La finalità dell’indennità di missione italiana

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Consiglio di Stato, Sezione quarta, Sentenza 14 aprile 2020, n. 2407.

La massima estrapolata:

La finalità dell’indennità di missione italiana è la compensazione “di disagi e rischi collegati all’impiego, obblighi di reperibilità e disponibilità ad orari disagevoli” nonché la “sostituzione dei compensi per il lavoro straordinario.

Sentenza 14 aprile 2020, n. 2407

Data udienza 5 dicembre 2019

Tag – parola chiave: Carabinieri – Missione internazionale – Trattamento economico – Indennità di missione – Finalità – Art. 39-vicies semel, comma 39, del d.l. n. 273 del 2005 – Applicazione

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5433 del 2018, proposto dal Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliato in Roma, via (…);
contro
i signori Fr. Da. D’A. ed altri, rappresentati e difesi dagli avvocati Gi. Ca. e Gi. Ca., con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, viale (…);
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per il Lazio, sede di Roma, Sezione Prima Bis, n. 12154 del 7 dicembre 2017.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori Fr. Da. D’A. ed altri;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2019 il Cons. Roberto Caponigro e udito per la parte l’avvocato dello Stato Vi. Ce.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I militari, odierni appellati, appartengono all’Arma dei Carabinieri ed hanno partecipato, in diversi periodi di tempo, alla missione internazionale di Polizia civile dell’Unione Europea denominata European Union Rule of Law Mission (EULEX) in Kosovo, nella sede di Pristina;
Lo Stato italiano ha elargito agli stessi, nel periodo di servizio svolto, la c.d. indennità di missione giornaliera di cui all’art. 1 del R.D. n. 941 del 1926, nella misura del 98%.
Da tale indennità di missione è stata detratta, in applicazione dell’art. 4, comma 1, d.l. n. 8 del 2008, convertito con legge n. 45 del 2008, la somma corrispondente alla c.d. daily allowance e cioè l’indennità per diem corrisposta direttamente dall’Unione Europea.
I militari interessati hanno proposto ricorso dinanzi al T.a.r. per il Lazio per l’accertamento del diritto al riconoscimento integrale dell’indennità di missione di cui al R.D. 941 del 1926, senza la detrazione della daily allowance “per diem”.
Il T.a.r. per il Lazio, Sede di Roma, Sezione Prima Bis, con la sentenza 7 dicembre 2017, n. 12154, ha accolto il ricorso ed ha condannato il Ministero della Difesa a corrispondere le somme detratte.
Il Ministero della Difesa ha interposto appello avverso tale sentenza, articolando le seguenti censure:
– gli scopi dell’indennità di missione ai sensi del R.D. n. 941 del 1926 e della daily allowance sarebbero del tutto idonei e coincidenti;
– l’indennità di missione erogata dallo Stato italiano ai militari impegnati in missioni all’estero, per espressa previsione normativa, avrebbe la funzione di “compensare disagi e rischi collegati all’impiego”, per cui la formula estremamente generica ed ampia utilizzata dal legislatore renderebbe palese il carattere onnicomprensivo dell’indennità di missione;
– gli emolumenti erogati a titolo di indennità di missione, pertanto, non potrebbero in alcun caso essere cumulati con la daily allowance (per diem), in quanto corrisposti “allo stesso titolo”;
– i ricorrenti, nel corso della loro permanenza in Kosovo, si sarebbero potuti avvalere di vitto e alloggio gratuiti presso il reggimento MSU di Pristina, sicché non si comprenderebbe quali costi abbia dovuto compensare la daily allowance (per diem), la cui corresponsione è prevista principalmente per affrontare le spese vive di vitto e alloggio.
Gli appellati, con ampia ed analitica memoria, hanno contestato la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto del ricorso.
All’udienza pubblica del 5 dicembre 2019, la causa è stata trattenuta per la decisione.
2. Il Collegio, in via preliminare, rileva che il “bene della vita” perseguito dai militari appellati è l’integrale corresponsione sia dell’indennità per missione internazionale erogata dal Ministero della Difesa sia della daily allowance “per diem” erogata dall’Unione Europea.
3. L’appello proposto dal Ministero della Difesa è fondato e va di conseguenza accolto, in quanto non sussistono i presupposti per consentire agli interessati la doppia erogazione richiesta.
L’indennità di missione di cui al regio decreto 3 giugno 1926, n. 941, ai sensi dell’art. 4 del d.l. n. 8 del 2008, convertito nella legge n. 45 del 2008, deve essere erogata detraendo eventuali indennità e contributi corrisposti “allo stesso titolo” agli interessati direttamente dagli organismi internazionali.
Di talché, diviene dirimente, onde accertare se la daily allowance per diem debba essere portata in detrazione dell’indennità dovuta dall’Amministrazione italiana, verificare se il titolo di erogazione delle due indennità sia lo stesso.
