Consiglio di Stato, Sentenza|22 marzo 2021| n. 2456.
L’applicazione dei benefici previsti dall’art. 12 della legge n. 730 del 1986, che hanno consentito l’immissione nei ruoli regionali, presupponeva lo svolgimento del rapporto convenzionale, la cui natura non può essere successivamente contestata, in quanto essendo stata presentata domanda di applicazione di tali benefici dell’interessato, è stata sostanzialmente fatta acquiescenza agli effetti derivanti dal provvedimento di immissione in ruolo.
Sentenza|22 marzo 2021| n. 2456
Data udienza 9 febbraio 2021
Integrale
Tag – parola chiave: Gruppo di lavoro istituito per il coordinamento degli interventi di sostegno nelle zone terremotate – Art. 12, L. n. 730/1986 – Immissione del personale convenzionato – Concorso riservato – Ruolo speciale ad esaurimento – Instaurazione del rapporto di pubblico impiego con data retroattiva – Art. 2126, c.c. – Riconoscimento del trattamento economico e previdenziale del rapporto di lavoro subordinato con data retroattiva – Riconoscimento ai fini giuridici del periodo di servizio prestato – Sopravvenuta carenza di interesse – Acquiescenza
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1541 del 2013, proposto dalla signora
Ma. Pa., rappresentata e difesa dall’avvocato Fe. Be., con domicilio eletto presso l’avv. Fr. Gi. in Roma, via (…)
contro
la Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ca. Ar., con domicilio eletto presso l’Ufficio di Rappresentanza della Regione Campania in Roma, via (…)
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania Sezione Terza n. 3298/2012
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2021, tenuta ai sensi dell’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137 conv. dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, il Cons. Cecilia Altavista;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La signora Ma. Pa., il 22 dicembre 1984, stipulava una convenzione con la Regione Campania, ai sensi dell’art. 60 della legge 14 maggio 1981 n. 219, con cui le venivano affidate mansioni di supporto ad un gruppo di lavoro istituito per il coordinamento degli interventi di sostegno nelle zone terremotate.
La convenzione è stata prorogata prima contrattualmente, con la convenzione del 28 febbraio 1985, poi con il D.L. 28 febbraio 1986, n. 48, convertito con la legge 18 aprile 1986 n. 119, fino al 31 dicembre 1986.
L’art. 12 della legge 28 ottobre 1986 n. 730 ha previsto l’immissione del personale “convenzionato” in relazione alle esigenze del terremoto, in servizio alla data del 31 marzo 1986, o che abbia comunque prestato servizio per almeno un anno, a domanda e previo superamento di un concorso riservato, in un ruolo speciale ad esaurimento, con ulteriore proroga della convenzione fino al 30 giugno 1987 e, successivamente, al 31 dicembre 1989, con legge 10 febbraio 1989, n. 48 e, infine, con la legge 31 maggio 1990, n. 128, al 30 giugno 1990, indicato quale termine ultimo per la conclusione delle procedure concorsuali per l’immissione in ruolo.
Il comma 4 dell’art. 12 della legge n. 730 del 1986 prevedeva “il trattamento economico del personale immesso nei ruoli speciali previsti dal presente articolo… pari a quello iniziale del livello di inquadramento rideterminato sulla base di una anzianità pari al periodo di servizio prestato”.
La signora Pa. partecipava al concorso riservato per il VII livello e, a seguito del superamento, con decreto del Presidente della Giunta Regionale del 12 novembre 1992 prot. 23162 è stata inquadrata, con decorrenza 18 aprile 1990, nel VII livello del ruolo ad esaurimento previsto dalla legge n. 730/1986 ed istituito con la legge della Regione Campania 6 febbraio 1990 n. 4, che prevedeva in allegato il numero di posti per ogni livello.
