Consiglio di Stato, Sentenza|12 aprile 2021| n. 2945.
La revoca dei provvedimenti amministrativi, disciplinata dall’art. 21-quinquies, l. n. 241 del 1990 (e introdotta dall’art. 14, l. 11 febbraio 2005, n. 15), si configura come lo strumento dell’autotutela decisoria preordinato alla rimozione, con efficacia ex nunc, di un atto ad efficacia durevole, in esito a una nuova (e diversa) valutazione dell’interesse pubblico alla conservazione della sua efficacia.
Sentenza|12 aprile 2021| n. 2945
Data udienza 25 marzo 2021
Integrale
Tag – parola chiave: Impianto di energia elettrica – Installazione – Autorizzazione unica – Esercizio del potere di revoca – Natura dello strumento – Individuazione – Art. 21-quinquies, l. n. 241 del 1990 – Applicazione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7248 del 2020, proposto dal Comune di (omissis), in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Cr. Ca., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
la società En. Am. s.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gi. Fa., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Provincia di Ferrara, in persona del Presidente in carica, non costituita in giudizio;
nei confronti
la cooperativa Ro. de. Ve., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Mi. Fe., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la signora Pa. Ma. e il consorzio Pe. di Go., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per l’Emilia Romagna, sez. II, n. 459 del 6 luglio 2020, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della società En. Am. s.r.l. in liquidazione e della cooperativa Ro. de. Ve.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 marzo 2021, svoltasi ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020, il consigliere Alessandro Verrico;
Nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. In relazione alla domanda – presentata in data 3 settembre 2013 dalla società En. Am. s.r.l. alla Provincia di Ferrara – per ottenere l’autorizzazione unica di cui al d.lgs. n. 387/2003, art. 12 (“Razionalizzazione e semplificazione delle procedure autorizzative”), commi 1, 3 e 4, per realizzare ed esercitare un impianto di energia elettrica e gas da fonti rinnovabili (produzione e combustione di biogas derivante dalla valorizzazione energetica delle alghe marine) da ubicare su un terreno nel Comune di (omissis) (Via (omissis)):
i) in data 27 novembre 2013 la Provincia di Ferrara (Settore ambiente e agricoltura) convocava una conferenza di servizi, fissando la prima seduta per il 10 dicembre 2013;
ii) con nota del 9 dicembre 2013 il responsabile del Servizio urbanistico del Comune di (omissis) trasmetteva alla Provincia di Ferrara una dichiarazione di non conformità allo strumento urbanistico vigente, motivata dalla circostanza che l’area dedicata si trovava in zona agricola (omissis) tipo (omissis) “terreni di bonifica potenzialmente riconvertibili a produzioni itticoculturali che prevedono interventi di riallagamento”;
iii) il Comune di (omissis), con deliberazione consiliare n. 9 del 13 febbraio 2014, riconosceva l’interesse pubblico dell’opera per l’utilizzo delle alghe marine provenienti dalla Sa. di Go.;
iv) veniva in seguito sottoscritto accordo integrativo ex art. 11 della l. n. 241 del 1990 tra la società En. Am., il Comune di (omissis) e sedici cooperative di pescatori operanti sul territorio comunale;
v) in vista della riunione conclusiva della conferenza di servizi convocata per il 9 aprile 2014:
– pervenivano i pareri favorevoli (seppur con prescrizioni) di numerosi enti e autorità (AIPO Parma, Vigili del fuoco, Azienda USL di Ferrara, ARPA, Soprintendenza, Consorzio di bonifica pianura di Ferrara, USTIF, Comando militare Esercito Emilia Romagna, Aeronautica militare, Agenzia delle dogane, Parco Delta del Po, Servizio tecnico di bacino regionale, Servizio sviluppo economia ittica e produzioni animali della Regione);
– il Comune di (omissis), con deliberazione consiliare n. 25/2014, revocava il proprio precedente atto consiliare n. 9 del 13 febbraio 2014, affermando il venir meno dell’interesse pubblico all’intervento;
– il responsabile del Servizio lavori pubblici, demanio, paesaggio del Comune si esprimeva sfavorevolmente al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica;
vi) la conferenza di servizi del 9 aprile 2014 formulava parere non favorevole al rilascio dell’autorizzazione unica, adducendo il difetto dei presupposti fondamentali (rideterminazioni del Comune di (omissis), ossia parere urbanistico e paesaggistico negativi, mancanza dell’interesse pubblico per scioglimento dell’accordo raggiunto con le cooperative, mancato assenso alla concessione dell’area demaniale individuata per lo sbarco delle alghe);
vii) in data 9 maggio 2014 veniva quindi emesso da parte della Provincia provvedimento conclusivo, recependo le valutazioni della conferenza, con parere non favorevole al rilascio dell’autorizzazione unica.
