Consiglio di Stato, Sentenza|17 febbraio 2021| n. 1450.
L’art. 15 L. n. 241/1990 prevede un generale potere in capo a tutte le amministrazioni pubbliche di concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune. Si tratta di una disposizione a carattere generale che disciplina una categoria polivalente di patti, intese e accordi a contenuto sostanzialmente libero (detti “endoprovvedimentali”), in cui i rapporti fra i diversi enti pubblici sono, dal punto di vista formale e sostanziale, equiordinati. Non a caso la norma de qua, che assicura una sempre maggiore flessibilità di azione ai soggetti pubblici, è inserita nel capo IV L. n. 241/1990, relativo alla semplificazione dell’azione amministrativa, a differenza dell’art. 11 della medesima legge, relativo agli accordi stipulati fra privati e P.A. che è collocato nel capo III, relativo alla partecipazione al procedimento amministrativo.
Sentenza|17 febbraio 2021| n. 1450
Data udienza 12 gennaio 2021
Integrale
Tag – parola chiave Tutela dell’ambiente – Accordo quadro – Amministrazione – Attività di interesse comune – Svolgimento in collaborazione – Profilo delle competenze – Art. 15 L. n. 241/1990
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8617 del 2012, proposto dalla Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lu. Bo. e Fa. Ci., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ma. Ce. in Roma, piazza (…)
contro
il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, il Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE), in persona del Presidente pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via (…),
la Società Fe. dello St. S.p.A., in persona del rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
la Società Re. Fe. It. S.p.A., quale subentrante alla Società TA. S.p.a. per fusione per incorporazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato St. Vi., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…)
nei confronti
della Regione Emilia Romagna, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, Sezione Terza n. 5497/2012.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, del CIPE e della Società Re. Fe. It. S.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137 e l’art. 4 del d.l. 30 aprile 2020, n. 28, convertito con l. 25 giugno 2020, n. 70;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 12 gennaio 2021, in collegamento da remoto in videoconferenza, il Cons. Antonella Manzione.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. La vicenda trae origine dall’Accordo procedimentale siglato il 27 luglio 1995, in esecuzione di un contestuale Accordo quadro, ed integrato con Addendum del 19 luglio 2002, tra il Ministero dell’ambiente (oggi Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, d’ora in avanti MATTM), il Ministero dei trasporti (oggi Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, MIT), le società Fe. dello St. S.p.a. e Treno ad alta velocità (TA.) S.p.a., le regioni Emilia Romagna e Toscana, per il quadruplicamento veloce della tratta ferroviaria Bologna-Firenze. La Regione Toscana ha infatti agito in giudizio innanzi al T.A.R. per il Lazio, con ricorso n. r.g. 7508/2009 per vedersi riconoscere la somma di euro 2.500.000,00, a carico del MATTM ed euro 12.500.00,00, a carico del MIT, nonché euro 798.089,44 a carico di TA.; per ottenere la condanna in forma specifica ex art. 2932 c.c. al rinnovo dell’Accordo, con particolare riguardo alle funzioni dell’Osservatorio ivi previsto per la verifica del corretto adempimento degli obblighi (art. 5); nonché per vietare lo svincolo delle polizze fideiussorie previste per garantire l’efficacia degli obblighi assunti.
2. Il Tribunale adito, con sentenza n. 5497 del 2012, dopo aver inquadrato l’accordo in controversia nel paradigma di cui all’art. 15 della l. n. 241 del 1990, ha respinto il ricorso sull’assunto della non immediata precettività dello stesso, peraltro ormai inefficace perché scaduto, della ritenuta inapplicabilità dell’art. 2932 c.c., nonché, infine, del difetto di giurisdizione avuto riguardo alle questioni inerenti lo svincolo delle fideiussioni, fermo restando che con riferimento a quella a favore del MATTM, prevista ai punti 2 e 3 dell’art. 3 dell’Accordo, la Regione non avrebbe avuto neppure alcun interesse ad agire.