Avverso tale decreto la signora Pa. proponeva ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania- sede di Napoli formulando una serie di censure di violazione di legge ed eccesso di potere, richiedendo, con il primo motivo, il riconoscimento del rapporto di pubblico impiego a partire dalla data di inizio del servizio a seguito della stipula della convenzione il 22 dicembre 1984, trattandosi di un rapporto di lavoro connotato dalla subordinazione; con la seconda censura, richiedeva, in subordine, l’applicazione dell’art. 2126 del codice civile, e, quindi, il riconoscimento del trattamento economico e previdenziale del rapporto di lavoro subordinato; con la terza censura contestava l’inquadramento nella VII livello invece che nell’VIII livello, sostenendo di avere svolto funzioni dell’VIII qualifica e che l’ordinanza del Ministro per la protezione civile del 22 marzo 1989, attuativa dell’art. 12 della legge n. 730 del 1986, prevedeva l’immissione nelle qualifiche in base alle effettive mansioni svolte.
Nel corso del giudizio di primo grado, la difesa ricorrente depositava la delibera della Giunta regionale del 18 marzo 1997, che aveva previsto il reinquadramento dei personale del ruolo ad esaurimento di cui alla legge regionale n. 4 del 1990, in base alle mansioni effettivamente svolte; le successive delibere della Giunta regionale del 18 giugno 1999, del 9 luglio 1999, del 6 agosto 1999, del 23 febbraio 2000 e i decreti dirigenziali del 7 agosto 2001 e del 27 giugno 2002, con cui alcuni altri dipendenti del ruolo ad esaurimento originariamente inquadrati nella VII qualifica erano stati reinquadrati nell’VIII qualifica funzionale, tenendo conto della mansioni di fatto svolte; il contratto individuale di lavoro sottoscritto dalla ricorrente il 22 marzo 2004 con decorrenza dal 31 marzo 1999 nella categoria D d1, corrispondente sempre alla VII qualifica; nonché i decreti dirigenziali del 9 marzo 2010 e dell’11 agosto 2011 con cui la ricorrente, ai sensi della legge regionale 19 gennaio 2007, n. 1, che aveva riconosciuto a fini giuridici il servizio pregresso, era stata nuovamente inquadrata nella VII qualifica, a partire dal 22 dicembre 1984.
Nel giudizio di primo grado, la Regione aveva eccepito la improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse sulla domanda relativa alla instaurazione del rapporto di pubblico impiego dal 22 dicembre 1984, essendo ormai intervenuto il riconoscimento dell’anzianità a fini giuridici con la legge regionale n. 1 del 2007 e le successive delibere regionali di inquadramento in ruolo a far data da 22 dicembre 1984; l’inammissibilità del ricorso essendo intervenuti successivi atti con cui la Regione avrebbe confermato inquadramento nella VII qualifica mai impugnati. Aveva poi contestato la fondatezza nel merito del ricorso, sostenendo che l’inquadramento era avvenuto, in base alle risultanze della convenzione e al superamento del concorso per la VII qualifica, mentre le mansioni superiori eventualmente svolte sarebbero state riconoscibili in sede di inquadramento solo se conferite con incarico formale, circostanza assente nel caso di specie.
Con la sentenza n. 3298 del 9 luglio 2012, prescindendo dall’esame delle eccezione di inammissibilità per l’infondatezza nel merito, il ricorso è stato respinto, pronunciando espressamente solo sulla richiesta di inquadramento a partire dal 22 dicembre 1984, ritenendola infondata, in quanto la legge regionale aveva previsto la trasformazione di un rapporto a tempo determinato di natura privatistica in un rapporto di pubblico impiego a tempo indeterminato attraverso l’immissione del personale in ruoli speciali ad esaurimento, previo superamento di un concorso riservato, modificando il tipo di rapporto a partire dal superamento del concorso e della conseguente immissione in ruolo, mentre per il periodo pregresso il rapporto era rimasto di natura privatistica; infatti, l’art. 12, comma 4, della legge n. 730 del 1986 considerava i periodi di servizio prestato, ai soli fini della determinazione del trattamento economico, evidenziando quindi l’assenza di una qualunque voluntas legis diretta a considerare tale periodo ai fini della decorrenza giuridica.
