Consiglio di Stato, Sezione seconda, Sentenza 2 marzo 2020, n. 1504.
La massima estrapolata:
La concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi- in quanto avrebbe comportato una sostanziale modifica della domanda presentata dalla parte successivamente al termine di scadenza.
Sentenza 2 marzo 2020, n. 1504
Data udienza 28 gennaio 2020
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 253 del 2011, proposto da
Iz. di Mi. & Sa. S.n. c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ma. La., con domicilio eletto presso l’avv. St. Ma. in Roma, via (…);
contro
Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Al. Ca. e Sa. Tr., con domicilio eletto presso l’ufficio di rappresentanza della Regione Sardegna in Roma, via (…);
Un. Ba. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ma. Br. e An. Za., con domicilio eletto presso l’avv. Ma. Br. in Roma, via (…);
nei confronti
La Ca. de. Ra. S.r.l., Pa. La Sp. d’O. di Sa. Sa. & C. Snc non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna Sezione Prima n. 2351/2010, resa tra le parti, concernente di concessione contributi alle imprese artigiane
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna e di Un. Ba. S.p.A.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2020 il Cons. Cecilia Altavista e uditi per le parti gli avvocati Ro. Al. e Ma. Br.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con determinazione del 23 novembre 2006 il Direttore generale del servizio artigianato dell’Assessorato turismo, artigianato e commercio della Regione Sardegna indiceva il Bando anno 2006 per la erogazione dei contributi alle imprese artigiane su programmi di investimento, ai sensi della legge regionale 19 ottobre 1993 n. 51, a cui erano allegate e le istruzioni per la compilazione delle domande. Al punto B2 delle istruzioni per la compilazione era fornita la seguente indicazione: “selezionare nell’apposita tendina il settore di attività esercitato”; con la successiva indicazione che il settore di attività avrebbe potuto essere modificato dall’istituto istruttore.
Nell’art. 8 delle Direttive e criteri di attuazione del bando riprodotto nelle istruzioni erano indicati i punteggi che sarebbero stati attribuiti per la formazione della graduatoria, tra cui i punteggi per il settore di attività : 20 punti per l’artigianato di produzione e di servizi alla produzione; 10 per le attività riconducibili al ripristino ambientale; 10 per le attività di supporto al turismo. Era poi previsto che il punteggio potesse essere incrementato di ulteriori 5 punti nel caso di artigianato artistico tipico e tradizionale e di artigianato alimentare tipico rinviando al punto B3 della scheda tecnica che indicava espressamente i settori di attività dell’artigianato artistico tipico e tradizionale e di artigianato alimentare (industrie alimentari e delle bevande, tessitura, preparazione e concia del cuoio, fabbricazione di altri prodotti in legno, in sughero e materiali da intreccio, fabbricazione di altri prodotti ceramici, fabbricazione di articoli di coltelleria e di posateria, fabbricazione di gioielleria e oreficeria con il relativo codice ISTAT).
Nell’allegato 1 alle Direttive e criteri di attuazione del bando era rappresentato graficamente lo schema dei punteggi attribuibili indicando per il settore di attività le seguenti voci: A-artigianato di produzione e di servizi alla produzione 20 punti; A1 artigianato artistico tipico e tradizionale +5 punti; A2 artigianato alimentare tipico +5 punti; B attività riconducibili al ripristino ambientale 10 punti; attività di supporto al turismo 10 punti.
La società Iz. di Mi. e Sa. s.n. c. il 31 gennaio 2007 presentava la domanda indicando di essere una falegnameria per la realizzazione di prodotti dell’artigianato tipico della Sardegna per l’arredamento per strutture turistiche e abitative con codice ISTAT 20.5 (corrispondente a quello indicato nelle Direttive per la fabbricazione di altri prodotti in legno, in sughero e materiali da intreccio). Per il settore di attività indicava tramite l’apposita tendina del programma informatico – che non consentiva una duplice opzione, lo svolgimento di attività “di supporto al turismo”.
La Un. s.p.a. curava la istruttoria dei programmi di investimento proponendo l’assegnazione del punteggio in base a quanto risultava dalla domanda presentata.
Il 25 maggio 2007 è stata approvata la graduatoria provvisoria in cui alla società appellante era assegnato il punteggio complessivo di 35 punti, di cui 10 per il settore di attività .
Il 30 maggio 2007 la ditta presentava osservazioni e il 1 giugno 2007 osservazioni integrative.
Con il provvedimento del 13 giugno 2007 è stata approvata la graduatoria definitiva, in cui figurava al 448° posto in relazione all’assegnazione del punteggio complessivo di 35 punti, in posizione non utile per l’erogazione del contributo assegnato fino alle imprese che avevano conseguito 45 punti.