2. Con ricorso dinanzi al T.a.r. per il Lazio (R.G. n. 584/2014), la società En. Am. s.r.l. impugnava:
a) il provvedimento del dirigente del Settore ambiente e agricoltura della Provincia di Ferrara in data 9 maggio 2014, recante la reiezione dell’istanza di autorizzazione unica per costruire e avviare un impianto di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili;
b) i relativi atti presupposti e preparatori, e, in particolare, il parere sfavorevole della conferenza di servizi nella seduta del 9 aprile 2014, la deliberazione del Consiglio comunale di (omissis) n. 25 del 4 aprile 2014, recante il disconoscimento dell’interesse pubblico dell’intervento, con revoca della propria precedente deliberazione n. 9 del 13 febbraio 2014, e il parere negativo del responsabile del Servizio lavori pubblici del Comune di (omissis), in ordine al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.
La società ricorrente agiva altresì per la condanna al pagamento dell’indennizzo conseguente al recesso dall’accordo integrativo e alle revoche dell’assenso alla concessione demaniale e all’esecuzione dell’opera.
2. Il T.a.r. per l’Emilia Romagna, sez. II, con la sentenza n. 459 del 6 luglio 2020, in parziale accoglimento del ricorso:
a) ha respinto la domanda di annullamento degli impugnati atti concernenti il diniego di realizzazione della centrale a biogas su progetto della società En. Am. (capo non impugnato);
b) ha accolto la domanda di condanna del Comune di (omissis) al pagamento dell’indennizzo di cui all’art. 21 quinquies l. n. 241 del 1990, ritenendo che il recesso dall’accordo fosse stato causato da “sopravvenuti motivi di pubblico interesse” ex art. 11, c. 4, l. n. 241 del 1990, costituiti dal venire meno della disponibilità della quasi totalità delle cooperative di pescatori; invero, non essendo più garantito il conferimento di alghe da parte di tali cooperative, l’attività economica proposta era risultata inattuabile, sicché risultava giustificata la presa d’atto delle circostanze sopravvenute da parte della conferenza di servizi e della Provincia di Ferrara;
c) ha affermato l’obbligo del Comune di indennizzare la società, come previsto dall’art. 11, c. 4, l. n. 241/90, sebbene nella misura circoscrivibile al danno emergente per quanto provato; ha pertanto condannato il Comune al pagamento dell’indennizzo con pronuncia ex art. 34, c. 4, c.p.a., fissando i relativi criteri di liquidazione;
d) ha ritenuto non necessario procedere ad integrare il contraddittorio nei confronti delle cooperative di pescatori (capo non impugnato).
