Consiglio di Stato, sezione seconda, Sentenza 21 ottobre 2019, n. 7103.
La massima estrapolata:
Le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, fra cui quello ambientale e paesistico, sono sanabili soltanto se ricorrono, congiuntamente, le condizioni stabilite dall’art. 32, comma 27, lett. d), del d. l. 30 settembre 2003 n. 269, conv. in l. 24 novembre 2003 n. 326, vale a dire che: a) si tratti di opere realizzate prima della imposizione del vincolo; b) seppure realizzate in assenza o in difformità del titolo edilizio, siano conformi alle prescrizioni urbanistiche; c) siano opere minori senza aumento di superficie (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria); d) vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo .
Sentenza 21 ottobre 2019, n. 7103
Data udienza 2 luglio 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8199 del 2011, proposto dalla Signora
Del So. An., rappresentata e difesa dagli avvocati Sa. No. e Ca. Cu., con domicilio digitale presso i medesimi in assenza di elezione di domicilio fisico in Roma;
contro
Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. An. D’O., con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Ma. Zu. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania Sezione Sesta n. 1710 del 25 marzo 2011, resa tra le parti nel giudizio n. r.g. 1311/2009, avente ad oggetto l’impugnazione, quanto al ricorso introduttivo, del provvedimento prot. n. 29559 del 17 dicembre 2008 del Comune di (omissis), di diniego dell’istanza di concessione edilizia in sanatoria, ai sensi dell’art. 32 della legge 326/2003 e s.m.i., presentata da Del So. Gi. in data 10 dicembre 2004 al prot. n. 28680, per la regolarizzazione di una casa unifamiliare composta da piano terra e primo piano per complessivi 4 vani e servizi, sita in (omissis) alla via (omissis) ed ubicata sul fondo censito al n. c.t. al fl. (omissis), p.lla (omissis), e, quanto al ricorso per motivi aggiunti, dell’ordinanza di demolizione e di ripristino dello stato dei luoghi n. 196 n. ord. 4300 del 6 ottobre 2009;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 luglio 2019 il Cons. Francesco Guarracino, nessuno comparso per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania i sigg. Co. Gi. ed altri, in qualità di eredi del sig. Del So. Gi., impugnavano il provvedimento del 17 dicembre 2008, prot. n. 29559, con il quale il Comune di (omissis) aveva respinto l’istanza di concessione edilizia in sanatoria, prot. n. 28680 del 10 dicembre 2004, presentata dal sig. Del So. Gi. per la regolarizzazione di una casa unifamiliare composta da piano terra e primo piano per complessivi 4 vani e servizi, sita in (omissis) alla via (omissis) ed ubicata sul fondo censito al n. c.t. al fl. (omissis), p.lla (omissis), in ragione della soggezione dell’intero territorio comunale di (omissis) a vincolo paesaggistico e della non conformità agli strumenti urbanistici vigenti delle opere in questione, essendo state le stesse realizzate in zona agricola.
I ricorrenti proponevano motivi aggiunti per gravare la successiva ordinanza di demolizione, n. 196 del 6 ottobre 2009, ord. n. 4300, emessa a seguito del diniego di condono, deducendone l’illegittimità in via derivata dal provvedimento presupposto e per vizi propri.
L’adito Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (sezione VII) respingeva il ricorso con sentenza n. 1710 del 25 marzo 2011.
Con ricorso in appello la sig.ra Del So. An. ha impugnato la sentenza di primo grado per ottenerne la riforma, previa sospensione dell’esecutività .
Il Comune di (omissis) ha resistito all’appello con memoria difensiva.
L’appellante ha rinunciato alla istanza di sospensione con atto depositato il 30 luglio 2012 ed alla camera di consiglio del 31 luglio 2012 la causa è stata rinviata al merito.
In vista dell’udienza di discussione il Comune ha prodotto una memoria illustrativa.
All’udienza pubblica del 2 luglio 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Il Comune appellato, nella memoria depositata per la camera di consiglio, ha eccepito che le censure rivolte dall’appellante alla sentenza del T.A.R. sarebbero una pedissequa ripetizione di quelle già proposte al primo Giudice e da questi motivatamente disattese, sebbene abbia, poi, concluso per la reiezione dell’appello nel merito: da ciò discenderebbe l’inammissibilità dell’odierno appello, armonicamente con l’orientamento consolidato secondo il quale l’appellante non può limitarsi a riproporre i motivi del ricorso di primo grado senza articolare puntuali censure avverso la sentenza appellata, ovvero in assenza di una specifica indicazione dei motivi in concreto assorbiti e delle ragioni per cui ciascuno di essi viene riproposto in relazione alle diverse statuizioni della sentenza medesima, poiché ciò contrasta col generale principio della specificità dei motivi di appello che discende dal carattere impugnatorio dell’appello (ex multis, C.d.S., sez. II, 21 maggio 2019, n. 3253).
