La scelta di non attivare tempestivamente la tutela impugnatoria

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Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 27 settembre 2019, n. 6478.

La massima estrapolata:

La scelta di non attivare tempestivamente la tutela impugnatoria che, grazie anche alle misure cautelari previste dall’ordinamento processuale, avrebbe probabilmente evitato, in tutto o in parte il danno, integra dunque una violazione del canone di buona fede e dell’obbligo di cooperazione, spezzando il nesso causale fra provvedimento e pregiudizio e comportando la non risarcibilità del danno evitabile in forza del principio di auto responsabilità codificato dall’art. 1227, comma 2, c.c.

Sentenza 27 settembre 2019, n. 6478

Data udienza 13 giugno 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 162 del 2019, proposto dalla signora Ma. Ch., rappresentata e difesa dagli avvocati Pi. Gu. e Ro. Ri., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
il Comune di Pisa, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gi. Gi. e Gl. La., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; la Regione Toscana, in persona del presidente pro tempore della giunta regionale, non costituito in giudizio;
nei confronti
il signor Et. Pi., non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, sede di Firenze, Sezione prima, n. 753 del 25 maggio 2018, resa tra le parti, concernente il risarcimento dei danni conseguenti all’approvazione, con delibera n. 43 del 28 luglio 2001, del regolamento urbanistico del Comune di Pisa.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pisa;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 giugno 2019 il consigliere Nicola D’Angelo e uditi, per l’appellante, l’avvocato Ro. Ri. e, per il Comune appellato, l’avvocato Ma. Ro. Ci., su delega dell’avvocato Gl. La.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La signora Ma. Ci. ha chiesto al Tar per la Toscana, sede di Firenze, il risarcimento dei danni arrecati alla propria abitazione, ubicata nel comune di Pisa, in conseguenza della realizzazione di otto unità abitative in un’area adiacente alla sua proprietà .
2. L’intervento edilizio, all’origine della richiesta risarcitoria, è stato assentito dal Comune sulla base di una previsione contenuta nel regolamento urbanistico di Pisa (scheda norma n. 18.4, approvata con delibera del Consiglio comunale n. 43 del 28 luglio 2001), poi annullata, su ricorso della stessa signora Ci. e di altri proprietari, con la sentenza di questa Sezione n. 3257 del 12 giugno 2013, in ragione del rilevato contrasto della stessa con il piano strutturale comunale approvato con delibera n. 103 del 2 ottobre 1998.
3. Con successivi atto e motivi aggiunti, la signora Ci. ha anche impugnato la delibera del Consiglio comunale di Pisa n. 74 del 25 luglio 2003 di approvazione del piano particolareggiato relativo alla stessa area e i conseguenti permessi a costruire rilasciati nel 2005.
4. Il Tar per la Toscana, con sentenza n. 2962 del 26 novembre 2008, ha dichiarato questa seconda fase di contenzioso in parte irricevibile, relativamente alla tardiva impugnazione del piano particolareggiato, ed in parte inammissibile, in relazione ai permessi di costruzione contestati solo in via derivata rispetto allo stesso piano.
5. Con la sentenza n. 3272 del 13 giugno 2013, questa Sezione ha poi confermato la decisione del Tar.
6. Il Tar per la Toscana, con la sentenza indicata in epigrafe, ha infine respinto l’ulteriore ricorso proposto dalla signora Ci. per il risarcimento dei danni.
7. In particolare, il giudice di primo grado, sulla base della sua precedente pronuncia in ordine alla tardività dell’impugnazione del piano particolareggiato e dei permessi edilizi, ha ritenuto, ai fini del rigetto della domanda risarcitoria, applicabile l’art. 30, comma 3, c.p.a. nella parte in cui esclude la risarcibilità dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti. In sostanza, la ricorrente non avrebbe tempestivamente attivato i rimedi processuali avverso gli ulteriori provvedimenti del comune di Pisa.
8. La signora Ci. ha impugnato la predetta sentenza.
Nei motivi di appello, ella ha innanzitutto contestato le conclusioni del Tar con riferimento alla parte della decisione in cui lo stesso ha ritenuto, ai sensi dell’art. 30, comma 3, del c.p.a., di escludere qualunque forma risarcitoria.
9. Secondo l’appellante, invece, non poteva ritenersi non diligente la scelta di impugnare prima il regolamento edilizio e poi gli altri atti relativi all’intervento edilizio, anche alla luce dei principi enunciati dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 3/2011 circa la rilevanza della mancata impugnazione come comportamento contrario a buona fede.
10. Nel caso di specie, la mancata tempestiva impugnazione degli atti successivi non poteva essere valutata, come invece ha fatto il Tar, in modo “automatico” o comunque formalistico, ma in un quadro complessivo della condotta. Quest’ultima non sarebbe stata improntata a mancanza di diligenza, tenuto conto che la ricorrente aveva già agito contro le previsioni illegittime del regolamento urbanistico (antecedente necessario all’impugnativa del piano particolareggiato e dei permessi di costruire).
11. L’appellante richiama anche taluni profili di censura proposti nei ricorsi e nei motivi aggiunti contro il piano particolareggiato e i permessi di costruire per sostenere come la conclusione del Tar per la Toscana debba ritenersi esterna al “perimetro della previsione del c.3.dell’art. 30 del CPA”.
12. Come ulteriori motivi di appello richiama, infine, le censure dedotte nel ricorso di primo grado:
