Consiglio di Stato, Sezione seconda, Sentenza 8 maggio 2020, n. 2893.

La massima estrapolata:

La distinzione tra vincoli conformativi ed espropriativi non discende dalla collocazione del vincolo in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma va operata in relazione agli effetti dell’atto di pianificazione; in particolare se lo strumento urbanistico mira ad una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera area in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, il vincolo ha carattere conformativo, mentre, ove imponga solo un vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un’opera pubblica, lo stesso va qualificato come preordinato alla relativa espropriazione.

Sentenza 8 maggio 2020, n. 2893

Data udienza 10 dicembre 2019

Tag – parola chiave: Strumenti urbanistici – PRG – Vincoli conformativi ed espropriativi – Distinzione – Zonizzazione – Localizzazione – Rilevanza

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7011 del 2009, proposto dal signor Vi. Pe., rappresentato e difeso dall’avvocato Ni. Sc., con domicilio eletto presso lo studio legale Pi. – Sc. in Roma, via (…),
contro
– il Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Or. Ag., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ad. To. in Roma, via (…);
– la Provincia di Salerno, non costituitasi in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione staccata di Salerno Sezione Seconda n. 1221/2009, resa tra le parti, concernente variante al piano regolatore generale.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2019, il Consigliere Fulvio Rocco e uditi per le parti gli avvocati Ni. Sc. e Or. Ag.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. L’odierno appellante, signor Vi. Pe., espone di essere proprietario unitamente ai suoi germani Co., Gi. e Te. Pe. dei terreni ubicati nel territorio comunale di (omissis) in località (omissis), corrispondenti in catasto al foglio n. (omissis), particelle nn. (omissis), nonché di un fabbricato riportato in catasto al foglio n. (omissis), particella n. (omissis).
Il Pe. precisa che tali beni sono pervenuti per successione a seguito del decesso dei genitori Vi. Pe. e Ge. Ma., rispettivamente avvenuto in data 10 giugno 1986 e in data 17 ottobre 1999.
L’appellante espone quindi che il Piano regolatore generale del Comune di (omissis) è stato adottato con delibera di Consiglio comunale n. 19 del 26 febbraio 2000, pubblicata all’Albo pretorio del Comune in data 3 marzo 2000 ed ivi esposta per i successivi 15 giorni, ed è stato quindi approvato con decreto del Presidente della Provincia di Salerno Prot. n. 16533 del 30 aprile 2003, pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione Campania n. 22 del 19 maggio 2003.
L’appellante evidenzia che il Comune di (omissis) ha certificato in data 24 settembre 2001 (cfr. doc. 2 di parte ricorrente in primo grado) che all’epoca della scomparsa della signora Ge. Ma., avvenuta come dianzi riferito in data 17 ottobre1999, secondo il Piano regolatore generale all’epoca vigente, approvato con decreto del Presidente della Giunta Regionale della Campania 35/bis n. 686 del 28 luglio 1972, e della variante al Piano regolatore generale vigente, riguardante l’adeguamento alla Carta dell’Uso Agricolo à sensi della l.r. 20 marzo 1982, n. 14, adottata con deliberazione del Consiglio comunale n. 97 del 20 luglio 1998, la destinazione urbanistica dei terreni sopradescritti era: “a) per le particelle nn. (omissis) del foglio (omissis): parte Zona C3 – Residenziale e parte Pubblica a parco; b) per la particella n. (omissis) del foglio (omissis): parte Strada di progetto e parte Zona E – Agricola (Zona agricola E3 secondo la variante); c) per la particella n. (omissis) del foglio (omissis): parte Strada di progetto, parte Zona E – Agricola (Zona agricola E3 secondo la variante) e parte Pubblica per attrezzature di zona; d) per la particella n. (omissis) del foglio (omissis): parte Strada di progetto, parte Pubblica a parco e parte Pubblica per attrezzature di zona”.
L’appellante espone – altresì – che il medesimo Comune ha certificato in data 25 febbraio 2002 (cfr. ibidem, doc. 3) che secondo il nuovo Piano regolatore generale adottato con deliberazione del Consiglio comunale n. 19 del 26 febbraio 2000, la destinazione urbanistica dei terreni sopradescritti era divenuta: “per le particelle nn. (omissis) del foglio (omissis): Zona F – Attrezzature di interesse territoriale, sottozona (omissis) urbani e territoriali, la particella n. (omissis) e parte delle particelle nn. (omissis) con fascia di rispetto dei canali e dei fossi; per le particelle nn. (omissis) del foglio (omissis): parte Zona B -Agglomerati urbani recenti, sottozona (omissis) e parte Zona F – Attrezzature di interesse territoriale, sottozona (omissis) urbani e territoriali, parte con fascia di rispetto dei canali e dei fossi”.
In dipendenza di tale circostanza il signor Vi. Pe., unitamente agli altri proprietari Co., Gi. e Te. Pe. ha presentato in data in data 18 maggio 2000 osservazioni nei confronti di tali previsioni di pianificazione, peraltro non accolte dall’Amministrazione comunale.
Il nuovo strumento urbanistico è stato quindi approvato con decreto del Presidente della Provincia di Salerno Prot. n. 16533 dd. 30 aprile 2003, pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione Campania n. 22 dd. 19 maggio 2003.
1.2. Con ricorso proposto sub R.G. n. 908 del 2006 innanzi al T.A.R. per la Campania, Sezione staccata di Salerno, i signori Vi., Co., Gi. e Te. Pe. hanno pertanto chiesto l’annullamento in parte qua di tale decreto e, successivamente mediante motivi aggiunti di ricorso, anche l’annullamento in parte qua delle deliberazioni del Consiglio comunale di (omissis) n. 83 dd. 18 dicembre 2000 e n. 18 dd. 25 marzo 2002, recanti l’approvazione delle controdeduzioni alle osservazioni presentate, nonché della deliberazione del Consiglio provinciale di Salerno n. 139 dd. 11 dicembre 2004 e della deliberazione del Consiglio comunale n. 7 dd. 27 gennaio 2003.
I ricorrenti in primo grado hanno preliminarmente rilevato che la pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Campania dell’avviso dell’intervenuta approvazione del nuovo strumento urbanistico è avvenuta senza osservare il previo adempimento imposto dall’ancora vigente art. 10, sesto comma, della l. 17 agosto 1942, n. 1150, in ordine alla pubblicazione dell’avviso di deposito degli atti e documenti del Piano presso gli uffici comunali a libera visione del pubblico.