3. Il Comune di (omissis) ha proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente rigetto integrale del ricorso originario, in particolare articolando un’unica complessa censura in merito alla condanna al pagamento dell’indennizzo, a suo avviso non spettante in quanto:
a) l’accordo non rientrerebbe nel fuoco dell’art. 11 della l. n. 241 del 1990, perché sarebbe funzionale al riconoscimento dell’interesse pubblico di un impianto necessitante di concessione in deroga, posto che la sua realizzazione era prevista in un ambito a cui la pianificazione territoriale vigente assegnava altre finalità ;
b) non sarebbe configurabile il recesso unilaterale del Comune di (omissis) dall’accordo, in quanto l’Ente municipale si sarebbe limitato a prendere atto del recesso delle cooperative di pescatori;
c) nell’accordo, all’art. 6, era espressamente previsto che “qualora per qualsiasi motivo la centrale di biogas realizzata in via (omissis) a (omissis) non rispetti le condizioni di cui agli artt. 4 e 11 del presente accordo, si intende decaduto l’interesse pubblico”, dovendo tra tali condizioni essere annoverata anche quella concernente la quantità di alghe provenienti dalla Sa. di Go. da prelevare e conferire all’impianto.
3.1. Si è costituita in giudizio la società En. Am. in liquidazione, la quale, depositando memoria difensiva in data 23 ottobre 2020, ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità dell’appello a causa dell’inesistenza di una sentenza definitiva di determinazione dell’indennizzo dovuto e, nel merito, si è opposta all’appello chiedendone l’integrale rigetto.
3.2. Si è altresì costituita in giudizio la cooperativa Ro. de. Ve. per chiedere la conferma della sentenza nella parte in cui ha rigettato la domanda caducatoria dei provvedimenti impugnati in primo grado.
4. La Sezione, con l’ordinanza n. 6337 del 30 ottobre 2020, ha accolto la domanda cautelare proposta dal Comune di (omissis), osservando che “il venir meno della disponibilità resa dalle cooperative di pescatori per il conferimento di alghe ha reso di fatto impossibile portare ad esecuzione l’accordo integrativo sottoscritto dalle stesse con la società En. Am. e il Comune di (omissis)”, “ferma restando la necessità di approfondire nel merito la valutazione in ordine alla sussistenza dei “sopravvenuti motivi di pubblico interesse” connessi al recesso del Comune ai fini del riconoscimento del diritto all’indennizzo ex art. 11, c. 4 l. 241/90″.
5. Con riferimento a tale ordinanza cautelare la società En. Am. in liquidazione, in data 11 novembre 2020, ha quindi presentato una “istanza di revocazione o revisione”, stante la mancata partecipazione della stessa alla precedente camera di consiglio del 29 ottobre 2020 a causa di una asserita errata comunicazione sul sito istituzionale della giustizia amministrativa.
5.1. Con memoria depositata in data 11 dicembre 2020 si è opposto all’istanza il Comune di (omissis).
5.2. La società e il Comune, in prossimità della camera di consiglio del 17 dicembre 2020, hanno presentato note di udienza.
5.3. La Sezione, con l’ordinanza n. 7275 del 18 dicembre 2020, ha dichiarato l’istanza inammissibile, non rilevando i presupposti per la revocazione, ex art. 395, comma 1, n. 4 c.p.c., non essendo state provate le circostanze addotte nella istanza, né i presupposti stabiliti dall’art. 58, comma 1, c.p.a., per la revoca o la modifica della misura cautelare concessa, “anche avuto riguardo alla sussistenza sia del fumus boni iuris che del periculum in mora”.
6. La società appellata, depositando memoria in data 11 febbraio 2021, ha insistito nelle proprie difese di merito, rilevando in particolare la persistenza dell’interesse pubblico nella realizzazione dell’opera anche a seguito del recesso delle cooperative di pescatori.
6.1. Con memoria del 22 febbraio 2021 il Comune appellante si è opposto all’eccezione di inammissibilità dell’appello, rilevando la natura definitiva della pronuncia gravata, ed ha ribadito nel merito le proprie difese e conclusioni.
6.2. Il Comune ha quindi presentato un’istanza di discussione della causa da remoto ex art. 25 d.l. n. 137 del 2020, alla quale ha fatto seguito l’opposizione della società appellata.