3. Avverso tale pronuncia ha proposto appello la Regione Toscana, per insistere nella propria originaria prospettazione, sostanzialmente ritenendo non corretti i canoni ermeneutici utilizzati dal primo giudice, che non avrebbe tenuto nella giusta considerazione la volontà delle parti e la necessità di conservazione degli accordi, non risolubili se non per mutuo consenso (artt. 1321, 1362 e 1372 c.c.). In particolare, sarebbe stato mal interpretato l’art. 8 dell’Accordo, che fa riferimento ad un successivo atto integrativo “tra” FS e TA., non “con” le stesse, siccome indebitamente affermato dal primo giudice, atto effettivamente siglato il 28 giugno 1996, come riferito al punto 6 delle premesse alla nota del MATTM prot. n. 9005 del 2008 (motivo sub I). L’art. 2932 c.c. doveva trovare applicazione ed in particolare era indispensabile addivenire alla proroga dell’attività dell’Osservatorio, non derubricabile a mera attività amministrativa, siccome affermato dal T.A.R. (motivi sub II, III e IV, sostanzialmente omogenei per contenuto giuridico). Avendo la controversia ad oggetto l’interpretazione di un Accordo di programma, la riserva di giurisdizione opererebbe a vantaggio del giudice amministrativo giusta le previsioni in tal senso dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a. Il primo giudice non si sarebbe infine pronunciato sull’obbligo di monitoraggio post operam gravante su TA. (motivo sub V).
3. Si è costituita in giudizio la Società Re. Fe. It. S.p.a. (d’ora in avanti, solo R.F.I.), già presente nel giudizio di primo grado in quanto Ente subentrato a TA. per incorporazione della stessa, con atto di stile, chiedendo la reiezione dell’appello e la conferma della sentenza del primo giudice. Con successiva memoria versata in atti in data 1 dicembre 2020, dopo aver prodotto copiosa documentazione, ha contestualizzato la vicenda all’attualità, chiedendo la declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse nei suoi confronti, in quanto ormai accertato in autonomo giudizio civile l’avvenuto completamento di tutti i lavori, già positivamente collaudati (sentenza del Tribunale civile di Roma n. 5799 del 6 aprile 2020, non appellata dalla Regione, che si è solo costituita nel giudizio promosso dall’istituto di credito “di appoggio” per motivi comunque estranei a quelli in controversia). Nel merito, ha controdedotto analiticamente su ogni singolo motivo di appello.
4. Si sono costituite altresì le Amministrazioni intimate per il tramite dell’Avvocatura generale dello Stato. Quest’ultima ha preliminarmente eccepito il difetto di legittimazione passiva del CIPE, che non risulta firmatario né dell’Accordo né dell’Addendum posti dalla Regione a fondamento della pretesa rivendicata con il ricorso di prime cure.
5. Alla pubblica udienza del 12 gennaio 2021, svoltasi con modalità da remoto ai sensi dell’art. 25, comma 2, del decreto legge n. 137 del 28 ottobre 2020, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
7. Preliminarmente il Collegio ritiene di dovere accogliere l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del CIPE prospettata dalla difesa erariale. L’attività del Comitato, infatti, attiene alla individuazione della priorità nella realizzazione delle opere pubbliche e al loro finanziamento, ma non si estrinseca nella sigla di accordi, per cui nei suoi confronti i terzi non possono vantare alcun credito, diritto o ragione. Non a caso, infatti, nella richiesta di condanna al pagamento della somma di euro 12.500.000,00, con la dicitura “a carico del CIPE” di cui all’art. 2.1.c) dell’Addendum del 2002, si intende fare riferimento alla fonte del finanziamento in parte qua, non al soggetto obbligato, formalmente individuato nel MIT.
8. Sempre in via preliminare, appare doveroso sottolineare l’eccessiva lunghezza dell’atto di appello, che consta di ben 82 pagine, caratterizzate da diverse reiterazioni delle medesime argomentazioni ovvero dall’eccessivo sviluppo delle stesse, con conseguente esposizione in modo talvolta non specifico. Come anche di recente affermato da questo Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. IV, 1 dicembre 2020, n. 7622), il mancato rispetto dei princì pi di chiarezza e sinteticità di cui all’art. 3, comma 2, c.p.a., espone l’appellante alla declaratoria di inammissibilità dell’impugnazione, non già per la richiamata irragionevole estensione del ricorso (la quale, nella specie, non è, ratione temporis, normativamente sanzionata), ma in quanto rischia di pregiudicare l’intellegibilità delle questioni, rendendo oscura l’esposizione dei fatti di causa e confuse le censure mosse alla sentenza gravata (cfr. Cass. civ., n. 8009 del 2019), con conseguente violazione della regola di specificità dei motivi di appello (art. 101, comma 1, c.p.a.), imposta a pena di ammissibilità del gravame.