La finalità dell’indennità di missione italiana (art. 39-vicies semel, comma 39, del d.l. n. 273 del 2005) è la compensazione “di disagi e rischi collegati all’impiego, obblighi di reperibilità e disponibilità ad orari disagevoli” nonché la “sostituzione dei compensi per il lavoro straordinario”. L’articolo in commento ascrive chiaramente all’indennità in parola un carattere omnicomprensivo: non diversa esegesi, invero, può conseguire all’unitaria considerazione dell’ampia panoplia di difficoltà, di disagi e oneri ivi enucleata (“compensare disagi e rischi collegati all’impiego, obblighi di reperibilità e disponibilità ad orari disagevoli, nonché in sostituzione dei compensi per il lavoro straordinario”), che la percezione del trattamento indennitario è volta a compensare per equivalente monetario (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 30 luglio 2019, n. 5368; Sez. IV, 28 novembre 2018, n. 6734; Sez. IV, 13 novembre 2018, n. 6387).
La finalità dell’indennità europea (direttive per le indennità spettanti al personale partecipante alla missione EU di gestione delle crisi civili del 19 ottobre 2006) è la “copertura delle spese vive legate a sistemazione alloggiativa pasti, spostamenti locali, vestiario e costo delle comunicazioni private”.
Di talché, è evidente che l’indennità nazionale – atteso il suo carattere onnicomprensivo -, parlando genericamente di compensazione di “disagi” considera anche quelli relativi alle spese indennizzate dalla daily allowance.
A comprova di ciò, occorre rilevare che l’art. 4 del d.l. n. 8 del 2008 distingue la misura dell’indennità di missione nazionale tra le ipotesi in cui sia assicurato il vitto e l’alloggio, caso come quello in esame, in cui l’indennità è erogata nella misura del 98% e le ipotesi in cui il militare non usufruisce del vitto e dell’alloggio, in cui la misura dell’indennità è incrementata del 30%.
In definitiva, l’indennità nazionale tiene senz’altro conto del vitto e dell’alloggio, tanto che la misura varia a seconda che lo stesso sia o meno garantito.
Pertanto, riconoscere oltre all’indennità giornaliera nazionale anche l’indennità per diem europea significherebbe duplicare lo stesso beneficio, considerato che, nei casi come quello in esame, verrebbe garantita un’indennità per una prestazione che il militare non sostiene essendogli erogata dal proprio Stato; negli altri casi, poiché verrebbe erogata un’indennità nazionale maggiorata per la stessa finalità per la quale è erogata l’indennità europea.
In altri termini, dal riconoscimento di entrambe le indennità, deriverebbe una sostanziale ed ingiustificata locupletazione dell’interessato, che verrebbe ad essere indennizzato due volte per la medesima tipologia di disagi, quelli connessi alla prestazione dell’attività lavorativa all’estero.
La descritta esegesi, di carattere logico-sistematico, trova un ulteriore aggancio testuale, in quanto tutte le disposizioni normative succedutesi dal 2008 sino all’attuale riforma di settore – contenuta nella legge n. 145 del 2016, che reca la nuova disciplina organica della partecipazione dell’Italia alle missioni internazionali – stabiliscono che, dall’ammontare dell’indennità de qua, debbano detrarsi “eventuali indennità e contributi corrisposti allo stesso titolo agli interessati direttamente dagli organismi internazionali”.
La locuzione “allo stesso titolo” fa, con ogni ragionevolezza, riferimento al fatto oggettivo della prestazione del lavoro all’estero (ovvero, altrimenti detto, all’invio in missione prolungata all’estero), quale fattore temporaneamente novativo delle concrete modalità di esplicazione del rapporto di impiego (o, comunque, di servizio) da cui conseguono, in capo al lavoratore, tutta una serie di difficoltà, disagi e spese.
Del resto, in termini tecnico-giuridici il “titolo” per cui si percepisce l’indennità di missione è, appunto, l’invio in missione, inteso quale fatto storico che fonda il diritto all’erogazione del trattamento suppletivo
4. Sulla base delle esposte considerazioni, l’appello, in quanto fondato, deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado dai militari interessati.
5. Le spese del doppio grado di giudizio, in ragione della peculiarità e della giurisprudenza non ancora stabilizzata in materia, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando, accoglie l’appello in epigrafe (R.G. n. 5433 del 2018) e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso proposto in primo grado.
Compensa le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2019, con l’intervento dei magistrati:
Paolo Troiano – Presidente
Leonardo Spagnoletti – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere
Francesco Gambato Spisani – Consigliere
Roberto Caponigro – Consigliere, Estensore

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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