Dopo aver quindi evidenziato la tempestività del ricorso, i medesimi ricorrenti hanno dedotto violazione di legge in relazione alla l.r. 20 marzo 1982, n. 14, come modificata dalla l.r. 24 novembre 2001, n. 16, violazione del d.m. 2 aprile 1968 n. 1444, violazione della circolare del Ministero dei Lavori Pubblici 20 gennaio 1967, n. 425, violazione della l. 17 agosto 1942, n. 1150, violazione del giusto procedimento, difetto di motivazione e di istruttoria, violazione della l. 7 agosto 1990, n. 241, in tema di procedimento partecipato, eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione in ordine alla scelte discrezionali effettuate, erroneità dei presupposti, ineseguibilità parziale, contraddittorietà, arbitrarietà, ingiustizia manifesta, illogicità, sviamento e ingiustificata disparità di trattamento.
I medesimi ricorrenti in primo grado hanno – altresì – chiesto il risarcimento del danno discendente dai provvedimenti impugnati.
1.3. Si è costituito in tale primo grado di giudizio il Comune di (omissis), eccependo in via preliminare l’irricevibilità ovvero l’inammissibilità del ricorso e, in via subordinata, chiedendo la sua reiezione nel merito.
1.4. Non si è viceversa costituita in tale primo grado di giudizio la Provincia di Salerno, ancorché regolarmente intimata.
1.5. Con sentenza n. 1221 dd. 27 marzo 2009 la Sezione II^ dell’adito T.A.R. ha dichiarato il ricorso “inammissibile nei sensi di cui in motivazione”, compensando integralmente tra le parti le spese e gli onorari di tale primo grado di giudizio.
Nell’articolata motivazione della sentenza resa dal T.A.R., recante – tra l’altro – ampie citazioni tratte dal corpo motivazionale delle sentenze di Cons. Stato, Sez. IV, 16 ottobre 2001, n. 5467, e 14 giugno 2001, n. 3149, si legge che “il ricorso è irricevibile per tardività …. Contrariamente a quanto dedotto dal ricorrente, la giurisprudenza amministrativa è del tutto consolidata nell’affermare che il termine per impugnare decorre dalla pubblicazione della delibera di approvazione dello strumento urbanistico. In proposito si richiama, ex multis, quanto affermato da Cons. St. n. 5467 del 2001 che esclude persino il diverso termine di efficacia previsto dall’apposita norma regionale veneta: ‘Ad avviso del primo giudice detto termine decorreva in ogni caso dalla pubblicazione della delibera regionale di approvazione del piano e non già dall’efficacia del medesimo, che interveniva dal quindicesimo giorno successivo alla pubblicazione nel bollettino ufficiale della regione. La prescrizione dell’art. 51 l.r. Veneto 27 giugno 1985, n. 61 che subordina l’efficacia del piano regolatore generale al decorso di 15 dalla pubblicazione del provvedimento di approvazione definitiva nel Bollettino Ufficiale della Regione deve essere interpretata nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, e pertanto non può esserle attribuito alcun effetto derogatorio delle regole sui procedimenti impugnatori, che individuano la decorrenza del termine… al momento della piena conoscenza del provvedimento gravato e non dal momento della sua efficacia. Sostengono gli appellanti che il decorso del termine per ricorrere dall’esecutività dell’atto soddisfa la necessità di assicurare al soggetto leso dal provvedimento il termine effettivo di sessanta giorni di tempo per impugnarlo: la legge regionale n. 61 del 1985 è pertanto conforme ai i principi generali in tema di esecutività dell’atto e decorrenza del termine per ricorrere, che non può prescindere dalla vacatio allorché l’efficacia del provvedimento sia subordinata alla sua pubblicazione sugli organi ufficiali come condizione per la loro efficacia. L’assunto va disatteso. Nei confronti del piano regolatore, al pari di tutti gli atti a contenuto generale, il termine per impugnare decorre dal momento in cui si verifica la lesione dell’interesse sostanziale ovvero quando il pregiudizio del ricorrente sebbene non verificato, si verificherà certamente in futuro. Nella specie, la lesività del provvedimento è direttamente connessa alla sua emanazione e non dipende dalla decorrenza del termine che la legge richiede per la sua efficacia: la necessità che fra la pubblicazione del provvedimento stesso e la sua entrata in vigore decorra il termine di quindici gironi previsto dall’art. 51 della l.r. n. 61 del 1985 rappresenta una mera condizione termine di operatività, che ha rilevanza solo in relazione alla capacità dello strumento urbanistico di regolare l’assetto del territorio e per consentire all’Amministrazione di adottare i provvedimenti conformativi del Piano stesso. Non è quindi il momento dell’esecutività del provvedimento a determinare la eventuale lesione nella sfera del privato, ma la sua pubblicazione che assolve allo scopo di renderlo conoscibile e determinare le modificazioni nella sfera degli interessi protetti da cui deriva l’efficacia lesiva dell’atto e la cui conseguente impugnabilità . Del resto la giurisprudenza amministrativa è del tutto consolidata nell’affermare che il termine per l’impugnazione del P.R.G. (e delle sue varianti) decorre dalla data di pubblicazione, non essendo richiesta la sua notificazione agli interessati né il decorso dell’ulteriore termine di efficacia. E ciò per il presupposto che il piano regolatore, o la sua variante generale costituiscono strumenti di disciplina globale o per ampi comparti del territorio comunale, tali cioè da definire un assetto aggregato di prescrizioni, la cui interazione postula l’unicità del disegno e la non scomponibilità dei singoli precetti, tutti coerentemente indirizzati a un risultato globalè . In senso conforme risulta anche Cons. St. n. 5225 del 2004 e cioè che ‘secondo l’orientamento della Sezione (Sez. IV, 8 luglio 2003, n. 4040; 23 novembre 2002, n. 6436; 30 luglio 2002, n. 4075) ribadito anche di recente da altra Sezione (Sez. VI, 15 maggio 2002, n. 2646), l’atto di approvazione di piani regolatori generali o loro varianti che, come nella specie, abbiano contenuto generale o riguardino ampie zone e comparti territoriali, deve essere impugnato nel termine di decadenza decorrente dalla data di pubblicazione, non essendo richiesta la notificazione individuale agli interessatà . Ancor più accurata risulta la disamina di Cons. St. Sez. IV 14 giugno 2001 n. 3149, a mente delle cui indicazioni: ‘La legge non prevede che la delibera di approvazione del piano regolatore o della sua variante debbano essere notificati ai proprietari dei fondi compresi nel territorio interessato. Stabilisce, invece, che l’atto di pianificazione urbanistica sia oggetto di apposita pubblicazione. La pubblicazione è lo strumento prescelto per dare adeguata conoscenza a tutti gli interessati e si attua, com’è noto, sia nella fase di adozione, come stimolo