Consiglio di Stato, Sentenza|2 febbraio 2022| n. 734.
L’accatastamento non ha valore sotto il profilo edilizio.
L’accatastamento ha valore a fini fiscali e non va a legittimare, sotto il profilo edilizio, gli interventi eseguiti. In sostanza, alle risultanze catastali non può essere riconosciuto un autonomo valore probatorio anche ai fini dell’individuazione dell’effettiva destinazione d’uso.
Sentenza|2 febbraio 2022| n. 734. L’accatastamento non ha valore sotto il profilo edilizio
Data udienza 30 settembre 2021
Integrale
Tag- parola chiave: Interventi edilizi – Accatastamento – Valore fiscale – Risultanze – Valore ai fini dell’effettiva destinazione d’uso
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 4847 del 2016, proposto dalla Gi. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lu. Co. e Gi. Co., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
contro
il Comune di Genova, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Lu. De Pa., Ga. Pa. e Ma. Pa. Pe., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 384 del 20 aprile 2016, resa tra le parti, concernente un cambio destinazione d’uso e il risarcimento danni.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Genova;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 30 settembre 2021, il consigliere Nicola D’Angelo;
Nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
L’accatastamento non ha valore sotto il profilo edilizio
FATTO e DIRITTO
1. La società Gi., in qualità di proprietaria di uno stabile in Genova in piazza (omissis), costruito nel 1951 con destinazione mista in parte residenziale e in parte direzionale, ha presentato una comunicazione inizio lavori asseverata (di seguito CILA) il 24 dicembre 2014 con la quale ha comunicato l’inizio dei lavori preordinati al frazionamento dello stesso immobile in diciassette unità immobiliari da adibire ad uffici.
1.1. Il Comune di Genova, dopo avere chiesto chiarimenti, ha negato la validità della CILA con nota del 25 maggio 2015 in quanto, contrariamente a quanto dichiarato dal progettista, i locali oggetto di intervento risultavano destinati ad ufficio pubblico (sede dell’Agenzia delle Entrate).
2. Contro il provvedimento comunale la Gi. ha quindi proposto ricorso al Tar per la Liguria, chiedendo anche il risarcimento del danno.
2.1. Nel dettaglio, la stessa società ha sostenuto che l’intervento rientrava comunque nella categoria della manutenzione straordinaria e poteva essere eseguito con una semplice comunicazione ex art. 6, comma 4, del d.P.R. n. 380 del 2001 (testo unico dell’edilizia), in quanto il frazionamento dell’immobile non comportava la modifica della destinazione d’uso (quest’ultima sarebbe stata quella risultante dal titolo edilizio originario, nella specie rappresentato dalla licenza edilizia rilasciata nel 1951, ove era prevista la destinazione ad uffici).
2.2. Le norme applicabili al momento della presentazione della CILA non avrebbero individuato un’autonoma macro categoria funzionale “servizi pubblici” distinta da quella “uffici”, cosicché non si poteva configurare alcun mutamento di destinazione d’uso.
3. Nelle more del giudizio, il Comune di Genova, con nota del 21 settembre 2015, ha comunicato che la CILA avrebbe potuto trovare esecuzione limitatamente alle parti dell’edificio non occupate dagli uffici dell’Agenzia delle Entrate. Quest’ultima comunicazione è stata quindi impugnata con motivi aggiunti.
4. Il Tar di Genova, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso e i connessi motivi aggiunti, perché :
– la disciplina vigente al momento della presentazione della CILA, cioè l’art. 13, comma 2, della legge regionale n. 16 del 6 giugno 2008, in vigore fino al 29 dicembre 2014, prevedeva: “Per destinazione d’uso in atto si intende quella risultante dal pertinente titolo abilitativo ovvero, in mancanza di esso, da diverso provvedimento amministrativo rilasciato ai sensi di legge ovvero, in difetto o in caso di indeterminatezza di tali atti, quella in essere alla data di approvazione dello strumento urbanistico generale vigente o, in subordine, quella attribuita in sede di primo accatastamento, quella risultante da altri documenti probanti ovvero quella desumibile dalle caratteristiche strutturali e tipologiche dell’immobile esistente”;
– l’art. 8 della legge regionale 29 dicembre 2014, n. 41, vigente al momento del diniego impugnato, ha poi riformulato il citato art. 13 della legge regionale n. 16/2008 prevedendo che costituiscono modifiche di destinazione d’uso il cambio di categoria funzionale tra “servizi” (comprensiva degli uffici pubblici) e quella produttiva e direzionale;
– la concessione originaria del 1951 non specificava ulteriormente, ma nell’ultimo titolo edilizio rilasciato, una SCIA del 2012, la ricorrente aveva dichiarato come l’immobile fosse attualmente adibito a “Uffici Pubblici – Agenzia delle Entrate”.