Con decreto n. 417 del 2021 – che il Collegio fa proprio – è stata respinta la richiesta di discussione da remoto.
6.3. La società in liquidazione ha presentato memoria con cui ha replicato alle avverse deduzioni.
6.4. Sia la cooperativa Ro. de. Ve. che il Comune di (omissis) hanno infine depositato note di udienza.
7. All’udienza del 25 marzo 2021, svoltasi ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020, la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.
8. Preliminarmente, il Collegio rileva l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità dell’appello, stante la natura senza dubbio definitiva della pronuncia impugnata.
Tale qualificazione discende in primo luogo dall’analisi testuale della motivazione della sentenza stessa, ove, al capo 5, nel prescrivere al Comune di (omissis) l’obbligo di corrispondere un indennizzo alla società En., ha assegnato un termine di 90 giorni per la determinazione di esso in contraddittorio, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., precisando inoltre che “tutte le questioni che dovessero insorgere nella fase di conformazione alla presente decisione potranno formare oggetto di incidente di esecuzione (cfr. art. 34 comma 4 seconda parte Cpa)”. Il T.a.r., infine, per l’ipotesi di mancato accordo sul quantum, ha prospettato di provvedere direttamente alla liquidazione dell’indennizzo “nella sede e con i poteri propri del giudizio di ottemperanza”, in tal modo ulteriormente confermando la natura assolutamente definitiva della sentenza impugnata.
9. L’appello è fondato e deve pertanto essere accolto.
9.1. In generale sull’istituto della revoca, il Collegio, sulla scorta dei principi affermati dalla giurisprudenza amministrativa, osserva che:
a) la revoca dei provvedimenti amministrativi, disciplinata dall’art. 21-quinquies, l. n. 241 del 1990 (e introdotta dall’art. 14, l. 11 febbraio 2005, n. 15), si configura come lo strumento dell’autotutela decisoria preordinato alla rimozione, con efficacia ex nunc, di un atto ad efficacia durevole, in esito a una nuova (e diversa) valutazione dell’interesse pubblico alla conservazione della sua efficacia (cfr., ad esempio, Cons. Stato, sez. III, 29 novembre 2016, n. 5026);
b) i presupposti del valido esercizio dello ius poenitendi sono definiti dall’art. 21-quinquies (come modificato dall’art. 25, comma 1, lett. b-ter, d.l. 12 settembre 2014, n. 133 convertito, con modificazioni, dalla l. 11 novembre 2014 n. 164) con formule lessicali (volutamente) generiche e consistono nella sopravvenienza di motivi di interesse pubblico, nel mutamento della situazione di fatto (imprevedibile al momento dell’adozione del provvedimento) e in una rinnovata (e diversa) valutazione dell’interesse pubblico originario (tranne che per i provvedimenti autorizzatori o attributivi di vantaggi economici) (Cons. Stato, sez. VI, 6 aprile 2020, n. 2254);
c) il potere di revoca, a differenza del potere di annullamento d’ufficio, che postula l’illegittimità dell’atto rimosso d’ufficio, esige solo una valutazione di opportunità, seppur ancorata alle condizioni legittimanti dettagliate all’art. 21-quinquies l. n. 241/1990, sicché il valido esercizio dello stesso resta, comunque, rimesso ad un apprezzamento ampiamente discrezionale dell’amministrazione procedente (cfr., tra le molte, Cons. Stato, Sez. III, 6 maggio 2014 n. 2311);
d) ad ogni modo, l’atto di revoca, anche se per sua natura ampiamente discrezionale, deve dar conto del raffronto con l’interesse privato sotteso all’atto oggetto di revoca, atteso che la previsione normativa dell’art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990 deve essere interpretata alla luce anche dei principi generali dell’ordinamento della tutela della buona fede, della lealtà nei rapporti tra privati e Pubblica Amministrazione e del buon andamento dell’azione amministrativa, che implicano il rispetto della imparzialità e della proporzionalità ; ne discende che la revisione dell’assetto di interessi recato dall’atto originario deve essere preceduta da un confronto procedimentale