alle osservazioni dei privati, sia in quella di approvazione. La scelta di utilizzare la pubblicazione presso albi e bollettini ufficiali di ampia diffusione risponde ad elementari esigenze collegate alla natura dell’atto: si tratta di atto generale, che si rivolge ad una pluralità di destinatari, a vario titolo interessati dalle molteplici e variabili determinazioni del piano, attengano esse alle zonizzazioni od alle localizzazioni ovvero alle previsioni tecniche a contenuto normativo. La pluralità di destinatari, la varietà dei contenuti e la stessa funzione di pianificazione del territorio non sono compatibili con l’obbligo di notifica individuale. Siffatta notifica, oltretutto, non solo è inconcepibile in rapporto alla funzione del provvedimento, ma comporterebbe anche un intollerabile aggravio procedimentale, con grave squilibrio nel rapporto tra l’interesse dell’amministrazione ad esercitare con efficienza e tempestività la disciplina urbanistica del territorio e l’interesse dei proprietari alla conoscenza analitica delle prescrizioni di diretto ed immediato interesse. Per tali ragioni, la giurisprudenza ha costantemente affermato che il termine di decadenza per impugnare la variante del PRG decorre dall’ultimo giorno in cui è stata effettuata la sua rituale pubblicazione, escludendo altresì che in questa materia possa concedersi l’errore scusabile (v., ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, 12 novembre 1996, n. 1204). Non trascura il collegio che la giurisprudenza della Sezione ha pronunciato anche principi di contenuto diverso. In particolare, in un primo tempo ha espresso l’avviso che sarebbe necessario un approfondimento dell’orientamento di giurisprudenza che fa sempre coincidere il dies a quo dell’impugnazione della variante con l’ultimo giorno della pubblicazione, senza tenere in conto la data di effettiva conoscenza: ciò perlomeno nei casi in cui la variante di piano incide in concreto su un determinato immobile, senza quell’adeguata considerazione globale, sia pure riferita a una parte del territorio comunale, che è connaturale alla logica dello strumento urbanistico e che costituisce la base del predetto orientamento (Cons. Stato, Sez. IV, 12 giugno 1993, n. 593). In un secondo tempo la Sezione ha dato luogo al detto approfondimento, escludendo la tardività del ricorso proposto oltre i sessanta giorni dalla pubblicazione di una variante urbanistica avente per oggetto “la destinazione a museo, biblioteca e centro congressi” dell’area occupata da un antico castello nonché “la destinazione a parcheggio” di una ristretta area contigua (Cons. Stato, sez. IV, 23 dicembre 1998, n. 1904). Si tratta, tuttavia, di una massima la cui portata innovativa rispetto all’orientamento consolidato è molto contenuta: si ribadisce, invero, la regola generale secondo cui ogni variante che abbia contenuto ed obiettivi di pianificazione urbanistica e che abbia ad oggetto una parte significativa del territorio comunale è esente dalla notifica individuale e che la regola opposta, ovviamente incidente sul requisito della conoscenza ai fini della tempestiva impugnazione, vale solo in casi del tutto eccezionali, nei quali l’unico effetto della variante è quello di imprimere un vincolo su di uno specifico bene immobile. A ben vedere, i citati precedenti, più che sulla validità del regime di conoscenza e di impugnazione dei piani urbanistici, incidono sulla qualificazione del provvedimento amministrativo, svolgendone ulteriori conseguenze di tipo esclusivamente processuale. La specificità del vincolo che discende da un atto impropriamente denominato di variante al piano regolatore si riflette sulla sua qualificazione giuridica, escludendone la natura di atto generale ed imponendone la notifica individuale al proprietario del bene in questione, agevolmente e sicuramente individuabile. Al pari dei riflessi che da siffatta qualificazione si sono talora fatti derivare sul regime della motivazione del provvedimento.’ 1.c.- Non sfugge al Collegio che una parte minoritaria della giurisprudenza segue un diverso orientamento, peraltro anche risalente nel tempo, (vedi Tar Lombardia Brescia Sez. n. 380 del 2008) e cioè che ‘quando il provvedimento è soggetto a forme plurime di pubblicità il termine per la relativa impugnazione decorre dalla scadenza dell’ultima formalità : in particolare, il termine per l’impugnazione del P.R.G. decorre dalla scadenza del termine di pubblicazione dell’avviso di deposito degli atti presso gli uffici comunali (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV – 12/11/2002 n. 6278; sentenza Sezione 1/12/2004 n. 1743).’ Il Collegio non condivide siffatta soluzione. Invero essa risulta radicata alla previsione normativa dell’art. 10, comma VI, L. n. 1150 del 1942, a mente delle cui indicazioni ‘il deposito del piano approvato, presso il comune, a libera visione del pubblico, è fatto nei modi e nei termini stabiliti dal regolamentò . Orbene, anche a prescindere dalla circostanza che detta previsione è rimasta inattuata in sede regolamentare, è appena il caso di osservare che la certezza delle situazioni giuridiche impone che la decorrenza del termine per l’impugnazione sia radicata ad eventi certi e definiti e non a momenti dell’azione amministrativa dilatabili a discrezione dell’Amministrazione. Ad ogni modo, si osserva, con specifico riferimento al contenuto della norma in esame che, se il precipuo fine è quello di porre gli atti a ‘libera visione del pubblicò per l’opportuna conoscenza da parte di tutti, detto fine, in carenza di una cogente indicazione con riguardo alle modalità, come risulta dalla relazione del dirigente allegata al fascicolo di parte resistente, deve stimarsi raggiunto atteso che dell’approvazione del Prg è stata data notizia ‘attraverso la stampa locale ed il piano è sempre stato a disposizione dei cittadini presso l’ufficio di Piano del Comune di (omissis)…’.1.c.- Trasponendo le menzionate acquisizioni giurisprudenziali al caso oggetto di delibazione, il ricorso in esame, notificato il 27 aprile 2006, avverso il Piano Regolatore Generale del Comune di (omissis) approvato con Decreto del Presidente dell’Amministrazione Provinciale di Salerno prot. n. 16533 del 30.4.2003, pubblicato sul BUR Campania n. 22 del 19.5.2003, deve stimarsi proposto in violazione del termine decadenziale ex art. 21 l. n. 1034 del 1971.Può concludersi per la reiezione del ricorso nei sensi suesposti”.
2.1. Con l’appello in epigrafe il solo signor Vi. Pe. chiede la riforma della sentenza, deducendo al riguardo error in iudicando, violazione per erronea ed illogica interpretazione dell’art. 10 della l. 17 agosto 1942, n. 1150, carenza di motivazione, di ponderazione e di logica, ingiustizia manifesta e contraddittorietà .