Con l’appello è stato proposto un primo motivo di omessa pronuncia sulla qualifica attribuita in sede di inquadramento, disparità di trattamento, violazione degli artt. 36 e 97 della Costituzione, violazione e falsa applicazione dell’art. 45 comma 2 del d.lgs. 165 del 2001, violazione della delibera della Giunta regionale del 18 marzo 1997, con cui si è lamentata l’omessa motivazione sulla richiesta di inquadramento nella VIII qualifica funzionale, in quanto tale domanda, formulata in primo grado, non è stata esaminata dal giudice di primo grado; è stata dunque riproposta la censura relativa alla illegittimità dell’inquadramento, sostenendo che sarebbe dovuto avvenire, in base alle mansioni effettivamente svolte dal 1984 al 1990, oltre al titolo di studio richiesto per la qualifica ovvero la laurea; si è dedotto poi che per altri partecipanti al suo medesimo concorso riservato per la VII qualifica, successivamente, con i provvedimenti regionali dal 1999 al 2002, era stato modificato l’inquadramento con l’attribuzione della VIII qualifica; si è dedotto, altresì, di essere stata ricollocata nella categoria D d1, che corrisponderebbe sempre alla VII qualifica, con il contratto individuale di lavoro sottoscritto il 22 marzo 2004 con decorrenza dal 31 marzo 1999; e che con decreti dirigenziali del 9 marzo 2010 e dell’11 agosto 2011 l’amministrazione regionale aveva riconosciuto i servizi pregressi dal 23 dicembre 1984, in base all’art. 19 della legge regionale 1 del 2007, confermando l’inquadramento nella VII qualifica; con ulteriore motivo sono state contestate le argomentazioni della sentenza in ordine alla decorrenza dell’assunzione in servizio e al periodo precedente all’inquadramento con decorrenza 18 aprile 1990, insistendo per l’applicazione dell’art. 2126 del codice civile, ai fini delle prestazioni retributive e previdenziali dal 22 dicembre 1984; con ultimo motivo si è sostenuta la violazione e falsa applicazione dell’art. 12 della legge 730 del 1986, della legge regionale n. 4 del 1990, della legge regionale n. 8 del 1990, della legge regionale n. 23 del 1989, insistendo per il riconoscimento del rapporto di pubblico impiego e del conseguente trattamento giuridico ed economico con decorrenza dal 22 dicembre 1984.
La Regione Campania si è costituita con atto di mero stile.
All’udienza pubblica telematica del 9 febbraio 2021, tenuta ai sensi dell’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137 conv. dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, l’appello è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
Ritiene il Collegio di esaminare per primo l’ultimo motivo di appello relativo alla domanda esaminata dal giudice di primo grado ed espressamente respinta, relativa all’inquadramento dal 22 dicembre 1984, potendo lo stesso essere definito con una pronuncia in rito.
Su tale questione, infatti, il presente appello non può che essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, in base agli stessi atti depositati agli atti del giudizio dall’appellante e alle deduzioni contenute nell’atto di appello.
In base all’art. 19 della legge regionale n. 1 del 2007, che ha previsto al comma 2, per il personale assunto ai sensi della L.R. 6 febbraio 1990, n. 4, il riconoscimento “a fini giuridici” del periodo di servizio prestato presso gli enti di provenienza, antecedentemente alla immissione nei ruoli speciali regionali, con decreto dirigenziale del 9 marzo 2010 è stata accolta la sua domanda presentata dalla signora Pa. di riconoscimento del servizio pregresso dal 22 dicembre 1984 al 17 aprile 1990; con successivo decreto dell’11 agosto 2011 la stessa è stata inquadrata nella VII qualifica, “istruttore direttivo”, a fini giuridici a partire dalla data del 22 dicembre 1984.
Ne deriva che non sussiste più alcun interesse concreto ed attuale all’accertamento del diritto all’inquadramento in ruolo dal 22 dicembre 1984, essendo stato tale inquadramento richiesto dalla stessa appellante e riconosciuto dalla Regione Campania con i provvedimenti del 9 marzo 2010 e dell’11 agosto 2011, ai sensi della legge regionale n. 1 del 2007.
Con riferimento alla richiesta di applicazione dell’art. 2126 del codice civile per il pagamento del trattamento retributivo e previdenziale del rapporto di pubblico impiego, deve rilevarsi, che i decreti di inquadramento del 9 marzo 2010 e dell’11 agosto 2011, che prevedevano l’inquadramento ai soli fini giuridici, non sono stati tempestivamente impugnati.