Avverso la graduatoria definitiva è stato proposto ricorso davanti al Tribunale amministrativo regionale della Sardegna per vari profili di violazione del bando e delle istruzioni per la compilazione e dell’art. 8 delle direttive allegate; di eccesso di potere per carenza istruttoria, difetto di motivazione, manifesta ingiustizia, violazione dell’affidamento, lamentando l’erronea attribuzione del punteggio in relazione al settore di attività sostenendo che comunque dalla domanda emergeva il settore di attività dell’artigianato tipico di produzione di prodotti in legno, per cui avrebbe dovuto ottenere anche il punteggio di 20 punti +5 previsto per tale attività ; che la indicazione resa nella domanda era stata indotta al momento della compilazione dal personale dell’Assessorato, che avrebbero suggerito tale modalità di compilazione per cui sarebbe stato successivamente assegnato anche l’ulteriore punteggio risultante dall’attività effettivamente svolta; che comunque l’istituto istruttore avrebbe potuto modificare il settore di attività in base alla espressa previsione delle istruzioni per la compilazione.
La sentenza di primo grado, prescindendo dall’esame della eccezione di inammissibilità del ricorso per la mancata impugnazione della graduatoria provvisoria, proposta dalla difesa di Un. s.p.a., ha respinto il ricorso in quanto il punteggio risultava correttamente attribuito in base alle indicazioni rese nella domanda né era stata data alcuna prova di quanto comunicato dal personale addetto all’Assessorato al momento della compilazione della domanda.
Con l’atto di appello si sostiene l’erroneità della sentenza di primo grado, in quanto l’Amministrazione avrebbe dovuto comunque riconoscere il punteggio per la attività di produzione di prodotti artigianali, che comunque risultava dalle indicazioni generali rese nella domanda; inoltre si sostiene che le istruzioni per la compilazione prevedevano la possibilità della modifica del settore di attività da parte dell’istituto istruttore, che avrebbe dovuto quindi esercitare tale potere, nel caso di specie; poi nessuna disposizione del bando escludeva la possibilità di cumulare i punteggi; infine è stato contestato il riferimento da parte del giudice di primo grado alla mancanza di prova circa le indicazione rese dagli uffici che avrebbero comportato l’errore nella compilazione della domanda.
Si è costituita in giudizio la Un. s.p.a., che ha riproposto la eccezione già formulata in primo grado relativa alla mancata impugnazione della graduatoria provvisoria, da cui già risulterebbero già in via definitiva i punteggi delle ditte ammesse al contributo e ha contestato la fondatezza dell’appello.
La difesa della Regione Sardegna nella memoria per l’udienza pubblica ha eccepito la sopravvenuta carenza di interesse, in quanto l’impresa è stata comunque cancellata dall’albo delle imprese artigiane il 10 ottobre 2013, svolgendo, inoltre, attualmente attività di commercio di articoli funerari, mentre in base all’art. 12 delle direttive e criteri di attuazione del bando i macchinari non avrebbero potuto essere distolti dal loro uso per 7 anni e i laboratori per 15 anni pena la revoca del contributo; ha comunque contestato la fondatezza dell’appello.
Anche la Un. nella memoria per l’udienza pubblica oltre ad insistere nella eccezione di inammissibilità ha eccepito la sopravvenuta carenza di interesse in relazione alla cancellazione dall’albo delle imprese artigiane,
La parte appellante ha depositato memoria e memoria di replica contestando le eccezioni avversarie ed insistendo per la fondatezza dell’appello.
All’udienza pubblica del 28 gennaio 2020 l’appello è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
Ritiene il Collegio di prescindere dalle eccezioni formulate dalle parti appellate, in relazione alla evidente infondatezza dell’appello.
La società appellante ha presentato domanda per la erogazione dei contributi alle imprese artigiane per programmi di investimento, ai sensi della legge regionale 19 ottobre 1993 n. 51, per il bando 2006.
Nella domanda presentata il 31 gennaio 2007 ha dichiarato di essere una falegnameria per la realizzazione di prodotti artigianali tipici sardi per l’arredamento per strutture turistiche e abitative, indicando per il settore di attività il “supporto al turismo”.
Per tale attività erano previsti 10 punti; con tale punteggio, oltre ai punteggi per gli altri aspetti del progetto non contestati, ha ottenuto il punteggio complessivo di 35 punti, che non gli ha permesso di ottenere il contributo.
Sostiene l’appellante di avere reso tale indicazione, in quanto nel modello di domanda tramite il sistema informatico non era possibile indicare più opzioni e tale modalità gli sarebbe stata suggerita dal personale dell’Assessorato che gli avrebbero lasciato intendere che avrebbe potuto comunque avere anche il punteggio aggiuntivo per l’attività artigianale e l’ulteriore punteggio per l’artigianato artistico e tipico. Inoltre, le istruzioni per la compilazione prevedevano che l’istituto istruttore avrebbe potuto modificare il settore di attività, per cui comunque il settore di attività avrebbe potuto essere modificato.
Tali argomentazioni non possono essere condivise.