Tuttavia, l’eccezione è smentita in fatto, in quanto l’appello in esame non risulta interamente ripetitivo del ricorso di primo grado e ciò, unitamente alla palese infondatezza delle censure proposte, consente di procedere direttamente all’esame del merito.
Difatti, come esposto in narrativa, il provvedimento di diniego di condono è stato espressamente adottato in ragione della soggezione dell’intero territorio comunale di (omissis) a vincolo paesaggistico e della non conformità agli strumenti urbanistici vigenti del manufatto in questione, realizzato in zona agricola.
L’abuso è stato realizzato in epoca successiva alla imposizione del vincolo di tutela di cui alla legge regionale n. 35/1987, posto che nella istanza di condono l’immobile viene dichiaratamente ascritto all’anno 1997 (cfr. pure l’annessa dichiarazione sostitutiva, in cui l’istante ha dichiarato che “l’immobile fu edificato nel 1997”).
Inoltre non è contestato che l’immobile sia stato realizzato in zona agricola.
Tuttavia, le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, fra cui quello ambientale e paesistico, sono sanabili soltanto se ricorrono, congiuntamente, le condizioni stabilite dall’art. 32, comma 27, lett. d), del d. l. 30 settembre 2003 n. 269, conv. in l. 24 novembre 2003 n. 326, vale a dire che: a) si tratti di opere realizzate prima della imposizione del vincolo; b) seppure realizzate in assenza o in difformità del titolo edilizio, siano conformi alle prescrizioni urbanistiche; c) siano opere minori senza aumento di superficie (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria); d) vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo (ex multis, C.d.S., sez. VI, 14 gennaio 2019, n. 339).
Pertanto, in giurisprudenza è stata reiteratamente affermata l’impossibilità del rilascio della concessione edilizia in sanatoria per gli immobili realizzati dopo l’imposizione del vincolo ex l. n. 1497/1939 ed in contrasto con lo strumento urbanistico (C.d.S., sez. IV, 27 aprile 2017, n. 1935; sez. IV, 10 agosto 2007 n. 4396).
Da qui la correttezza della conclusione cui è pervenuto il T.A.R. nel giudicare immune da vizi l’atto impugnato, indipendentemente dal fatto che quest’ultimo non si fosse soffermato anche sulla consistenza delle opere abusive, che concretavano la realizzazione di nuovi volumi.
Ne segue pianamente, quanto ai motivi di censura proposti in pretesa critica della sentenza di primo grado per quanto concerne il rigetto del ricorso contro il diniego di condono (pagg. 15-23 dell’appello, il primo non rubricato, gli altri rubricati con le lettere B e C):
– non può essere accolto il motivo di appello con cui l’appellante sostiene l’applicabilità alla fattispecie in esame delle previsioni di cui all’art. 32, comma 43, anziché all’art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269/03, conv. in l. n. 326/03 (pagg. 15-20 appello), avendo obliato che l’intero territorio comunale di (omissis) era incluso nell’area di competenza del Piano urbanistico territoriale dell’Area (omissis) approvato con legge regionale Campania n. 35 del 27 giugno 1987 e, quindi, soggetto alle norme di salvaguardia ivi dettate in specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali (art. 3; cfr. anche Corte Cost. n. 379 del 1994);
– non può essere accolto il motivo di appello con cui l’appellante sostiene che il caso sarebbe rientrato, comunque, tra le ipotesi in cui quelle stesse norme di salvaguardia consentivano il rilascio di nuovi titoli edilizi e, segnatamente, il rilascio di concessioni in zona agricola in caso di realizzazione di interventi edilizi nei comuni dotati di strumento urbanistico generale e ricadenti nella zona territoriale 7 di cui all’art. 17 della stessa legge regionale n. 35/1987, purché nel rispetto del contenuto della carta dell’uso agricolo del suolo e delle attività colturali in atto (pagg. 20-21 appello, sub lett. B), essendo rimasto anzitutto insuperato in appello l’argomento con cui il T.A.R. ha respinto il corrispondente motivo di ricorso “non avendo parte ricorrente nulla dedotto in ordine all’adozione da parte del Comune di (omissis), della carta dell’uso agricolo, la quale deve considerarsi imprescindibile non solo ai fini del rilascio dei permessi di costruire, ma anche ai fini del rilascio delle concessioni edilizie in sanatoria” (cfr. punto 11.2 sentenza), non potendo bastare l’indimostrata mera affermazione del contrario contenuta nell’atto di appello (pag. 21 penultimo capoverso);
