comportino un illegittimo esborso di denaro pubblico non richiede una particolare motivazione né una più specifica valutazione sulla sussistenza e prevalenza dell’interesse pubblico, essendo questo rinvenibile in re ipsa nel fatto dell’indebita erogazione di benefici a danno della finanze collettive, senza che possa assumere rilievo in senso contrario il decorso del tempo” (cfr., per tutte, Cons. Stato, sez. V, 16 maggio 2016, n. 1961).
Con il terzo motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza che, pur riconoscendo la sussistenza del grave vizio di formazione della delibera di concessione del contributo, che si riverberava anche sul quorum strutturale e funzionale della Giunta camerale deliberante, non ha provveduto di conseguenza, ma ha ritenuto il vizio sostanzialmente irrilevante, adducendo che “altrimenti le richieste dell’interessato sarebbero rimaste irrisolte”.
La sentenza ha, innanzitutto, confermato che la delibera di concessione del contributo economico in favore dell’Istituto St. fosse stata adottata in violazione dell’art. 28, comma 2, dello Statuto camerale, riportandosi ad un proprio precedente, peraltro annullato in appello; ha, però, considerato di fatto irrilevante, qualificandolo “vizio di legittimità di carattere essenzialmente formale”, quel vizio che pur aveva riconosciuto sussistere relativamente al conclamato conflitto di interessi, ed è pervenuto ad accogliere il ricorso affermando espressamente che il riconoscimento di un vizio di legittimità attinente alla formazione dell’atto (e che pure si riverberava sullo stesso quorum strutturale e funzionale dell’organo collegiale deliberante l’ammissione a contributo) “non consente di lasciare irrisolte e senza una risposta doverosa l’istanza dell’interessato …”.
L’atto deliberativo risultava, dunque, illegittimo, come correttamente ritenuto dall’amministrazione.
Invero, secondo l’art. 27 dello Statuto, che disciplina le “Modalità di funzionamento della Giunta”, “Le riunioni della Giunta sono valide con la presenza della maggioranza dei componenti in carica” (comma 4); il successivo art. 28 dello Statuto, che disciplina i “Doveri dei componenti di Giunta”, stabilisce poi che “Il Presidente e i componenti della Giunta devono astenersi dal prendere parte alle deliberazioni rispetto alle quali abbiano un conflitto di interessi…. Il divieto comporta anche l’obbligo di allontanarsi dalla sala delle riunioni”.
All’epoca di adozione del deliberato in data 4 agosto 2015, la Giunta era composta da n. 11 componenti; in particolare, in quella seduta, erano presenti appena 6 membri (quindi il minimo legale per la costituzione ed il funzionamento dell’organo collegiale), ed uno di questi era l’avv. Al. Li., il quale, oltre a rivestire due cariche nella C.C.I.A.A. di Napoli (e cioè quella di Vicepresidente e di membro – appunto – della Giunta Camerale), ricopriva una carica anche nella compagine dell’Istituto St., in quanto componente del suo Organismo di Vigilanza. Ne consegue, pertanto, che, secondo quanto prescritto dall’art. 28 dello Statuto, nel momento in cui secondo gli argomenti all’ordine del giorno si doveva discutere e deliberare circa l’ammissione a finanziamento dell’Istituto St. di cui faceva parte, il suddetto avv. Limatola, versante in chiaro conflitto di interessi, aveva l’obbligo giuridico non solo di astenersi dal prendere parte alla deliberazione, ma anche di allontanarsi dalla sala ove si svolgeva l’adunanza.
Deve, in proposito, richiamarsi un precedente della sezione, che ha statuito che la situazione di conflitto di interesse che discende, di per sé, dal cumulo delle cariche rivestite e, in definitiva, dal concentrarsi in un unico soggetto di funzioni sociali incompatibili, rispetto al concreto contenuto delle delibere adottate nelle riunioni cui ha partecipato, nei due diversi enti, quello erogante il finanziamento e quello che ne era beneficiario, dà luogo al vizio di legittimità delle delibere per violazione della disposizione statutaria che imponeva, oltre al dovere di astensione dalla partecipazione alle deliberazioni, anche l’obbligo di allontanarsi dalla sala riunione e non è esclusa dal difetto di un concorrente interesse personale da parte del soggetto medesimo (cfr. Cons. Stato, sez. V, 28 dicembre 2018, n. 7293).
E lo stesso principio deve applicarsi anche alla fattispecie in questione, ove il componente della Giunta era membro anche dell’organismo di vigilanza dello stesso St., nel cui interesse si stava decidendo il finanziamento.
L’autoannullamento era, dunque, motivato su ragioni di illegittimità talmente evidenti da denotare in sé l’interesse pubblico specifico a non erogare il contributo sulla base della proposta della Giunta adottata con un componente in conflitto di interessi che non doveva essere in aula e che, se si fosse allontanato come doveva, avrebbe fatto venir meno il quorum strutturale e anche funzionale, atteso che nella seduta erano presenti solo 6 degli 11 membri della Giunta, dunque il minimo legale per la costituzione ed il funzionamento dell’organo collegiale.
Dalle suesposte considerazioni consegue, altresì, l’infondatezza del ricorso incidentale di St. .
L’appello principale va, dunque, accolto, mentre quello incidentale va respinto, con conseguente riforma della sentenza impugnata e dichiarazione di inammissibilità del ricorso di primo grado.
Sussistono, tuttavia, giusti motivi, in considerazione delle peculiarità della controversia, per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello principale, come in epigrafe proposto, lo accoglie, mentre respinge quello incidentale e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado.
Spase compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Luciano Barra Caracciolo – Presidente
Federico Di Matteo – Consigliere
Giuseppina Luciana Barreca – Consigliere
Anna Bottiglieri – Consigliere
Elena Quadri – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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