Il Pe. invoca – altresì – il principio dell’effetto devolutivo proprio dell’appello, e chiede pertanto a questo giudice, nell’ipotesi di accoglimento di tale pregiudiziale motivo d’appello, di determinarsi sulle censure formulate nel ricorso di primo grado nei confronti dello strumento urbanistico ivi impugnato in parte qua, riproponendole integralmente a tal fine.
L’appellante afferma in tal senso che l’Amministrazione comunale era tenuta, in relazione alle peculiari situazioni possedute e in considerazione dei gravami che emergevano a suo carico a seguito delle “riduttive innovazioni urbanistiche introdotte, a svolgere una congrua e documentata ponderazione comparativa degli opposti interessi, cosa che non poteva mancare, sia per il rinvio operato, ai fini attuativi della variante, all’adozione di ulteriori piani urbanistici di dettaglio, sia perché era stata manifestata la volontà di attribuire allo stesso strumento carattere di temporaneità, con scadenza collegata al perfezionamento in corso del nuovo Piano regolatore generale della città . Le scelte, peraltro, non sempre risultavano concretamente assistite dalla necessaria ponderazione dei valori coinvolti, specialmente per ciò che riguarda le previsioni insediative, se collegate con il previsto sviluppo demografico e la prevista riduzione degli spazi destinati all’edilizia residenziale” (così a pag. 12 e ss. dell’atto introduttivo del presente grado di giudizio).
Il medesimo appellante reputa inoltre che “sotto il profilo procedimentale” risulterebbero “sicuramente mancati determinati apporti preliminari e prodromici (mancata tempestiva acquisizione del parere del Genio Civile con riferimento alla vigente legislazione antisismica, e mancato apporto dei pareri dei consigli di circoscrizione). La giurisprudenza, anche quella più recente, ha ripetutamente affermato che la pianificazione urbanistica che conferisce nuova destinazione ad aree che risultano già urbanisticamente classificate, necessita di apposita motivazione allorché le classificazioni preesistenti siano assistite da specifiche aspettative, in capo ai rispettivi titolari, fondate su atti di contenuto concreto come nella vicenda che ci occupa” (cfr. ibidem).
Egli a tal proposito soggiunge che “nel caso di specie i ricorrenti” in primo grado “erano titolari, all’atto di adozione del piano, come evidenziato nel ricorso, delle situazioni ivi descritte. Innanzi al T.A.R., parte resistente ha assunto la totale inammissibilità del ricorso siccome vertente su fattispecie non attinenti lo specifico settore di interessi dei ricorrenti, e perché, a suo dire, riguardanti censure sul merito delle scelte non tangibili dal privato”: assunto, quest’ultimo, da lui recisamente contestato, in quanto “la novella pianificazione va ad incidere sensibilmente sugli interessi dei ricorrenti ed all’uopo, quantomeno, sarebbe stata necessaria una motivazione più congrua e sostenibile” (cfr. ibidem).
2.2. Anche nel presente giudizio si è costituito il Comune di (omissis), concludendo comunque per la reiezione dell’appello.
2.3. Non si è viceversa costituita in tale ulteriore grado di giudizio la Provincia di Salerno
2.4. All’odierna pubblica udienza la causa è stata trattenuta per la decisione.
3.1. Tutto ciò premesso, il Collegio deve farsi innanzitutto carico di disaminare il motivo d’appello dedotto in via preliminare in ordine alla formula con cui il giudice di primo grado ha dichiarato il ricorso ivi proposto “inammissibile nei sensi di cui in motivazione”.
Per il vero il T.A.R. ha utilizzato nel testo della sentenza varie locuzioni tra di loro contraddittorie, partendo dall’incipit della parte in diritto, secondo cui “il ricorso è irricevibile per tardività “, per poi affermare in chiusura della medesima parte della sentenza che “può concludersi per la reiezione del ricorso nei sensi suesposti” e, quindi, da ultimo, enunciando nel dispositivo la surriportata formula in forza della quale – per l’appunto – il ricorso è dichiarato “inammissibile nei sensi di cui in motivazione”.
Come è ben noto, ancor prima dell’entrata in vigore del codice del processo amministrativo approvato con d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (e, segnatamente, del suo articolo 35, recante la definizione dei diversi tipi delle sentenze rese sul rito) il “diritto processuale vivente” contemplava, accanto alle ipotesi di inammissibilità e di improcedibilità del ricorso, anche quelle di irricevibilità dello stesso nelle ipotesi di violazione dei termini decadenziali imposti dalla legge processuale ai fini dell’adempimento costituito dalla notificazione dell’atto introduttivo del giudizio..
Poiché dalla complessiva lettura della sentenza impugnata risulta che il giudice di primo grado ha nella specie ritenuto che la proposizione del ricorso da parte dei consorti Pe. sia stata – sotto quest’ultimo profilo – tardiva, si dovrebbe dunque concludere nel senso che il medesimo giudice, al fine di più idoneamente affermare tale proprio apprezzamento della fattispecie, avrebbe dovuto definire il giudizio utilizzando più correttamente nel dispositivo della sentenza una formula identica a quanto da lui enunciato nell’incipit della motivazione della sentenza medesima, e cioè dichiarare il ricorso irricevibile.
Chiarito ciò, il Collegio tuttavia rileva che – nella specie – il ricorso proposto in primo grado risulta per contro ricevibile, e che pertanto il motivo d’appello qui proposto in via preliminare dal Pe. deve essere accolto.
Invero la sentenza impugnata si apre con la citazione di ampi passi tratti dai precedenti costituiti dalle sentenze di Cons. Stato, Sez. IV, 16 ottobre 2001, n. 5467, e 14 giugno 2001, n. 3149, peraltro assolutamente inconferenti per l’economia di causa, in quanto in essi si puntualizza esclusivamente l’assunto – di per sé pienamente condiviso anche da questo Collegio – secondo cui i termini di impugnazione dei provvedimenti di approvazione degli strumenti urbanistici decorrono dalla “pubblicazione” di questi ultimi, non richiedendo di norma tali provvedimenti la notificazione agli interessati al fine di renderne a costoro noto il proprio contenuto.
Nella sentenza impugnata è trattata la questione che qui in concreto rileva solo allorquando, in chiusura di tali del tutto incongrui riferimenti, si prende in considerazione la sentenza del T.A.R. per la Lombardia, Sezione staccata di Brescia n. 380 del 2008 laddove in quest’ultima si afferma – tra, l’altro, in via del tutto consonante a Cons. Stato, Sez. IV, 12 novembre 2002, n. 6278 – che “quando il provvedimento è soggetto a forme plurime di pubblicità il termine per la relativa impugnazione decorre dalla scadenza dell’ultima formalità : in particolare, il termine per l’impugnazione del P.R.G. decorre dalla scadenza del termine di pubblicazione dell’avviso di deposito degli atti presso gli uffici comunali”.