con il destinatario dell’atto che si intende revocare, non essendo sufficiente, per legittimare la revoca, un ripensamento tardivo e generico circa la convenienza dell’emanazione dell’atto originario, per converso essendo necessario che le ragioni addotte a sostegno della revoca rivelino la consistenza e l’intensità dell’interesse pubblico che si intende perseguire con il ritiro dell’atto originario nonché la prevalenza di tale interesse pubblico su quello del privato che aveva ricevuto vantaggi dal provvedimento originario a lui favorevole (cfr. Cons. Stato, sez. III, 29 novembre 2016, n. 5026; sez. IV, 10 luglio 2018, n. 4206);
e) peraltro, in materia di contributi pubblici, la revoca degli stessi costituisce un atto dovuto per l’amministrazione concedente, che è tenuta a porre rimedio alle conseguenze sfavorevoli derivanti all’erario per effetto di un’indebita erogazione, quando risulti che il beneficio sia stato accordato in assenza dei presupposti di legge, essendo l’interesse pubblico alla revoca in re ipsa quando ricorra un indebito esborso di denaro pubblico con vantaggio ingiustificato per il privato (Cons. Stato, sez. II, 24 ottobre 2019, n. 7246);
f) nonostante la legittimità e la doverosità della revoca, non si esclude che possa configurarsi una responsabilità precontrattuale dell’amministrazione, laddove la condotta tenuta nel tempo dall’amministrazione abbia ingenerato nel privato un ragionevole affidamento nella legittimità del provvedimento amministrativo (Cons. Stato, sez. II, n. 7246 del 2019 cit.);
g) condizione per il diritto all’indennizzo previsto dall’art. 21 quinquies, comma 1, l. 7 agosto 1990 n. 241 (come modificato dall’art. 25 d.l. 12 settembre 2014 n. 133, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 novembre 2014 n. 164) è l'”efficacia durevole” del provvedimento revocato, condizione, quest’ultima, che va valutata considerando non soltanto gli effetti diretti del provvedimento revocato, ma anche quelli che esso determina indirettamente, in base ad atti negoziali specificamente conseguenti al provvedimento stesso (in tal senso, cfr. l’art. 21 quinquies, comma 1 bis, l. n. 241 del 1990, che precisa che la disciplina in esame vale anche per il provvedimento ad “efficacia istantanea” che “incida su rapporti negoziali”);
h) in particolare, l’indennizzo per la revoca per motivi di pubblico interesse non spetta nel caso di revoca di un atto che non sia attributivo di vantaggi economici e, ad ogni modo, va circoscritto al “danno emergente” e perciò alle spese adeguatamente dimostrate: risultano pertanto esclusi una liquidazione del danno in via equitativa e il ristoro del mancato guadagno (Cons. Stato, sez. V, 26 giugno 2015, n. 3237; conf., Cons. Stato, sez. V, 10 aprile 2020, n. 2358; Cons. Stato, sez. V, 7 febbraio 2012, n. 638);
i) tuttavia, esula da questa disciplina (e perciò, fra l’altro, non comporta alcun obbligo di indennizzo) la revoca disposta in seguito a violazioni o inadempimenti del soggetto privato a favore del quale fosse stato emesso il provvedimento, o comunque disposta per motivi riconducibili alla condotta di tale soggetto o a lui imputabili (cfr. Cons. Stato, sez. V, 13 luglio 2010, n. 4534; 17 settembre 2008, n. 4424; ord. caut. 10 luglio 2007, n. 3595);
l) dall’istituto della revoca deve infine tenersi distinto quello della decadenza, istituto che – come recentemente affermato dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio nella pronuncia n. 18 dell’11 settembre 2020 – pur presentando tratti comuni col più ampio genus dell’autotutela, ne deve essere opportunamente differenziato, caratterizzandosi specificatamente:
l.1) per l’espressa e specifica previsione, non sussistendo, in materia di decadenza, una norma generale quale quelle prevista dall’art. 21-nonies (o dall’art. 21-quinquies) della l. n. 241 del 1990 che ne disciplini presupposti, condizioni ed effetti;
l.2) per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto;
l.3) per il carattere vincolato del potere, una volta accertato il ricorrere dei presupposti.