– il Comune di Genova prevede nelle NTA un dettagliato elenco di categorie funzionali, nell’ambito del quale la destinazione “servizi” è distinta da quella “uffici”. Nel caso di specie, ci sarebbe invece un cambio di macro area.
5. Contro la suddetta sentenza ha proposto appello la società Gi. sulla base dei motivi di censura di seguito sinteticamente riassunti.
5.1. La licenza del 1951 prevedeva, per la parte dell’immobile interessata all’atto impugnato, anche l’esercizio dell’attività direzionale. L’art. 13 della legge regionale n. 16/2008 (norma vigente all’atto della presentazione della CILA) dava rilievo alla destinazione d’uso risultante dal titolo abilitativo.
5.2. Le NTA del PUC del Comune di Genova non possono rilevare nell’individuazione della destinazione d’uso dell’immobile. In particolare, l’art. 43 delle stesse non può essere preso a riferimento per escludere la ricomprensione nella destinazione d’uso ad uffici anche per gli spazi diversi da quelli occupati dall’Agenzia delle Entrate.
5.3. L’appellante ribadisce poi la questione di costituzionalità sollevata dinanzi al Tar in relazione all’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 con riferimento all’art. 117 Cost. (la materia dell’individuazione delle categorie funzionali sarebbe appartenente alle competenze legislative dello Stato).
5.4. Viene infine riproposta la domanda di risarcimento del danno.
6. Il Comune di Genova si è costituito in giudizio il 2 settembre 2016, chiedendo il rigetto dell’appello, ed ha depositato una memoria il 30 luglio 2021.
7. La società appellante ha depositato documenti il 20 luglio 2021, una memoria il 30 luglio 2021 e una replica il 9 settembre 2021.
8. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza pubblica il 30 settembre 2021.
9. L’appello non è fondato.
10. Innanzitutto, va rilevato che, se è vero che la CILA è stata presentata nella vigenza della legge regionale n. 16/2008, nella stessa è stato tuttavia indicato l’inizio dei lavori alla data del 7 gennaio 2015, cioè in un momento in cui era già entrata in vigore la successiva legge regionale n. 41/2014 (30 dicembre 2014).
10.1. In base all’art. 8 di quest’ultima legge (che ha modificato l’art. 13 della legge regionale n. 16/2008) è stato previsto che costituiscono mutamenti di destinazione d’uso i passaggi ad una diversa categoria funzionale ed in particolare tra quella produttiva direzionale e quella servizi (comprensiva dell’utilizzo per uffici pubblici).
10.2. Come correttamente rilevato dal Tar, i poteri inibitori esercitati dal Comune appellato sono stati dunque esercitati alla luce della sopravvenuta disciplina legislativa e considerando l’art. 43 delle NTA del PUC di Genova il quale prevede un dettagliato elenco di categorie funzionali, nell’ambito del quale la destinazione “servizi” è distinta da quella “uffici”. Nella prima categoria sono espressamente inclusi gli uffici pubblici che, concorrendo alla dotazione degli standard necessari, non comportano di per sé alcun carico urbanistico. Nella seconda categoria sono comprese le attività direzionali, vale a dire gli uffici delle aziende private.