– stante il carattere vincolato e necessitato del diniego di condono a fronte della oggettiva carenza dei presupposti di cui all’art. 32, comma 27, lett. d), cit. per l’ammissione del manufatto a sanatoria, sono immuni dalle critiche ad esse rivolte (pagg. 21-23, sub lett. C) le conclusioni cui è pervenuto il T.A.R. nell’esaminare i due motivi di ricorso basati sul rilievo della mancata acquisizione o, comunque, della mancata indicazione nel provvedimento gravato, dei pareri della C.E.C. e della C.E.I., osservando che non solo la loro acquisizione era necessaria soltanto ai fini della disamina nel merito delle domande di condono, ma, comunque, non avrebbe potuto determinare un esito diverso del procedimento, con conseguente applicabilità dell’art. 21 octies comma 2, prima parte, l. n. 241/90.
Una volta acclarato che la decisione di rigetto del ricorso di primo grado resiste all’appello, debbono essere, di conseguenza, respinti anche i motivi con cui l’appellante si duole del mancato accoglimento, da parte del T.A.R., delle censure di invalidità derivata mosse all’ordinanza di demolizione mercé i motivi aggiunti (pagg. 23-24 appello, sub lett. E; non c’è un motivo di appello rubricato sotto la lettera D).
Infondati, infine, risultano i restanti motivi di appello con cui l’appellante si duole che in primo grado non siano state accolte le censure rivolte, a mezzo dei motivi aggiunti, contro l’ordinanza di demolizione per vizi del procedimento (pag. 24, lett. F), omessa comunicazione di avvio del procedimento e difetto di motivazione anche con riferimento al tempo trascorso dal compimento dell’abuso (pag. 24 ss., lett. G), omessa indicazione nel provvedimento dell’autorità a cui era possibile ricorrere (pag. 27, lett. H), nonché con riferimento al fatto che l’opera sarebbe stata assentibile con semplice D.I.A. (pag. 28 ss., lett. I), posto che, nel caso di specie, si sarebbe trattato della realizzazione di opere di semplice completamento del fabbricato e della realizzazione di opere minori consistenti in un muro di recinzione con cancellate (pag. 29) e di semplici tettorie aperte su tutti i lati, prive di autonomia funzionale e di dimensioni ridotte (pag. 30); ed ancora (pag. 31 s., senza lettera) dell’omessa indicazione degli estremi catastali dell’immobile, nella prospettiva della sua eventuale successiva acquisizione, e del mancato esame, da parte del T.A.R., del decimo e del dodicesimo motivo di ricorso (pag. 32, senza lettera).
Difatti, in ragione della sua natura di atto vincolato, ancorato esclusivamente alla sussistenza di opere abusive che ne rendono doverosa l’adozione da parte dell’amministrazione, l’ordine di demolizione non richiede una specifica motivazione sulla ricorrenza del concreto interesse pubblico alla loro rimozione, essendo la relativa ponderazione tra l’interesse pubblico e quello privato già compiuta, a monte, dal legislatore, né la preventiva comunicazione di avvio del procedimento (ex multis, C.d.S., sez. IV, 27 maggio 2019, n. 3432; sez. II, 20 maggio 2019, n. 3208), e ciò in base ad un principio che non ammette deroghe neppure nell’ipotesi in cui l’ordine di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso (C.d.S., Ad. Plen., 17 ottobre 2017, n. 9).
Vanno, pertanto, respinti i motivi di appello rubricati sotto le lettere F e G.
Sulla base di queste ragioni il Giudice di primo grado ha espressamente respinto, al punto 17.2 della sentenza appellata, anche il decimo ed il dodicesimo motivo del ricorso per motivi aggiunti, sicché priva di fondamento è la doglianza dell’appellante (pag. 32 dell’appello) per cui il T.A.R. ne avrebbe omesso l’esame.