In via del tutto apodittica lo stesso giudice di primo grado riferisce che tale assunto risulterebbe espresso soltanto da “una parte minoritaria della giurisprudenza… peraltro anche risalente nel tempo”, e afferma quindi di non condividerlo in quanto “radicato alla previsione normativa” dell’art. 10, sesto comma, della l. 17 agosto 1942, n. 1150, ossia in una parte di tale articolo ancora recante l’originario suo testo, non innovato dalle novelle susseguentemente introdotte nelle sue restanti parti per effetto dell’art. 3 della l. 6 agosto 1967, n. 765, e dell’art. 1 della l. 1 giugno 1971, n. 291, e in forza del quale “il decreto di approvazione del piano è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del Regno. Il deposito del piano approvato, presso il Comune, a libera visione del pubblico, è fatto nei modi e termini stabiliti dal regolamento”.
Secondo lo stesso giudice, anche in disparte della circostanza che la surriportata disposizione di legge è rimasta inattuata in sede regolamentare, la necessità della certezza delle situazioni giuridiche imporrebbe – per contro – che la decorrenza del termine per l’impugnazione “sia radicata ad eventi certi e definiti e non a momenti dell’azione amministrativa dilatabili a discrezione dell’Amministrazione” e rileva che, se il fine perseguito con la disposizione di legge surriferita si identifica con quello di porre gli atti a “libera visione del pubblico”, ciò nella specie risulterebbe comunque avvenuto in quanto l’Amministrazione comunale avrebbe dato notizia dell’avvenuta approvazione del nuovo Piano regolatore mediante la stampa locale e avrebbe sempre posto a disposizione dei cittadini i relativi elaborati presso il proprio Ufficio di Piano.
Il Collegio – per contro – rileva che, in linea di principio, la pubblicazione nel Bollettini ufficiali di qualsivoglia Regione dell’avviso dell’avvenuta approvazione in via definitiva di un Piano regolatore – così come previsto dalle diverse legislazioni regionali in sostituzione della pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale disposta dal predetto art. 10, comma 6, prima parte della l. n. 1150 del 1942 – attiene principalmente all’efficacia dello strumento urbanistico approvato, nel mentre il disposto medesimo di per sé “non incide direttamente sul distinto profilo della piena conoscibilità legale” del materiale contenuto dello strumento medesimo, dovendosi pertanto in tal senso “distinguere tra la data in cui il Piano regolatore generale ha efficacia, e la data di perfezionamento degli adempimenti pubblicitari, che invece rileva ai fini della presunzione di conoscenza per la decorrenza del termine di impugnazione” (cfr. Cass. civ., Sez. II, 4 marzo 2008, n. 5892).
Non può invero sostenersi – come implicitamente fatto dal giudice di primo grado – che difettando il disposto della seconda parte dell’art. 10, sesto comma, delle disposizioni regolamentari per la sua attuazione, la relativa norma non possa essere applicata.
Già con circolare n. 2495 del 7 luglio 1954 della Direzione Generale dell’Urbanistica dell’allora Ministero dei Lavori Pubblici, il Comune era tenuto ad attuare la seconda parte del comma in esame dando notizia dell’avvenuto deposito al pubblico degli elaborati dello strumento urbanistico approvato mediante avvisi affissi in luoghi di pubblica frequenza, sul FAL – Foglio Annunzi Legali della Provincia e, per determinati Comuni, anche in uno o più giornali di larga diffusione.
Attualmente la pubblicazione del provvedimento di approvazione definitiva sul Bollettino Ufficiale della Regione (olim Gazzetta Ufficiale del Regno e Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana) e quella dell’avviso di deposito all’Albo pretorio comunale sono entrambe indubitabilmente obbligatorie, ma – all’evidenza – si fondano su presupposti ontologicamente diversi, posto che altrimenti non si riuscirebbe a comprendere il motivo per cui il legislatore sin dal 1942 abbia voluto imporre il rispetto di entrambi gli adempimenti.
Per l’appunto, e come si è rilevato dianzi, l’attuale pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione, come quella precedentemente fatta sulla Gazzetta Ufficiale, conferisce il requisito dell’efficacia allo strumento urbanistico, nel mentre la pubblicazione dell’avviso di deposito all’Albo pretorio comunale rende noto che ivi sono per l’appunto “pubblicati” gli elaborati del nuovo strumento urbanistico unitamente alla deliberazione con la quale il Consiglio comunale li ha approvati e, proprio in dipendenza di tale adempimento, fa pertanto decorrere il termine per l’impugnabilità dello strumento urbanistico medesimo da parte dei soggetti portatori di un interesse a ciò qualificato.
La costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato coerentemente condivide tale postulato di fondo (cfr. al riguardo, ex plurimis, Cons. Stato, Sez. VI, 16 ottobre 1970, n. 737; Cons. Stato, Sez. IV, 13 novembre 1973, n 994; Cons. Stato, Sez. V, 10 ottobre 1983, n. 424; Cons. Stato, Sez. IV, 19 gennaio 1988, n. 3; Cons. Stato, Sez. IV, 21 agosto 1988, n. 714; Cons. Stato, Sez. IV, 8 gennaio 1992, n. 9; TAR Veneto, 24 dicembre 1994, n. 1154; Cons. Stato, Sez. IV, 18 gennaio 1996, n. 45; Cons. Stato, Sez. IV, 12 novembre 1996, n. 1204; Cons. Stato, Sez. IV, 23 settembre 1998, n. 1173; Cons. Stato, Sez. IV, 11- dicembre 1998, n. 1782; Cons. Stato, Sez. IV, 16 ottobre 2001, n. 5467; Cons. Stato, Sez. IV, 12 novembre 2002, n. 6278; Cons. Stato, Sez. IV, 25 novembre 2003, n. 7771), in particolare rimarcando che “è nota la complessità del procedimento di adozione e approvazione di un piano regolatore e occorre ricordare che la pubblicazione degli strumenti urbanistici risulta costituita, secondo le previsioni dell’art. 10 della legge 17 agosto 1992, n. 1150, e successive modificazioni, da una sequenza di atti collegati. La data da cui muove il termine di sessanta giorni per impugnare la previsione della strumentazione generale decorre come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza – dal momento conclusivo dell’ultima misura conoscitiva messa in atto; vale a dire dall’ultimo giorno del periodo di quindici giorni da quando l’avviso dell’avvenuta approvazione è stata affissa all’Albo pretorio” (cfr. sentenza n. 7771 del 2003 cit.).