8. Si può tutTA.ia prescindere da profili di inammissibilità, ivi compresi quelli sollevati dalla difesa di RFI, essendo il ricorso infondato nel merito.
9. Punto essenziale dell’odierna controversia è l’inquadramento e, a seguire, la corretta lettura, dell’Accordo di programma e dell’Addendum siglati tra le varie amministrazioni sopra richiamate, cui la Regione appellante vorrebbe riconoscere una cogenza immediata in termini di obbligazioni assunte finanche con riferimento alla vincolatività della proroga delle stesse, di cui si chiede l’adempimento in forma specifica. Ciò sulla base delle regole interpretative rivenienti dal diritto civile (rectius: dai princì pi del codice civile), applicabili giusta il rinvio di cui all’art. 11, comma 2, della l. n. 241 del 1990, “ove non diversamente previsto” e “in quanto compatibili”.
10. L’art. 15 della legge n. 241/90, com’è noto, prevede un generale potere in capo a tutte le amministrazioni pubbliche di concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune. Trattasi di una disposizione a carattere generale che disciplina una categoria polivalente di patti, intese e accordi a contenuto sostanzialmente libero, descrittivamente definibili come “endoprovvedimentali”, in cui i rapporti fra i diversi enti pubblici sono, sia dal punto di vista formale, sia dal punto di vista sostanziale, posti su di un piano di equiordinazione. Essa risponde alla duplice esigenza di coordinare e ricondurre ad unitarietà un sistema amministrativo altamente frammentato sotto il profilo delle competenze e di dotare la pubblica amministrazione di strumenti convenzionali in grado di assicurare una sempre maggiore flessibilità di azione al fine di semplificare situazioni complesse con un’attività sempre più concertata e negoziale. Non a caso, dunque, la norma de qua è inserita nel capo IV della legge n. 241/1990, relativo alla semplificazione dell’azione amministrativa, a differenza dell’art. 11, l. n. 241/90, relativo agli accordi stipulati fra privati e pubblica amministrazione che è stato significativamente collocato invece nel capo III, relativo alla partecipazione al procedimento amministrativo.
La natura comunque pattizia anche di tale tipologia di accordi fa tutTA.ia sì che anche per la loro interpretazione si possa attingere ai canoni civilistici richiamati dall’art. 11, seppure, ovviamente, la necessaria “compatibilità ” ivi prevista richieda in questo ambito un giudizio di maggior pregnanza.
11. La riconducibilità dell’Accordo siglato il 28 luglio 1995 e del successivo Addendum del 2002 al paradigma di cui all’art. 15 della l. n. 241 del 1990, affermata dal primo giudice, non è in contestazione tra le parti. Egualmente incontestato è il richiamo, pure esplicitato nella sentenza impugnata, alle norme di cui ai commi 2 e 3 dell’art. 11 della l. n. 241 del 1990, inerenti i ridetti principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti.
Ciò che la Regione contesta è infatti la lettura data alle disposizioni pattizie, ritenendo di dover valorizzare, attraverso precise regole civilistiche (segnatamente, gli artt. 1321, 1362 e 1372 c.c.) la diversa volontà che ad esse sarebbe sottesa. In sintesi, essa vorrebbe fare di tali regole il viatico per introdurre un’interpretazione che trascenda il significato fatto proprio dalle parole, attingendolo altrove, ovvero nel presunto intento originario dei “contraenti”, seppure rappresentato (e in modo sintomatico) solo dalla stessa appellante.
Quanto detto esime il Collegio dall’approfondire ulteriori profili sistematici di non poco momento rivenienti dall’ulteriore peculiarità dell’Accordo de quo, caratterizzato dalla presenza anche di società a partecipazione pubblica, oltre alle Amministrazioni coinvolte.