In primo luogo è evidente che, al di là della mancanza di prova su tale circostanza di fatto affermata dal giudice di primo grado, le eventuali indicazioni rese “informalmente” dagli impiegati addetti alla ricezione degli atti non possono avere alcuna rilevanza interpretativa rispetto al bando e alle istruzioni per la compilazione allegate nonché alle Direttive e criteri di attuazione del bando.
L’art. 8 delle Direttive e criteri di attuazione del bando prevedeva l’attribuzione di punteggi in base al settore di attività ; in particolare indicati erano i seguenti settori: “artigianato di produzione e servizio alla produzione”; “artigianato artistico, tipico e tradizionale”; “artigianato alimentare tipico”; “ripristino ambientale”; “supporto al turismo”.
Nell’allegato 1 alle Direttive e criteri di attuazione del bando erano indicati graficamente i punteggi attribuibili: A-artigianato di produzione e di servizi alla produzione 20 punti; A1 artigianato artistico tipico e tradizionale +5 punti; A2 artigianato alimentare tipico +5 punti; B attività riconducibili al ripristino ambientale 10 punti; attività di supporto al turismo 10 punti.
Da tale indicazione di A con A1 e A2 e B e C risulta con chiarezza che il settore di attività dovesse essere indicato come alternativo, mentre solo con riferimento alla attività di produzione artigiana avrebbe potuto essere specificato il settore di produzione di artigianato artistico e tipico o il settore di produzione artigianato alimentare. Solo nell’ambito dell’attività di artigianato di produzione e servizio alla produzione era, infatti, prevista l’assegnazione di ulteriori 5 punti per la produzione di artigianato artistico, tipico e tradizionale e per la produzione di artigianato alimentare, mentre per gli altri settori di attività i punteggi non erano cumulabili, come confermato anche nel modello informatico della domanda da compilare in cui non era possibile indicare più settori di attività se non con riferimento al settore ” artigianato di produzione e servizio alla produzione”.
Ne deriva che la parte al momento della compilazione della domanda era perfettamente in grado di comprendere che la indicazione dell’attività di “supporto al turismo” avrebbe comportato l’assegnazione di un punteggio inferiore e ciò a prescindere dalle eventuali indicazioni degli addetti all’ufficio, che non potevano in alcun modo sostituire quanto risultante per tabulas.
Sia dalle direttive che dal modello di domanda risultava, infatti, evidente che solo indicando il settore di “produzione artigiana” si sarebbe potuto avere il punteggio di 20 punti maggiore di quello relativo al settore di “supporto al turismo” (10 punti) nonché il punteggio aggiuntivo (5 punti) per lo specifico settore di attività di produzione artigianale (tipico e artistico o alimentare), comunque escluso nel caso di indicazione dell’attività di “supporto al turismo”.
Costituisce poi principio generale per cui chi sottoscrive una domanda e le relative dichiarazione se ne assume la responsabilità, con conseguente irrilevanza delle motivazioni o di eventuali suggerimenti di terzi per cui abbia effettuato tali dichiarazioni.
Se dunque la parte ha immesso nel sistema tale indicazione non può poi richiedere l’assegnazione di un punteggio per una attività differente.
Quanto alla previsione contenuta nelle istruzioni per la compilazione, per cui il settore di attività avrebbe potuto essere modificato dall’Un. nell’esercizio dei propri poteri istruttori, ritiene il Collegio che tale indicazione non potesse che riferirsi al caso in cui fosse rilevata una incongruenza tra quanto dichiarato nella domanda ed il settore di attività risultante dal programma di investimento, che non consentisse, ad esempio, la erogazione del contributo per non essere qualificata come impresa artigiana.
Nel caso di specie, invece, per stessa ammissione della parte appellante, il programma presentato avrebbe potuto essere ascritto sia al settore di supporto al turismo che al settore dell’attività artigianale; di fronte alla libera scelta della parte di indicare il settore di supporto al turismo, ritenendolo evidentemente prevalente nella propria attività, la Un. non avrebbe potuto modificare tale indicazione, comunque congruente con il settore di attività indicato nel progetto.
Anzi l’esercizio di tali poteri di modifica, nel caso di specie, sarebbe stato contrario ai principi di imparzialità e di par condicio dei concorrenti- applicabili alle procedure per la erogazione dei contributi in base alla previsione generale dell’art. 12 della legge 7 agosto 1990 n. 241, per cui la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi- in quanto avrebbe comportato una sostanziale modifica della domanda presentata dalla parte successivamente al termine di scadenza.
L’appello è quindi infondato e deve essere respinto.
In relazione alla particolarità della vicenda in fatto sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2020 con l’intervento dei magistrati:
Gianpiero Paolo Cirillo – Presidente
Giancarlo Luttazi – Consigliere
Antonella Manzione – Consigliere
Cecilia Altavista – Consigliere, Estensore
Francesco Guarracino – Consigliere
Da Assegnare Magistrato – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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