Consiglio di Stato, Sentenza|30 aprile 2021| n. 3452.
La piena conoscenza dell’atto amministrativo – il cui verificarsi determina il dies a quo per il computo del termine di decadenza per la proposizione del ricorso giurisdizionale – si ha quando la parte interessata percepisce l’esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della sua sfera giuridica, in modo da rendere individuabile l’attualità e la concretezza dell’interesse ad agire contro di esso; può, dunque, parlarsi di piena conoscenza quando la parte interessata individua l’atto e il suo contenuto essenziale, non essendo necessaria la conoscenza di tutti i suoi elementi, essendo invece sufficiente che la stessa sia stata edotta di quelli essenziali, quali l’autorità amministrativa che l’ha emanato, la data, il contenuto dispositivo ed il suo effetto lesivo.
Sentenza|30 aprile 2021| n. 3452
Data udienza 22 aprile 2021
Integrale
Tag – parola chiave: Processo amministrativo – Impugnative – Piena conoscenza dell’atto amministrativo – Configurabilità – Ipotesi
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9134 del 2016, proposto da
Da. S.r.l. Ditta An. Vi., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Lo. Le., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Gi. Pl. in Roma, via (…);
contro
Regione Campania, Dipartimento delle Politiche Territoriali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Li. Bu., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Ufficio di rappresentanza Regione Campania in Roma, via (…);
nei confronti
A.T. – Azienda Tr. Ca. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato St. Mi., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Ma. & As. in Roma, via (…);
Provincia di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ar. Te., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Re. & As. in Roma, piazza (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania (sezione terza) n. 1952 del 2016, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della regione Campania, di A.T. – Azienda Tr. Ca. S.r.l. e della provincia di Caserta;
Viste le memorie delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 aprile 2021, tenuta con le modalità previste dagli artt. 4 del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28, convertito dalla legge 25 giugno 2020, n. 70, e 25 del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, come modificato dall’art. 6, comma 1, lett. e), del decreto-legge 1 aprile 2021, n. 44, il Cons. Elena Quadri e preso atto del deposito delle note, formulate ai sensi dell’art. 25 del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, come modificato dall’art. 6, comma 1, lett. e), del decreto-legge 1 aprile 2021, n. 44, e del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183, convertito dalla legge 26 febbraio 2021, n. 21, dagli avvocati Le., Bu. e Mi.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Da. S.r.l., esercente servizi di linea di trasporto pubblico locale in regione Campania sulla direttrice Capua-Caserta-Napoli, ha impugnato davanti al Tribunale amministrativo regionale per la Campania i decreti n. 37 del 14 febbraio 2014 e n. 157 del 24 novembre 2014, con i quali è stato rimodulato dalla Regione il contratto di servizio di trasporto pubblico locale della controinteressata A.T. ed è stata autorizzata la modifica del programma di esercizio, ai sensi dell’art. 7 del contratto di affidamento provvisorio per il trasporto pubblico locale (TPL) su gomma (servizio extraurbano) stipulato il 27 aprile 2011 e registrato presso l’Agenzia delle entrate di Caserta al n. 4248 del 9 giugno 2011.
A seguito del deposito in giudizio dell’atto integrativo stipulato tra A.T. e la provincia di Caserta il 21 novembre 2012, Da. lo ha impugnato con ricorso per motivi aggiunti.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania ha dichiarato irricevibili i motivi aggiunti e ha respinto il ricorso principale con sentenza n. 1952 del 2016, appellata da Da. per i seguenti motivi di diritto:
I) error in iudicando: erronea declaratoria di irricevibilità dei motivi aggiunti – violazione dell’art. 41 c.p.a.;
II), III), IV) e V) error in iudicando: violazione di legge (art. 17 legge regione Campania n. 3 del 2002, art. 7 del contratto di affidamento provvisorio); eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, violazione del giusto procedimento, arbitrarietà, sviamento, illogicità manifesta.
Si sono costituiti per resistere all’appello la regione Campania, A.T. – Azienda Tr. Ca. S.r.l. e la provincia di Caserta.
Successivamente le parti hanno prodotto memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.