12. La ricostruzione non può essere condivisa.
Quale che sia, infatti, la lente attraverso la quale vagliare il contenuto delle disposizioni contenute negli accordi in controversia, vero è che da esse non emerge l’esistenza di alcuna obbligazione immediatamente cogente, se si eccettua l’istituzione dell’Osservatorio, nonché la stipula di ulteriori accordi e l’elaborazione di precise progettualità . Per quanto, dunque, si enfatizzi la parte volontaristica degli stessi, non ne muta affatto la consistenza, per come efficacemente ricostruita dal giudice di prime cure.
Secondo l’assunto del T.A.R. per il Lazio, infatti, che il Collegio condivide, l’Accordo non ha portata autoapplicativa, essendo connotato da un meccanismo “a cascata”, che ne condiziona l’operatività ad una serie di ulteriori atti attuativi. Né l’Accordo procedimentale del 1995 né l’Addendum del 2002, per il loro tenore letterale, possono cioè ritenersi atti “autonomi e autosufficienti” poiché, per come sono costruiti e per il fatto di contenere una serie di richiami e rinvii ad altri accordi e attività delle Amministrazioni (non solo quello di cui all’art. 8, di cui si dirà più avanti), prevedono degli “impegni” a carico di ciascun contraente e non “obblighi” immediatamente esigibili (di fare, di non fare, di pagare somme), come invece asserisce la Regione.
13. L’art. 8 dell’Accordo condiziona la decorrenza degli obblighi assunti dalle parti “al perfezionamento dell’Atto integrativo da stipularsi tra FS S.p.a. e TA. S.p.a. per la tratta in oggetto, a norma della Convenzione stipulata in data 24 settembre 1991 attuativa dell’atto di Concessione AS/971 del 7 agosto 1991”.
Osserva condivisibilmente il Tribunale che tale “Atto integrativo” “non risulta sia mai stato stipulato”. Da qui la sostanziale inefficacia delle obbligazioni assunte.
Secondo la Regione, invece, la richiamata ricostruzione sconterebbe un refuso di natura lessicale, in quanto sostituisce la preposizione semplice “con” a quella effettivamente inserita nella disposizione “tra”, riportandone il testo per esteso virgolettato a mò di richiamo testuale, in maniera errata. Rileva il Collegio come la corretta indicazione dei soggetti titolari dell’obbligo attuativo non ne cambia la rilevanza, rendendo il rilievo del tutto ultroneo.
In ogni caso, anche a prescindere da tale considerazione, l’onere probatorio dell’esistenza di tale atto, per come correttamente declinato dal primo giudice, che vuole che sia chi agisce in giudizio indicare e provare i fatti posti a base delle proprie rivendicazioni, gravava sulla Regione, che non vi ha fatto fronte.
Ciò peraltro consente di escludere anche che la pronuncia impugnata possa ritenersi emanata in violazione del combinato disposto dell’art. 112 c.p.c. e 64, commi 1 e 2, c.p.a., come infondatamente asserito dall’appellante (pag. 51 dell’atto di appello).
Né vale a sottrarre la Regione da tale onere probatorio la circostanza che si tratterebbe di un “atto interno tra FS e TA., mai comunicato o partecipato alla Regione Toscana” e neppure che il comportamento delle parti avrebbe fatto sorgere il convincimento in capo alla Regione del perfezionamento di detto Atto integrativo (pag. 49 dell’atto di appello), tanto più che essa ben avrebbe potuto comunque chiederne l’esibizione in giudizio, ove realmente impossibilitata a produrlo essa stessa.
14. La Regione vorrebbe vedersi riconoscere l’immediata precettività degli impegni assunti avuto riguardo in particolare al funzionamento dell’Osservatorio ambientale, ovvero l’organismo tecnico istituito presso il MATTM proprio con la finalità di monitorare il corretto adempimento degli stessi. Avendo lo stesso esaurito la sua finalità con l’ultimazione dell’opera, avvenuta da tempo, non solo non ne è ipotizzabile la reviviscenza sul piano giuridico, ma essa si paleserebbe inutile sul piano pratico.
15. Né a tale riguardo può trovare applicazione l’art. 2932 c.c., in tema di esecuzione in forma specifica dell’obbligo di concludere un contratto.