Né va sottaciuto che, sempre in tal senso, anche Cons. Stato, Sez. II, par. n. 1139/2008 dd. 9 aprile 2008 ha affermato a sua volta, anche con riguardo ai consonanti precedenti in sede giurisdizionale di Cons. Stato, Sez. V, 2 dicembre 2002, n. 6601, e Sez. IV, 15 dicembre 2000, n. 6686, che “l’affissione nell’albo pretorio delle deliberazioni comunali, effettuata nei modi e termini di legge, costituisce una forma di pubblicità legale, di per sé esaustiva, quando prescritta da disposizione di legge, ai fini della presunzione assoluta di piena conoscenza erga omnes allorquando tali atti non siano direttamente riferibili a soggetti determinati”.
In buona sostanza, quindi, configurandosi il tuttora vigente art. 10, sesto comma, della l. n. 1150 del 1942 in ordine agli adempimenti della pubblicità degli strumenti urbanistici quale disciplina di principio, cogente in quanto tale per le Regioni a statuto ordinario nella materia di competenza concorrente del “governo del territorio” (cfr. l’attuale testo dell’art. 117 Cost. come sostituito per effetto dell’art. 3 della l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3, già “urbanistica” nell’originario testo del medesimo articolo), deve concludersi nel senso che, ove il legislatore regionale non abbia autonomamente disciplinato in via esplicita, nell’ambito del procedimento di approvazione degli strumenti urbanistici primari da parte dei Comuni, le formalità di deposito dei relativi elaborati presso i Comuni medesimi al fine di garantirne la “libera visione del pubblico” e, conseguentemente, la piena conoscenza ai fini dell’eventuale impugnazione, trova senz’altro applicazione precettiva la dianzi riferita fonte legislativa statuale, la quale integra in tal modo, in via del tutto inderogabile, la concorrente disciplina di fonte regionale attinente alle restanti parti del procedimento di formazione dello strumento urbanistico.
Posto tutto ciò, non avendo probatamente l’appellato Comune provveduto a tale formale incombente di deposito ed essendosi soltanto limitato ad affermare nel corso del processo di primo grado di aver lasciato comunque informalmente consultabili gli elaborati del nuovo strumento urbanistico presso il proprio Ufficio di piano, ma senza avvisi di sorta e per un lasso di tempo del tutto imprecisato rispetto a quello previsto per la pubblicazione degli atti nel proprio albo pretorio à sensi del combinato disposto dell’art. 124 del t.u. approvato con d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, e del predetto art. 10, sesto comma, seconda parte, della l. n. 1150 del 1942 (ossia in questo modo realizzando proprio quel risultato “dei tempi dell’azione amministrativa dilatabili a discrezione dell’Amministrazione” che il giudice di primo grado aveva voluto censurare), deve concludersi nel senso che va accolta la censura di violazione del medesimo art. 10 della l. n. 1150 del 1942, formulata dalla parte ricorrente in primo grado e qui fondatamente riproposta quale motivo d’appello.
Pertanto, proprio in dipendenza dell’omissione di tale adempimento pubblicitario da parte del Comune, non può essere condivisa la tesi della tardività della proposizione del ricorso in primo grado con riguardo ad una “piena conoscenza” del contenuto dello strumento urbanistico qui contestato coincidente con la data della pubblicazione dell’avviso della sua intervenuta approvazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Campania, viceversa rilevante – per tutto quanto detto innanzi – al solo fine del conseguimento dell’efficacia del nuovo strumento urbanistico.
3.2.1. A questo punto, in dipendenza dell’effetto devolutivo proprio dell’appello, questo giudice deve procedere alla disamina delle censure che l’appellante ha dedotto nel primo grado di giudizio e che non sono state ivi disaminate a causa dell’erronea statuizione di irricevibilità della relativa impugnativa.
Tale scrutinio risulta possibile stante la manifesta infondatezza delle eccezioni di inammissibilità di tale ricorso che il Comune di (omissis) ha già dedotto innanzi al T.A.R. e riproposto nella presente ed ulteriore sede di giudizio.
In particolare, è infondata l’eccezione secondo cui innanzi al T.A.R. non sarebbe stata evocata in giudizio anche la Regione Campania, erroneamente identificata dal Comune medesimo quale soggetto istituzionale competente ad approvare lo strumento urbanistico, il quale – viceversa – è stato approvato dalla Provincia di Salerno, a ciò competente per effetto dell’art. 24, comma 11, della l.r. 22 dicembre 2004, n. 16, e che è stata – per l’appunto – resa ritualmente notificataria sia del ricorso proposto in primo grado, sia del presente appello.
Sono inoltre manifestamente infondate le varie eccezioni di inammissibilità parimenti dedotte dal Comune circa l’omessa, esplicita impugnazione della scheda dello strumento urbanistico segnatamente relativa alla destinazione impressa alla proprietà dell’attuale appellante, posto che il ricorso in primo grado è stato indubitabilmente e ritualmente proposto, anche se – per l’appunto – in parte qua, avverso il complesso dei provvedimenti di adozione e di approvazione dello strumento urbanistico, per effetto dei quali pertanto anche quella scheda è stata inclusa nello strumento medesimo: dal che discende, quindi, che anche tale scheda deve reputarsi impugnata proprio in forza della contestazione mossa ai provvedimenti che la hanno fatta propria e, puntualmente, nella parte che i proponenti il ricorso di primo grado hanno reputato lesiva per il proprio interesse.
3.2.2. Nondimeno, il ricorso proposto in primo grado va respinto.
I consorti Pe. hanno invero illustrato diffusamente, da pag. 4 pag. 34 dell’atto introduttivo del giudizio di primo grado, il complessivo contenuto del nuovo Piano regolatore da loro impugnato in parte qua, soffermandosi sui punti salienti della sua Relazione illustrativa, nonché sugli standards urbanistici, sulle complessive caratteristiche del territorio urbano e, in particolare, delle zone territoriali omogenee B e F.
Da tale invero approfondita disamina risulterebbe, a loro avviso, un sovradimensionamento del nuovo strumento urbanistico rispetto agli standards normativamente previsti, tale da ulteriormente peggiorare il già sovradimensionato assetto della pianificazione preesistente.
A tale riguardo va peraltro rilevato che il complessivo ragionamento dei ricorrenti risulta innanzitutto inficiato da un presupposto errato, ossia non è stato da loro considerato che il criterio nella specie prescelto per la redazione della pianificazione si identifica con quello – liberamente utilizzabile – della superficie lorda di pavimento.
Né si è tenuto conto della circostanza che le superfici minime di standard possono essere motivatamente derogate in ampiezza.