– sul fatto colposo dell’Amministrazione che, in ragione della precedente previsione urbanistica del Piano strutturale (area destinata alla conservazione delle strutture ippiche e alle attività agricole), avrebbe dovuto non avere dubbi circa l’inedificabilità per il futuro dell’area;
– sulla circostanza che comunque quest’ultima rientrava nella Carta di rischio idraulico;
– sul danno derivante dalla perdita di valore della sua proprietà e dalle infiltrazioni di acqua
– sul nesso di causalità (la scheda 18.4 annullata sarebbe la causa prima dei danni subiti)
– sulla quantificazione dei danni anche di natura non patrimoniale (indicati mediante una perizia di stima).
12. Il comune di Pisa si è costituito in giudizio il 23 gennaio 2019, chiedendo il rigetto dell’appello, ed ha depositato un’ulteriore memoria il 24 aprile 2019 con la quale ha più ampiamente contestato i motivi di ricorso, evidenziando, in particolare, l’insussistenza di infiltrazioni d’acqua a danno della proprietà dell’appellante in ragione dell’assenza di rischi idrogeologici nell’area disciplinata dal piano strutturale e dal regolamento urbanistico.
13. L’appellante ha depositato una memoria di replica il 23 maggio 2019.
14. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 13 giugno 2019.
15. Ciò premesso, va innanzitutto rilevata l’inammissibilità dei profili di censura che richiamano motivi dedotti nei diversi ricorsi dichiarati dal Tar irricevibili o inammissibili con la sentenza n. 2962/2008, confermata da questa Sezione con sentenza n. 3272/2013. Sugli stessi, infatti, si è ormai formato giudicato in rito che ne preclude qualunque rilievo nell’ambito del presente giudizio.
16. I restanti motivi di appello sono infondati.
17. Se è pur vero che questa Sezione nella citata sentenza n. 3257/2013, dopo avere affermato la sussistenza dell’interesse al ricorso da parte dell’appellante messa in dubbio dal Tar, ha evidenziato la contrarietà della previsione del regolamento urbanistico con il piano strutturale, è altrettanto vero che con una successiva sentenza, n. 3272/2013, ha confermato le conclusioni dello stesso Tribunale in ordine alla tardiva impugnazione del successivo piano attuativo e dei permessi di costruire.
18. In questo quadro va dunque esaminata la questione relativa alla sussistenza o meno della diligenza di parte appellante con riferimento alla intempestiva impugnativa di atti successivi alla previsione del regolamento edilizio del comune di Pisa annullata in sede giurisdizionale.
19. Decisiva, in proposito, deve ritenersi la constatazione che il concreto assentimento delle opere presuppone comunque un’ulteriore valutazione rispetto alla previsione regolamentare annullata. In particolare, il Comune, nell’approvare il piano particolareggiato, è chiamato a compiere una valutazione di interessi nuova, risolvendosi al contrario l’approvazione del piano medesimo in un atto meramente esecutivo se non addirittura dovuto.
20. Infatti, mentre le previsioni del regolamento urbanistico rientrano in una prospettiva dinamica della utilizzazione dei suoli, le previsioni dello strumento attuativo hanno carattere di tendenziale stabilità, perché specificano in dettaglio le consentite modifiche del territorio, in una prospettiva in cui l’attuazione del piano esecutivo esaurisce la fase della pianificazione, determina l’assetto definitivo della parte del territorio in considerazione e inserisce gli edifici in un contesto compiutamente definito.
21. In sostanza, l’appellante si sarebbe dovuto tempestivamente attivare per impugnare i successivi provvedimenti del comune di Pisa che hanno definitivamente consolidato la disciplina urbanistica all’origine della domanda risarcitoria.
22. Ciò detto, risulta pacifico in giurisprudenza, anche alla luce dell’Adunanza plenaria richiamata dall’appellante (n. 3/2011), che, ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a., l’omessa attivazione degli strumenti di tutela costituisce, nel quadro del comportamento complessivo delle parti, un dato valutabile alla stregua del canone di buona fede e del principio di solidarietà, ai fini dell’esclusione o della mitigazione del danno evitabile con l’ordinaria diligenza e perciò un fatto da considerare in sede di merito, ai fini del giudizio sulla sussistenza e consistenza del pregiudizio risarcibile.
23. La scelta di non attivare tempestivamente la tutela impugnatoria che, grazie anche alle misure cautelari previste dall’ordinamento processuale, avrebbe probabilmente evitato, in tutto o in parte il danno, integra dunque una violazione del canone di buona fede e dell’obbligo di cooperazione, spezzando il nesso causale fra provvedimento e pregiudizio e comportando la non risarcibilità del danno evitabile in forza del principio di auto responsabilità codificato dall’art. 1227, comma 2, c.c. (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 2 gennaio 2018, n. 12 e 30 maggio 2018, n. 3246).
24. Ritenuta quindi corretta la conclusione del Tar in ordine all’applicazione dell’art. 30, comma 3, del c.p.a., vanno di conseguenza respinti gli ulteriori motivi di appello riguardanti il merito della richiesta risarcitoria.
25. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.
26. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come indicato nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di Pisa nella misura complessiva di euro 3.000,00 (tremila/00), oltre agli altri oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 13 giugno 2019, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente
Luca Lamberti – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere, Estensore
Silvia Martino – Consigliere

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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