10.3. D’altra parte, la CILA è un istituto riferibile a mera attività libera, così da non poter avere natura di titolo amministrativo di assenso, con conseguente conservazione per l’Amministrazione della potestà di intervento in qualsivoglia momento per verificare l’insussistenza dei presupposti per l’esercizio dell’attività oggetto di comunicazione. Lo stesso non ha effetto sanante rispetto all’intervento di mutamento di destinazione d’uso. Diversamente opinando, un intervento assentibile mediante permesso di costruire risulterebbe sanato mediante l’uso di uno strumento giuridico previsto per altre fattispecie e fornendo all’eventuale inerzia dell’Amministrazione al riguardo un significato provvedimentale non consentito dall’attuale normativa.
11. Ciò detto, va rilevato che, anche a prescindere dall’effetto sul caso in esame della SCIA presentata dall’appellante nel 2012, in particolare sulla sua eventuale portata modificativa sullo stato dell’originaria destinazione, il riferimento al titolo originario rilasciato nel 1951, nel quale era prevista una destinazione mista in parte direzionale ed in parte residenziale, non appare sufficiente ad escludere la necessità di ottenere un titolo abilitativo per il cambio di destinazione d’uso, titolo comunque non riconducibile al tema della manutenzione straordinaria e quindi alla possibile presentazione di una CILA.
11.1. Va infatti evidenziato che l’edificio è stato destinato materialmente ad uffici pubblici e segnatamente a sede dell’Agenzia delle Entrate e tale funzione è stata recepita anche nel PUC di Genova. In questo senso poi particolare rilevo assume il contratto di locazione intervenuto il 23 dicembre 2010 con l’Agenzia delle Entrate, Direzione Regionale della Liguria (cfr. allegato 9 documentazione Gi. di primo grado), nel quale si indica la destinazione esclusiva dell’immobile ad uffici (art. 2 del contratto).
11.2. Tale concreta destinazione ha un rilievo già nel richiamo operato dall’art. 13 della legge regionale n. 16/2008 che ai fini della determinazione d’uso fa riferimento anche ad “altri documenti probanti”.
11.3. Né a tale conclusione può essere d’ostacolo l’accatastamento dell’immobile nella categoria D/8. L’accatastamento ha valore a fini fiscali e non va a legittimare, sotto il profilo edilizio, gli interventi eseguiti. In sostanza, alle risultanze catastali non può essere riconosciuto un autonomo valore probatorio anche ai fini dell’individuazione dell’effettiva destinazione d’uso (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 9 ottobre 2020, n. 5992).
12. Per altro verso, non sembra decisivo per la risoluzione del caso in esame l’art. 23 ter del d.P.R. n. 380/2001, come introdotto dal DL n. 133/2014 (cd “Sblocca Italia”), che ha previsto solo alcune macro categorie funzionali rilevanti ai fini del mutamento della destinazione d’uso, in quanto la medesima disposizione fa salve le diverse previsioni da parte delle leggi regionali da emanare alla luce dei principi contenuti nella stessa legge.
12.1. La Regione Liguria ha di conseguenza modificato la propria disciplina sulle categorie funzionali con la legge regionale n. 41/2014, entrata in vigore prima dell’adozione del provvedimento impugnato.
13. Anche sotto il profilo degli standard emerge la differenza della categoria funzionale “servizio pubblico” che va ad integrare la “dotazione urbanistica” (cfr. art. 3 D.M. n. 1444 del 1968), non comportando alcun carico urbanistico.
14. Quanto al subordinato dubbio di costituzionalità dell’art. 23 ter del d.P.R. n. 380/2001 (nell’interpretazione recessiva rispetto alle previsioni regionali), va condivisa la conclusione del Tar che ha sottolineato come la norma statale di principio faccia espressamente salva la possibilità di autonoma individuazione delle categorie funzionali da parte delle Regioni seppure nel quadro dei principi dalla stessa dettati.
15. Infine, sull’istanza di risarcimento, premessa la sua genericità, va ribadita la sua infondatezza in conseguenza della reiezione delle censure di merito.
16. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.
17. In ragione della complessità della controversia, le spese della presente fase di giudizio possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello (n. 4847/2016), come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese della presente fase di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 settembre 2021 con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Greco – Presidente
Oberdan Forlenza – Consigliere
Luca Lamberti – Consigliere
Francesco Gambato Spisani – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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