Al riguardo va ribadito, anche in questa sede, che le scelte effettuate dall’Amministrazione comunale nell’adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico-discrezionale, seguiti nell’impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l’espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al Piano regolatore generale, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni (cfr. al riguardo, ex plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, 18 giugno 2009, n. 4024).
In tal senso, le uniche evenienze che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali, sono date dal qui sussistente superamento degli standards minimi di cui al d.m. 2 maggio 1968, con riferimento alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree; nonché da altri evenienze qui assodatamente non ricorrenti, quali la lesione dell’affidamento qualificato del privato, derivante da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio-rifiuto su una domanda di concessione; modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr. al riguardo, ex plurimis, Cons. Stato, Adunanza Plenaria, 22 dicembre 1999, n. 24, Cons. Stato, Sez. IV, 7 aprile 2008, n. 1476, e 10 dicembre 2007, n. 6326; Sez. V, 2 marzo 2009, n. 1149; Sez. VI, 18 aprile 2007, n. 1784).
Per quanto segnatamente attiene alla proprietà dei consorti Pe., nel ricorso in primo grado è stato evidenziato che nel precedente assetto urbanistico le particelle nn. (omissis) ricadevano in parte in zona C3 – Residenziale, con indice fondiario 1,2 mc/mq e possibilità di edificazione diretta senza previa formazione di piani attuativi, ed in parte in area pubblica a parco; la particella n. (omissis) ricadeva in parte in area destinata a strada di progetto e per il resto in zona agricola E3; la particella n. (omissis) ricadeva in parte in strada di progetto, in parte in zona agricola E3 e per il resto in parte in area pubblica a parco; la particella n. (omissis) ricadeva in parte in area pubblica a parco, e per il resto in area pubblica F per attrezzature di zona.
Secondo l’assetto conseguente alla nuova strumentazione urbanistica qui contestata, i mappali nn.(omissis) sono tutti viceversa inclusi in area per attrezzature di interesse territoriale, sottozona (omissis) urbani e territoriali, con contestuale imposizione di una fascia di rispetto per canali e fossi; le particelle nn. (omissis) sono a loro volta in parte incluse in Zona B – Agglomerati urbani recenti, sottozona (omissis) e parte in Zona F – Attrezzature di interesse territoriale, sottozona (omissis) urbani e territoriali, nonché in parte parimenti gravate da fascia di rispetto per canali e fossi.
A tale riguardo nel medesimo atto introduttivo del giudizio di primo grado è stato rimarcato che la fascia di rispetto per canali e fossi, nella specie considerevolmente ampia, risulterebbe imposta senza considerare che il fosso in dipendenza del quale essa è stata istituita sarebbe in realtà costituito da un canale di scolo di acque piovane neppure riportato in mappa catastale.
Per quanto attiene alle utilizzazioni compatibili nella Zona F – Attrezzature di interesse territoriale, sottozona (omissis) urbani e territoriali, i medesimi ricorrenti in primo grado avevano precisato che tale area rientrava nel Parco urbano Sa. Ca. – Sant’A., e che secondo le nuove norme di piano risultano ammissibili le sole attività ricettive, limitate a “abitazioni specialistiche; ostelli, strutture culturali; strutture associative; strutture sanitare e assistenziali pubbliche e private; strutture ricreative, pubbliche e private; mobilità meccanizzata; attrezzature tecnologiche; cura e fruizione di sistemazioni vegetali”.
I ricorrenti, posto che – a loro avviso – “le prescrizioni del Piano Regolatore Generale, per come è stato dimensionato, si discostano enormemente dalle disposizioni legislative per cui gli scostamenti non possono essere nemmeno specificatamente motivati, sia sotto il profilo degli enormi costi insediativi e di urbanizzazione, sia sotto il profilo della qualità del paesaggio” (cfr. pag. 36 dell’atto introduttivo del relativo giudizio), rilevano conclusivamente che mediante il nuovo strumento urbanistico è stata abolita la possibilità di edificazione per la parte del fondo già assoggettato alla disciplina propria della zona C3, e ciò “senza un’incisiva e specifica motivazione sulla nuova destinazione conferita”; e che “sono stati comunque introdotti vincoli di inedificabilità assoluta che, per buona parte dei terreni, si tratta di una reiterazione dei vincoli urbanistici scaduti preordinati all’espropriazione o che comportino l’inedificabilità, senza neanche la doverosa previsione d’indennizzo (cfr., ex multis, Cass. civ., SS.UU., 9 dicembre 2004, n. 22997; Corte Cost., 20 maggio 1999, n. 179)” (cfr. ibidem).
Posto tutto ciò, il Collegio, per parte propria, rileva innanzitutto che l’imposizione della fascia di rispetto relativamente alle aree adiacenti ad un canale di scolo dell’acqua piovana è un obbligo che trova il proprio fondamento nella disciplina contenuta negli artt. 96 e 133, primo comma, lett. a), del r.d. 8 maggio 1904, n. 36, la quale al fine della sua applicazione non necessita che il corso d’acqua – perenne o meno – sia rilevabile nelle mappe catastali.
La fascia di rispetto risulta – di per sé – vincolante anche a prescindere dalla sua – sempre opportuna – recezione nello strumento urbanistico; senza sottacere, poi, che il deprecabilmente diffuso dissesto idrogeologico di ampie parti del territorio del nostro Paese rende comunque necessaria ogni cautela al fine di liberare il più possibile da ostacoli le aree finitime agli spondali dei canali di scolo dell’acqua piovana, i quali nel non infrequente caso di precipitazioni violente e consistenti aumentano considerevolmente la loro portata e sovente tracimano dai loro argini.
Il Collegio rileva – altresì – che nella specie il particolare onere motivazionale richiesto dalla giurisprudenza in termini di aumento degli standards minimi risulta, nella specie, puntualmente soddisfatto, e che tale circostanza risulta dalla lettura della scheda n. 10, parte III^, delle norme tecniche di attuazione, interessante – tra l’altro – i terreni di proprietà dei Pe. e che qui si riporta: “L’area si estende per complessivi 31, 2 ettari e interessa la porzione di collina e un tratto del pianoro situati al di sopra delle ultime propaggini dell’edificato di Sa. Ca. di Ma. della Ca. e verso la località di (omissis), quasi al confine con il Comune di campagna. Nell’area insiste l’ampia zona archeologica di (omissis), nella quale si sono rinvenuti elementi archeologici databili a epoca preistorica (probabilmente età neolitica). Nel complesso, il sistema morfologico risulta di particolare interesse ed è ancora sostanzialmente integro anche se nelle parti prossime all’abitato insistono edifici residenziali. L’intervento proposto si prefigge di salvaguardare il complesso degli elementi naturali e di valorizzare le risorse di carattere storico che l’area esprime, limitando le trasformazioni del suolo e l’edificazione”.