La giurisprudenza di questo Consiglio si è già pronunciata in analoga vicenda, affermando che gli atti di inquadramento hanno natura di atto autoritativo e dunque qualsiasi doglianza andava diretta avverso il nuovo provvedimento che dava una differente posizione a quella che era in origine la collocazione in ruolo del dipendente con la conseguenze economiche immediatamente derivanti, con la conseguenza che gli atti in controversia dovevano essere considerati del tutto sostituiti dai nuovi inquadramenti a qualsiasi fine, poiché la determinazione del trattamento stipendiale era esclusivamente conseguente da tali rinnovati inquadramenti (Cons. Stato Sez. V, 24 gennaio 2019, n. 608, n. 609).
Inoltre, l’applicazione dei benefici previsti dall’art. 12 della legge n. 730 del 1986, che hanno consentito l’immissione nei ruoli regionali, presupponeva lo svolgimento del rapporto convenzionale, la cui natura non può essere successivamente contestata, in quanto essendo stata presentata domanda di applicazione di tali benefici dell’interessato, è stata sostanzialmente fatta acquiescenza agli effetti derivanti dal provvedimento di immissione in ruolo (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 17 marzo 2014, n. 1330; id. Sez. V, 21 agosto 2014, n. 4271).
La medesima argomentazione può, infatti, essere applicata alla presentazione della domanda di riconoscimento del rapporto pregresso “ai soli fini giuridici”, ai sensi della legge regionale n. 1 del 2007.
In ogni caso, la domanda ai sensi dell’art. 2126 del codice civile è infondata, in quanto il rapporto di lavoro non era nullo, ma era integralmente regolato dalla disposizione speciale della legge n. 219 del 1981, che, in funzione della situazione eccezionale derivante dal terremoto del novembre del 1980, aveva consentito assunzioni con convenzione, che hanno, poi, costituito il presupposto per l’immissione in ruolo ai sensi della legge 730 del 1986 (Cons. Stato Sez. V, 18 ottobre 2011, n. 5568) e del successivo ulteriore riconoscimento con la legge regionale n. 1 del 2007.
Infatti, la limitazione del riconoscimento del servizio pregresso “ai fini giuridici” era espressamente contenuta nella disposizione dell’art. 19 comma 2 della legge regionale n. 1 del 2007, con la previsione, inoltre, che “gli oneri contributivi, derivanti dalla richiesta di valorizzazione del periodo indicato dal comma 2 ai fini dei trattamenti di quiescenza e previdenza” fossero “ad esclusivo carico dei diretti interessati e versati per il tramite dell’amministrazione regionale”.
I provvedimenti che hanno disposto l’inquadramento in ruolo dal 22 dicembre 1984, quindi, in nessun caso, potevano procedere ad una estensione del riconoscimento anche ai fini economici.
L’art. 19 della legge regionale n. 1 del 2007, che ha riconosciuto ex post l’instaurazione di un rapporto di pubblico impiego, in mancanza del previo superamento del concorso pubblico, non può che essere considerata una disciplina eccezionale, di stretta interpretazione, operante solo nelle ipotesi per cui è espressamente prevista, inoltre, conforme al principio per cui le pretese economiche nell’impiego con le amministrazioni pubbliche non possono che avere riguardo all’effettiva presa di servizio presso l’ente, senza alcun riferimento all’inquadramento operato retroattivamente, ex lege, a fini giuridici (Cons. Stato Sez. II, 10 dicembre 2020, n. 7899).
Inoltre, sotto il profilo retributivo, il comma 4 della legge n. 730 del 1986 aveva dato una certa rilevanza al servizio prestato con rapporto convenzionale prevedendo “il trattamento economico del personale immesso nei ruoli speciali previsti dal presente articolo… pari a quello iniziale del livello di inquadramento rideterminato sulla base di una anzianità pari al periodo di servizio prestato”. Sul punto, l’appellante non prova che l’inquadramento avvenuto con il decreto del 1992, oggetto del presente giudizio, non avesse riconosciuto entro tali limiti ai fini economici il servizio pregresso.