9.2. Ciò premesso, si rileva, in primo luogo, che l’oggetto del giudizio non è rappresentato da un provvedimento di revoca della autorizzazione unica alla installazione e gestione di un impianto di energia da fonti rinnovabili, bensì dal diniego di autorizzazione unica reso all’esito della conferenza di servizi.
9.3. In particolare, tale diniego risulta essere stato fondato su quattro autonome ragioni, come si evince dall’impugnato provvedimento della Provincia di Ferrara (in data 9 maggio 2014 di reiezione dell’istanza di autorizzazione unica), che testualmente riporta gli impedimenti alla realizzazione dell’opera (individuati dal Comune di (omissis) nel parere non favorevole reso nell’ambito della conferenza di servizi) puntualmente presi in considerazione dalla Provincia ai fini del diniego:
a) il parere urbanistico negativo, non essendo il progetto conforme al PRG;
b) il parere negativo al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica;
c) la mancanza dell’interesse pubblico dovuto alla revoca dell’accordo che prevedeva la raccolta delle alghe da parte delle cooperative;
d) il diniego del Comune alla concessione dell’area demaniale, di cui ai mappali 3 e 111, foglio 13, di proprietà dello stesso, area individuata per lo sbarco delle alghe, quindi indispensabile alla realizzazione dell’impianto.
9.4. Ciò considerato, va dato atto che, come già anticipato, il primo giudice ha respinto la domanda di annullamento degli impugnati atti concernenti il diniego di realizzazione della centrale a biogas, in tal modo ritenendo infondati tutti i motivi a sostegno della impugnativa della società, mediante un capo della sentenza ormai passato in giudicato in ragione della mancata proposizione di ricorso incidentale sul punto.
Il petitum del presente giudizio di gravame deve pertanto essere circoscritto all’oggetto dell’impugnativa del Comune appellante, come visto limitata alla censura della statuizione inerente alla condanna al pagamento dell’indennizzo.
9.5. Alla luce di quanto finora considerato, si deve inoltre osservare che la dichiarazione di decadenza dell’interesse pubblico espressa dal Comune di (omissis) con la delibera del Consiglio comunale n. 25 del 4 aprile 2014, con cui è stata disposta la revoca della propria precedente deliberazione n. 9 del 13 febbraio 2014, costituisce solo una delle quattro autonome ragioni poste a sostegno del diniego all’autorizzazione unica.
9.6. A tale riguardo, ad avviso del Collegio ed alla luce delle circostanze di fatto caratterizzanti la vicenda in esame, a differenza di quanto affermato dal primo giudice, non risultano sussistere i presupposti per configurare una forma di recesso del Comune di (omissis), asseritamente dovuto ad una discrezionale rivalutazione dell’interesse pubblico (originario ovvero per fatti sopravvenuti), sub specie di revoca in senso stretto o di abrogazione.
Invero, la condotta comunale, estrinsecatasi in una revisione della propria posizione nell’ambito della conferenza di servizi, trova causa e fondamento nella sopravvenuta risoluzione dell’intesa fra le cooperative di pescatori, il Comune di (omissis) e la società En. Am., a cui si giungeva per impossibilità sopravvenuta per fatto delle cooperative dei pescatori le quali, in un momento successivo alla sottoscrizione dell’accordo, ritiravano improvvisamente la loro adesione.