In tal modo, pertanto, la nuova disciplina di pianificazione accresce invero significativamente le aree F di attrezzatura pubblica, ma tale scelta risulta congruamente supportata dalla motivazione non solo di voler con ciò salvaguardare un contesto di elementi naturali ancora integri, ma anche di valorizzarne le risorse storiche a beneficio della pubblica loro fruizione: dal che discende anche la necessità di limitare le trasformazioni del suolo mediante l’edificazione, “congelando” pertanto quella esistente mediante la sua inclusione in zona B satura e conformando al fine pubblico quella realizzabile sulle aree private comunque rientranti in zona F, al fine di poter ivi realizzare, anche da parte dei privati medesimi, opere di interesse collettivo quali ad esempio ostelli, strutture culturali, associative, ricreative ecc.
Non risponde al vero l’assunto dell’appellante secondo cui le osservazioni presentate dai consorti Pe. nei confronti del Piano adottato non avrebbero ottenuto il riscontro da parte del Consiglio Comunale in sede di controdeduzioni.
Queste ultime risultano infatti acquisite agli atti di causa, e in esse si legge che “la richiesta tecnica non è accolta in quanto nell’ambito denominato ‘Parco urbano Sa. Ca. – Sant’A. devono essere tutelate al massimo le valenze paesaggistiche e naturalistiche, nonché la suscettività alla fruizione collettiva per il tempo libero. Si fa presente, peraltro, che la scheda n. 10 della parte III^ delle norme tecniche di attuazione prevede nell’ambito la realizzazione di rilevanti trasformazioni anche edificatorie, compatibili con la prevalente suindicata finalità, e l’attivazione di una vasta gamma di utilizzazioni. Si fa inoltre presente che nel contesto degli ambiti assoggettati a strumenti di attuazione, le potenzialità edificatorie (o comunque trasformative) non sono conferite soltanto alle aree nelle quali sia indicato di concentrare l’edificazione (o comunque le trasformazioni), ma all’insieme dell’ambito così che ne beneficino, in termini perequati, tutti i proprietari degli immobili ricadenti nell’ambito o almeno nelle sue parti soggette a trasformazione dell’assetto morfologico, in proporzione alle rispettive quote di proprietà . Si fa infine presente che se il regime impositivo trova, in taluni casi, il suo presupposto nella pianificazione in essere, non produce né è ammissibile produca, condizionamenti nei confronti delle successive scelte pianificatorie: La richiesta non è accolta in quanto si stravolgerebbe il disegno complessivo dell’adottato nuovo P.R.G. che anche in considerazione delle intervenute trasformazioni urbanistiche ed edilizie ha riconosciuto delle sottozone Ba in quanto aventi nel loro complesso determinate caratteristiche e le ha soggettate ad un regime coerente con le medesime complessive caratteristiche”.
Quanto sopra, pertanto, ulteriormente corrobora la già di per sé esaustiva motivazione contenuta nel testo della predetta scheda, precisando – altresì – il disegno perequativo sotteso dallo strumento urbanistico per quanto attiene al regime che deve assistere la realizzazione delle strutture ammesse nell’area.
Non è infatti esatto l’assunto dei ricorrenti in primo grado secondo cui i terreni di loro proprietà risultano assoggettati ad una immotivata reiterazione di un vincolo preordinato all’esproprio.
Semmai, tale vincolo era imposto dal precedente strumento urbanistico laddove era contemplata la realizzazione di una strada.
Ma tale vincolo – per l’appunto – non risulta riproposto dalla nuova strumentazione urbanistica, la quale – per contro – contempla ora un vincolo di ben differente natura, ossia di tipo conformativo, non indennizzabile in quanto non prevede di per sé l’esproprio al privato del bene di sua proprietà, ma conforma a fini di pubblico interesse, à sensi dell’art. 41 Cost., la proprietà privata al fine di indirizzarne il suo utilizzo a fini di utilità sociale, consistenti nella specie nel vincolare il privato medesimo a realizzare sul proprio terreno quelle opere di interesse collettivo, quali – come detto innanzi – ostelli, sedi associative, strutture sanitarie e ricreative, ecc. non solo coerenti con la destinazione urbanistica impressa all’area ma suscettibili anche di comportare un risultato economico per il proprietario.
Al riguardo – e più in generale – anche di recente con sentenza n. 6610 dd. 2 ottobre 2019 questa stessa Sezione ha già avuto modo di evidenziare che, in relazione a del tutto consolidati orientamenti giurisprudenziali, la distinzione tra vincoli conformativi ed espropriativi non discende dalla collocazione del vincolo in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma va operata in relazione agli effetti dell’atto di pianificazione; in particolare se lo strumento urbanistico mira ad una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera area in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, il vincolo ha carattere conformativo, mentre, ove imponga solo un vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un’opera pubblica, lo stesso va qualificato come preordinato alla relativa espropriazione (cfr. Cass. civ., Sez. I, 18 giugno 2018; id, 9 ottobre 2017, n. 23572; Cons. Stato Sez. IV, 17 maggio 2019, n. 3190; id. 26 aprile 2019, n. 2677).
Quindi, i vincoli conformativi sono posti dagli strumenti urbanistici in relazione alla natura di intere categorie di immobili e configurano in maniera oggettiva e rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di tali immobili che si trovino in un particolare rapporto con beni ed interessi della collettività, in funzione del loro carattere generale, concernente tutti i cittadini, in quanto proprietari di determinati beni individuati a priori per categoria derivante dalla loro posizione o localizzazione (Cass. civ., Sez. I, 4 dicembre 2013, n. 27114).
Quanto sopra risulta confermato anche dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, laddove (sentenza 20 maggio 1999, n. 179) ha rimarcato che la decadenza quinquennale è espressamente riferita ai soli vincoli di cui all’art. 7, comma 1, nn. 2, 3 e 4 della l. 17 agosto 1942, n. 1150, e non anche a quelli di cui al n. 5 del medesimo comma.
4. In relazione a tutto quanto sopra, l’appello in epigrafe va pertanto accolto nei limiti di cui in motivazione e – per l’effetto – in riforma della sentenza impugnata, il ricorso proposto in primo grado va respinto.
Le spese e gli onorari di entrambi i gradi di giudizio possono essere integralmente compensati tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, confermando con diversa motivazione la sentenza impugnata.
Compensa integralmente tra le parti le spese e gli onorari del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Greco – Presidente
Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere
Fulvio Rocco – Consigliere, Estensore
Giancarlo Luttazi – Consigliere
Francesco Frigida – Consigliere

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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