All’udienza del 22 aprile 2021, tenuta con le modalità previste dagli artt. 4 del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28, convertito dalla legge 25 giugno 2020, n. 70, e 25 del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, come modificato dall’art. 6, comma 1, lett. e), del decreto-legge 1 aprile 2021, n. 44, l’appello è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
Giunge in decisione l’appello contro la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania n. 1952 del 2016 che ha dichiarato irricevibili i motivi aggiunti proposti contro il provvedimento della provincia di Caserta del 21 novembre 2012 e ha respinto il ricorso principale proposto da Da. contro i decreti regionali n. 37 del 14 febbraio 2014 e n. 157 del 24 novembre 2014, con i quali è stato rimodulato il contratto di servizio di trasporto pubblico locale della controinteressata A.T.
Va disattesa, in via preliminare, la riproposta eccezione di irricevibilità del ricorso di primo grado con riferimento al decreto regionale n. 37 del 2014, atteso che l’impugnazione è stata correttamente proposta nel termine di decadenza, che decorreva dalla conoscenza del decreto, e non dall’avvio del servizio in seguito alle modifiche.
A.T. ha sollevato, inoltre, un’eccezione di inammissibilità dell’appello per acquiescenza formatasi su parti rilevanti della decisione di primo grado che non sarebbero mai state oggetto di contestazione in appello. Infatti, per A.T., la sentenza del Tar elenca ai punti 2.1 e 2.2. le modifiche assentite in seno ad ogni decreto impugnato in primo grado ed esclude drasticamente: 1) che le modifiche assentite abbiano portato ad incrementare i chilometri assegnati ad A.T. posto che vi sarebbe stata una mera rimodulazione delle corse; 2) che le modifiche abbiano snaturato le corse già autorizzate ad A.T. sovrapponendole a quelle svolte da DAV; invero, Da. si sarebbe limitata a riprodurre nel ricorso introduttivo di appello le censure già dedotte in primo grado, senza esplicitare i capi della decisione oggetto di specifica impugnazione o le ragioni per le quali le conclusioni assunte dalla sentenza non sarebbero condivisibili. Sarebbe evidente, pertanto, la violazione dell’art. 101 c.p.a., con conseguente inammissibilità dell’appello.
L’eccezione va disattesa, essendo evidenti le specifiche contestazioni che Da. ha dedotto nei confronti della sentenza appellata, come di seguito esposte.
Con il primo motivo l’appellante sostiene che la sentenza avrebbe errato nel dichiarare irricevibili i motivi aggiunti, atteso che il provvedimento provinciale con gli stessi impugnato sarebbe stato reso noto soltanto con la produzione in giudizio; infatti, in mancanza di notifica o comunicazione, il mero richiamo dello stesso nei decreti impugnati non sarebbe sufficiente a radicare la piena conoscenza dello stesso da parte della Società, ai sensi dell’art. 41 c.p.a., anche in considerazione della mancata riproduzione delle linee e delle corse modificate dal provvedimento integrativo del 2012. L’appellante ripropone, dunque, i motivi aggiunti, non delibati dalla sentenza appellata.
La censura è infondata.
Per giurisprudenza costante, la piena conoscenza dell’atto amministrativo – il cui verificarsi determina il dies a quo per il computo del termine di decadenza per la proposizione del ricorso giurisdizionale – si ha quando la parte interessata percepisce l’esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della sua sfera giuridica, in modo da rendere individuabile l’attualità e la concretezza dell’interesse ad agire contro di esso; può, dunque, parlarsi di piena conoscenza quando la parte interessata individua l’atto e il suo contenuto essenziale, non essendo necessaria la conoscenza di tutti i suoi elementi, essendo invece sufficiente che la stessa sia stata edotta di quelli essenziali, quali l’autorità amministrativa che l’ha emanato, la data, il contenuto dispositivo ed il suo effetto lesivo (cfr., fra le tante, Cons. stato, sez. VI, 11 giugno 2020, n. 3731).
Nella fattispecie in questione il provvedimento provinciale risulta menzionato nelle premesse dei due provvedimenti regionali impugnati, oltre che nell’oggetto, e ne è evidente pure la potenziale lesività della sfera giuridica della ricorrente, il che rende concreto l’attuale interesse ad agire contro lo stesso. L’atto integrativo, quindi, avrebbe dovuto essere impugnato entro il termine di decadenza previsto per l’impugnazione dei decreti regionali.
Con le ulteriori censure l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza che, sostanzialmente, ha ritenuto che non vi fosse stato uno “stravolgimento” del servizio, ma soltanto una sua rimodulazione.