Pur accedendo, infatti, alla possibilità di attingere al relativo rimedio oltre il caso specifico della stipula di un contratto definitivo in attuazione degli obblighi in tal senso assunti con il preliminare, la richiamata disposizione non può trovare applicazione con riferimento al caso di specie. In particolare, seppure il comma 2 dell’art. 9 del più volte richiamato Accordo ipotizzi il rinnovo dello stesso qualora allo scadere del decennio l’opera non sia stata completata in termini di obbligo e non di facoltà (l’Accordo “dovrà ” essere rinnovato per un ulteriore periodo), trattasi della individuazione nel meccanismo convenzionale della strada privilegiata da seguire per addivenire all’obiettivo, non dell’imposizione anche del relativo contenuto in conformità al preesistente. In sintesi, le parti avrebbero dovuto addivenire alla stipula di un ulteriore accordo, il cui contenuto e durata, tutTA.ia, non era affatto necessariamente coincidente con l’attuale, del quale, infatti, non si è ipotizzata la proroga. La Regione, dunque, avrebbe al più potuto pretendere un nuovo momento pattizio proponendo in tale sede la proroga del funzionamento dell’Osservatorio; ma non rivendicare un’identica modalità operativa, la cui volontà di conservazione non risulta esplicitata in alcun modo.
16. D’altro canto, appare comunque tranchant rispetto alle velleità della Regione di estendere nel tempo la portata degli obblighi rivenienti dall’Accordo, nel contempo attribuendo loro una -inesistente- immediata percettività, il rilievo che alla data di proposizione del ricorso di primo grado l’Accordo non era neppure più efficace. La sua durata, infatti, era fissata dall’art. 9 alternativamente nella fine del monitoraggio ambientale previsto per dodici mesi dalla fine del pre-esercizio, ovvero in dieci anni calcolati dal primo giorno del mese successivo alla stipula dell’Atto integrativo tra TA. S.p.a. e FS S.p.a.
Anche ad ammettere, dunque, che il ridetto Atto integrativo sia stato effettivamente siglato il 28 giugno 1996, siccome riportato al già richiamato punto 6 delle premesse alla bozza di Accordo del 2008, esso sarebbe comunque scaduto nel 2006. Annualità coincidente con quella riveniente dalla proroga di cui ad apposito decreto ministeriale, che peraltro a quel punto, giusta l’operatività della regola generale fissata nel richiamata art. 9 dell’Accordo, si sarebbe palesata superflua.
Si tratta di una circostanza, peraltro, incontestata tra le parti, stante che la Regione non solo la riconosce, ma ritiene di trarne argomenti a conforto della tesi della cogenza delle obbligazioni previste, ritenendo diversamente “incomprensibile” sia la parziale esecuzione data alle stesse da tutte le parti, sia la sua stessa proroga. Pretermettendo tutTA.ia che quale che fosse la portata degli obblighi originari, il venir meno del relativo titolo non può che comportarne l’inefficacia.
17. Quanto infine alle richieste di “congelamento” delle garanzie fideiussorie, pur attinendo a materie rientranti nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, come le vicende inerenti gli Accordi di programma, correttamente il primo giudice ha evocato la giurisprudenza di legittimità che le ha comunque ricondotte per specificità alla giurisdizione del giudice ordinario. Nella specie, infatti, la p.a. agisce nell’ambito di un rapporto privatistico, senza esercitare, neppure mediatamente, pubblici poteri.
La relativa pretesa, peraltro, si palesa infondata anche nel merito in quanto non riveniente da alcun obbligo specificamente individuato e vigente assunto dalle Amministrazioni a beneficio delle quali esse sono state accese.
18. Per tutto quanto sopra detto, l’appello deve essere respinto, previa estromissione dal giudizio, per difetto di legittimazione passiva, del CIPE.
Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c. Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati, infatti, dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di segno diverso
19. La complessità della vicenda giustifica la compensazione delle spese di entrambi i gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dalla Sezione Seconda del Consiglio di Stato con sede in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 gennaio 2021, tenutasi con modalità da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Claudio Contessa – Presidente
Italo Volpe – Consigliere
Antonella Manzione – Consigliere, Estensore
Carla Ciuffetti – Consigliere
Roberto Politi – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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