Pertanto, secondo una visione complessiva della vicenda, non è ravvisabile nella condotta del Comune alcuna causa efficiente della risoluzione dell’intesa, trovandosi l’ente costretto a prendere atto della sopravvenuta impossibilità di portare l’accordo ad esecuzione.
9.7. In sostanza si è in presenza di una forma di decadenza per assodato venir meno di un presupposto essenziale (unico e decisivo) della complessa operazione procedimentale, da individuare nel venir meno degli apporti di alghe (indispensabili per il funzionamento dell’impianto), da parte delle cooperative dei pescatori.
Invero, sotto il profilo sostanziale il provvedimento adottato non assume la consistenza di un (vero e proprio) atto di autotutela, bensì, seppur rientrante nell’ampia famiglia giuridica degli “atti di ritiro”, deve essere qualificato alla stregua di un atto di decadenza in senso proprio o di ritiro per assenza delle condizioni essenziali previste.
Al riguardo, si osserva inoltre che tale evenienza era stata espressamente contemplata dall’accordo, in tal modo dovendo escludere qualsivoglia lesione dell’affidamento della società En. Am..
Invero, ai sensi dell’art. 6 dell’accordo, si prevedeva che: “Le parti concordano fin d’ora che, qualora per qualsiasi motivo la centrale di biogas realizzata in via (omissis) a (omissis) non rispetti le condizioni di cui agli art. 4 e 11 del presente accordo, si intende decaduto l’interesse pubblico riconosciuto dal Consiglio Comunale con atto n. 9 del 13 febbraio 2014 e di conseguenza viene meno il parere favorevole del Comune di (omissis) espresso in conferenza di servizi per il rilascio dell’Autorizzazione Unica per la costruzione della centrale di biogas a norma dell’art. 17 della L.R. n. 15/2003”.
Al riguardo, il Collegio condivide la prospettazione dell’ente appellante secondo cui la prima delle clausole invocate nella citata previsione (art. 4) concerneva le quantità minime di macro alghe provenienti dalla Sa. di Go. da prelevare e conferire all’impianto, con la conseguenza che la sopraggiunta impossibilità di ottenere l’approvvigionamento di tali quantitativi causava il venir meno dell’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera.
Tale decadenza, del resto, per espressa previsione contrattuale poteva essere determinata in caso di mancato rispetto delle prescritte condizioni “per qualsiasi motivo”, ossia tanto per cause naturali che per ogni altra ragione, come quelle del sopravvenuto rifiuto delle cooperative di pescatori di conferire all’impianto.
9.8. In ragione di quanto considerato, deve pertanto escludersi la configurabilità di un obbligo di indennizzo a carico del Comune di (omissis), il quale, non è receduto dall’accordo per un proprio personale interesse, ma ha preso atto del venir meno della propria dichiarazione di interesse pubblico relativamente all’opera, quale inevitabile conseguenza dell’impossibilità sopravvenuta del funzionamento dell’impianto, derivante dalla sopraggiunta incertezza degli apporti di alghe necessarie da parte delle cooperative dei pescatori.
10. In conclusione, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma parziale dell’impugnata sentenza, deve essere respinto in toto il ricorso di primo grado.
11. La particolarità della vicenda giustifica l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio, ferme restando quelle della fase cautelare a carico ditta En. Am. ex art. 57 c.p.a.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello R.G. n. 7248/2020, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma parziale dell’impugnata sentenza, respinge il ricorso di primo grado (R.G. n. 584/2014).
Compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio, ferme restando le spese della fase cautelare che restano a carico della società En. Am. ex art. 57 c.p.a.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dal Consiglio di Stato, nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2021 svoltasi ai sensi dell’art. 25 d.l. n. 137 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Vito Poli – Presidente
Leonardo Spagnoletti – Consigliere
Luca Lamberti – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere, Estensore
Silvia Martino – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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