A parere dell’appellante, invece, l’originario programma di esercizio di A.T., per effetto dei decreti regionali impugnati, si sarebbe completamente snaturato, perdendo le originarie finalità di servizio urbano ed extraurbano della provincia di Caserta per tradursi in un nuovo e diverso programma di collegamento tra Caserta e Napoli, in radicale sovrapposizione con le linee Da., autorizzate sin dal 2002. Il tutto, su mera richiesta di A.T. e senza una neppur minima istruttoria con la partecipazione di Da. medesima e degli eventuali ulteriori controinteressati, compresi gli Enti locali, nonché per accertare la sussistenza dell’interesse pubblico il quale solo avrebbe potuto giustificare una così rilevante modifica.
Per la Regione, invece, come rappresentato dalla Direzione centrale per la mobilità con nota prot. 6018 dell’8 gennaio 2015, le modifiche autorizzate con i decreti impugnati sarebbero intervenute su linee già esistenti, prevedendo un mero incremento del numero di corse su una linea già contrattualizzata, la soppressione di una linea per scarsa domanda, una variazione di orario su una linea già esistente e una variazione di percorso su una linea già esistente: si tratterebbe, dunque, di modifiche non lesive della posizione dell’appellante, che servirebbe un’utenza diversa perché proveniente da bacini differenti e con orari diversi.
Deve premettersi che parte ricorrente correda le proprie argomentazioni con perizia tecnica e cartografie tese a dimostrare che la nuova linea autorizzata ad A.T. si sovrapporrebbe alle concorrenti linee da essa ricorrente condotte, autorizzate sin dal 2002, in regime di proroga, fino all’espletamento della nuova gara per l’affidamento dei relativi servizi di TPL su gomma.
Dall’esame della documentazione versata in atti, compresa la suddetta perizia tecnica, è evidente che il servizio sia risultato ampiamente modificato a seguito dei provvedimenti regionali, e soprattutto in conseguenza dell’adozione del decreto n. 157 del 24 novembre 2014.
Tanto premesso, si ritiene legittimo che la Regione potesse modificare il contratto di esercizio (cfr., in particolare, l’art. 7 del contratto, che prevede proprio la possibilità, anche se limitata e al ricorrere di determinati presupposti, di ius variandi), ma è altrettanto certo che potesse farlo soltanto per rispondere a determinate e specifiche esigenze di pubblico interesse e non al solo scopo di favorire A.T. in danno dei suoi concorrenti, come invece l’appellante sostiene che sia avvenuto.
Al fine di verificare le effettive ragioni poste a base dei provvedimenti impugnati, con ordinanza n. 7834 del 14 novembre 2019 la Sezione ha chiesto chiarimenti alla Regione Campania – Dipartimento politiche territoriali- Direzione centrale per la mobilità, in merito all’istruttoria compiuta dagli uffici regionali, della quale è dato atto nella premessa del decreto n. 37 del 14 febbraio 2014, nonché dell’istruttoria eventualmente compiuta prima dell’adozione del decreto n. 157 del 24 novembre 2014, in particolare quanto all’istruttoria relativa ai cambiamenti che in entrambi i provvedimenti si assumono intervenuti circa le esigenze di mobilità dell’utenza (rilevando il periodo compreso tra l’adozione da parte della Provincia di Caserta degli atti integrativi dei contratti provvisori sottoscritti sia con ATC che con Da. nella data del 26 novembre 2012 e l’adozione dei detti decreti), nonché quanto all’istruttoria relativa agli effetti che sarebbero potuti derivare dall’intensificazione delle corse gestite dalla ATC sulle linee ritenute a maggiore frequentazione, sul traffico gestito, in tutto o in parte, sulle medesime linee dalle imprese diverse dalla controinteressata.
La competente Direzione Generale per la Mobilità, con nota prot. n. 13817 del 9 gennaio 2020, ha provveduto a fornire apposita relazione, in cui afferma che prima dell’assentimento delle modifiche, l’istruttoria condotta ha portato a mettere a confronto i programmi di esercizio delle due aziende facendo ritenere l’assenza di elementi di criticità, essendo i percorsi differenti, così come l’utenza servita e la sua provenienza e destinazione. La relazione evidenzia l’ottica di efficientamento con la quale erano state assentite le modifiche del 2014, che miravano a migliorare i percorsi esistenti attraverso l’introduzione di nuove fermate presso i poli attrattivi della città di Napoli (Aeroporto e Porto). La descrizione svolta evidenzierebbe, dunque, ex sé, l’esistenza di un interesse pubblico alle modifiche che oggettivamente sarebbero innegabili.