Parimenti infondato è il motivo di appello rubricato sotto la lett. H, reiterativo della censura concernente l’omessa indicazione nel provvedimento dell’autorità cui ricorrere, poiché, come già rilevato dal Giudice di prime cure, l’omessa od erronea indicazione, nel provvedimento impugnato, del termine o dell’autorità alla quale ricorrere, richiesta dall’art. 3 della l. n. 241/90, non costituisce di per sé causa d’illegittimità dell’atto, ma ne rappresenta una mera irregolarità che, al più, può dar luogo alla concessione della rimessione in termini per errore scusabile (ex multis, C.d.S., sez. VI, 3 gennaio 2019, n. 81).
Lo stesso dicasi del motivo di appello concernente la mancata indicazione degli estremi catastali (pag. 31), stante il consolidato orientamento di questo Consiglio per cui nell’ingiunzione di demolizione è necessaria e sufficiente l’analitica descrizione delle opere abusivamente realizzate, in modo da consentire al destinatario della sanzione di rimuoverle spontaneamente, ogni altra indicazione esulando dal contenuto tipico del provvedimento (C.d.S., sez. IV, 31 agosto 2018, n. 5124; sez. IV, 11 dicembre 2017, n. 5788), mentre è l’atto di accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire che necessita d’individuare specificatamente la costruzione abusiva con l’indicazione dei dati catastali e di quelli presenti nella conservatoria dei registri immobiliari, anche con riferimento agli effetti sull’acquisizione delle aree (C.d.S., sez. IV, 19 ottobre 2017, n. 4837).
Dunque, l’omessa od imprecisa indicazione dell’area che verrà acquisita di diritto al patrimonio pubblico in caso di inosservanza dell’ordine di ripristino dello stato dei luoghi non costituisce motivo di illegittimità dell’ordinanza di demolizione (C.d.S., sez. VI, 5 gennaio 2015, n. 13; sez. IV, 25 novembre 2013, n. 5593).
Non può essere accolto, infine, il motivo di appello rubricato sotto la lett. I, che si sofferma essenzialmente sull’affermazione del Giudice di primo grado per cui le opere oggetto dell’ordine di demolizione avrebbero necessitato del permesso di costruire, anziché di semplice D.I.A.
Al punto 19.3 della sua sentenza, infatti, il T.A.R. afferma che “del tutto irrilevante si appalesa la affermazione che le opere di cui è causa fossero assentibili con D.I.A. – deduzione questa, come detto, per altro erronea – posto che l’art. 27 comma 2, in quanto fondato sul rilievo dell’abusività non solamente formale ma altresì sostanziale delle opere, in quanto realizzate in zona sottoposta a vincolo e/o i contrasto con la normativa urbanistica – come nella specie – fa riferimento alle opere realizzate “sine titulo” e quindi non solo in assenza di permesso di costruire ma anche di D.I.A. (ex multiis Tar Campania, sez. IV, sent. del 09/04/2010 n. 1884/2010 secondo cui “ai sensi dell’art. 27 comma 2 D.P.R. 380/01, sono soggetti a demolizione gli interventi eseguiti sui beni vincolati in assenza di titolo edilizio, ove per titolo deve intendersi, ai fini suindicati, sia il permesso di costruire che la d.i.a.)”.
A questo specifico riguardo, l’appellante si limita a sostenere che “i lavori non sarebbero stati in itinere, bensì completati, cosicché non avrebbe potuto essere applicato l’art. 27 D.P.R. 380/2001” (pag. 28 appello), in tal modo propugnando la necessità di operare una distinzione che non solo non trova fondamento alcuno nella lettera o nella ratio dell’art. 27, comma 2, che fa riferimento, indifferentemente, all’inizio o all’esecuzione di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate, come nella specie, a vincolo di inedificabilità, ma che sembra in deciso contrasto con la ratio della disposizione in esame.
Per queste ragioni, in conclusione, l’appello deve essere respinto.
Le spese del presente grado del giudizio seguono la soccombenza, nella misura liquidata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento, in favore del Comune di (omissis), delle spese del presente grado del giudizio, che liquida nella somma complessiva di Euro 2000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Taormina – Presidente
Giancarlo Luttazi – Consigliere
Italo Volpe – Consigliere
Francesco Frigida – Consigliere
Francesco Guarracino – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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