Con riferimento al motivo di appello, con cui si lamenta la mancata pronuncia del giudice di primo grado sulla questione relativa all’inquadramento nel VII livello invece che nell’VIII livello, effettivamente la sentenza ha omesso di pronunciarsi su tale motivo di ricorso.
Peraltro, anche tale motivo potrebbe essere improcedibile, non essendo stati tempestivamente impugnati i successivi decreti, che hanno confermato l’inquadramento nella VII qualifica, compresi quelli del 9 marzo 2010 e del 10 agosto 2011 sopra citati, che hanno riconosciuto tale inquadramento dal 22 dicembre 1984, né risulta contestato in altra sede il contratto di lavoro sottoscritto dalla appellante il 22 marzo 2004 che pure ha riconfermato il livello D1, ana – secondo quanto affermato dalla stessa appellante- al VII.
In ogni caso, anche la domanda tesa a contestare l’inquadramento nel VII livello è infondata.
Infatti, la legge regionale n. 4 del 1990, nell’istituire il ruolo ad esaurimento, aveva espressamente previsto il numero di personale in organico per tale ruolo, né l’appellante ha dedotto che risultassero effettivamente ulteriori posti in organico nell’VIII livello. Inoltre, ai sensi della legge regionale 23 maggio 1984 n. 27, citata dall’appellante a sostegno delle sue argomentazioni risulta espressamente che “per l’accesso dall’esterno alla qualifica funzionale di istruttore direttivo” fosse richiesto il possesso del diploma di laurea, con conseguente correttezza della inquadramento originariamente disposto e qui contestato, non essendo, peraltro, stata fornita alcuna prova delle mansioni effettivamente svolte (e asseritamente riconducibili alla VIII q.f.), avendo, invece, la appellante partecipato al concorso per il VII livello.
Né può rilevare la circostanza che, a seguito della delibera della Giunta regionale del 18 marzo 1997, con vari provvedimenti adottati dal 1999 al 2002, la Regione Campania abbia modificato per altri dipendenti l’originario inquadramento al VII livello “reinquadrandoli” all’VIII livello, a seguito di una ricognizione delle mansioni effettivamente svolte (anche in mancanza della relativa vacanza in organico, come si desume dal rinvio operato nei provvedimenti al successivo adeguamento della pianta organica).
In primo luogo, un vizio di disparità di trattamento neppure era stato censurato nel ricorso di primo grado, trattandosi di fatti sopravvenuti alla proposizione del ricorso, dedotti nella memoria depositata in primo grado il 6 febbraio 2012 non notificata e riproposti nell’atto di appello.
Inoltre, la giurisprudenza di questo Consiglio è costante nel ritenere che il vizio di disparità di trattamento non possa essere comunque dedotto quando venga rivendicata l’eventuale applicazione in proprio favore di posizioni giuridiche riconosciute ad altri soggetti in modo illegittimo (cfr. di recente, Consiglio di Stato, Sez. VI, 28 dicembre 2020, n. 8384; sez. V, 17 gennaio 2020, n. 433; Sez. VI, 30 maggio 2018, n. 3249).
Peraltro, la delibera della Giunta regionale del 18 marzo 1997, che aveva consentito la riapertura del procedimento di inquadramento per le richieste del personale interessato, sulla base della quale sono state adottati tali provvedimenti, faceva riferimento a mansioni di “responsabili degli uffici” e alla “responsabilità di un incarico di lavoro particolare”, mentre l’assunzione di un tale incarico nel periodo dal 1984 al 1990, non è stata provata né dedotta dall’appellante.
In conclusione, l’appello deve essere dichiarato improcedibile con riferimento alla richiesta di riconoscimento del servizio pregresso; deve essere respinto per le restanti domande.
In considerazione della costituzione in giudizio solo con atto di stile della Regione Campania e della natura della controversia, sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese del presente grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato con sede in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 febbraio 2021 convocata con modalità da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Claudio Contessa – Presidente
Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere
Italo Volpe – Consigliere
Antonella Manzione – Consigliere
Cecilia Altavista – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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