Per la difesa di A.T., inoltre, proprio le modifiche ottenute con i decreti del 2014 escluderebbero in radice la possibilità che vi sia stata sovrapposizione e sottrazione di traffico, atteso che le linee A.T. che passano da Capua e Caserta, essendo dirette in Aeroporto e al Porto, non potranno mai pregiudicare le linee Da., perché saranno prescelte soltanto da quell’utenza che da Caserta e Capua deve raggiungere i predetti luoghi. L’utenza interessata a raggiungere il centro di Napoli, non potrà che scegliere le linee Da., evitando il più lungo percorso e i maggiori tempi di percorrenza che le linee A.T. impongono.
Il Collegio osserva che, a corredo della relazione depositata, la Regione si è limitata ad allegare documentazione tutta posteriore all’epoca di emanazione dei decreti impugnati, non producendo alcun documento anteriore che provasse in qualche modo l’avvenuto accertamento delle ragioni di interesse pubblico a supporto delle modifiche adottate al contratto di esercizio su impulso di A.T.
L’appello è, dunque, fondato, essendo evidente, all’esito dell’istruttoria espletata, la palese violazione dei principi del giusto procedimento, con particolare riferimento al difetto di istruttoria e, conseguentemente, di partecipazione al procedimento dei soggetti interessati (Enti locali) e controinteressati (Da. ed eventuali ulteriori aziende concorrenti).
Del tutto assente è stata, dunque, nell’ambito del procedimento, la valutazione e, quindi, il bilanciamento dei concreti interessi pubblici sussistenti con quelli contrapposti, pure qualificati e differenziati, degli operatori concorrenti esercenti i servizi di trasporto pubblico locale, e del tutto omesso è stato il coinvolgimento degli Enti locali di livello territoriale inferiore (Province e Comuni), certamente interessati alle modifiche, anche quali portatori di interessi esponenziali delle comunità territoriali rappresentate.
Ed invero, per giurisprudenza costante, la discrezionalità amministrativa deve essere esercitata anche sul piano dell’apprezzamento degli interessi pubblici in rilievo e della loro ponderazione rispetto all’interesse all’emanazione del provvedimento; apprezzamento che è sindacabile dal giudice amministrativo per eccesso di potere nelle ipotesi di manifesta illogicità o travisamento dei fatti, o nel caso in cui l’istruttoria sia mancata o sia stata svolta in modo inadeguato e risulti perciò evidente lo sconfinamento del potere discrezionale riconosciuto all’amministrazione rispetto a quello correttamente esercitato attraverso la cura ed il bilanciamento della molteplicità dei contrapposti interessi pubblici e privati coinvolti.
In relazione, infine, all’assunta improcedibilità dell’appello per una presunta variante novativa in seguito all’emanazione dei decreti nn. 107, 157 e 440 del 2016, che per la Regione e la controinteressata avrebbero autorizzato ulteriori modifiche ai programmi di esercizio oggetto degli ormai superati decreti impugnati con il conseguente consolidamento dei programmi di esercizio attualmente svolti da A.T., tali atti sono irrilevanti in relazione alla controversia di specie, che verte sulla legittimità o meno degli specifici decreti impugnati alla luce, soprattutto, dell’assunta violazione delle regole sul giusto procedimento, a tutela della posizione di tutti i soggetti interessati o controinteressati. E identiche considerazioni valgono in relazione al bando di gara per l’affidamento dei servizi minimi e delle linee di TPL, pubblicato solo nel 2017.
Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va accolto in parte e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, il ricorso principale di primo grado va accolto, mentre va confermata la dichiarazione di irricevibilità del ricorso per motivi aggiunti.
Sussistono, tuttavia, in considerazione delle peculiarità della presente controversia, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione fra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso principale di primo grado, confermando la dichiarazione di irricevibilità del ricorso per motivi aggiunti.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2021, tenuta con le modalità previste dagli artt. 4 del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28, convertito dalla legge 25 giugno 2020, n. 70, e 25 del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, come modificato dall’art. 6, comma 1, lett. e), del decreto-legge 1 aprile 2021, n. 44, con l’intervento dei magistrati:
Luciano Barra Caracciolo – Presidente
Fabio Franconiero – Consigliere
Federico Di Matteo – Consigliere
Stefano Fantini – Consigliere
Elena Quadri – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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