Iter di approvazione di un’opera pubblica

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Consiglio di Stato, Sentenza|24 agosto 2021| n. 6030.

Nell’iter di approvazione di un’opera pubblica, non sono impugnabili gli atti concernenti il progetto preliminare, in quanto solo con il progetto definitivo l’intervento assume una stabile connotazione che consente di valutare appieno i profili di interferenza, e quindi di lesività, con le posizioni giuridiche dei confinanti o vicini, mentre al livello di progettazione preliminare la stessa è ancora ad uno stadio iniziale, abbozzato e come tale suscettibile di modifiche.

Sentenza|24 agosto 2021| n. 6030. Iter di approvazione di un’opera pubblica

Data udienza 8 luglio 2021

Integrale

Tag – parola chiave: Opere pubbliche – Iter di approvazione – Atti non impugnabili – Individuazione

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1797 del 2019, proposto dalla Onlus Associazione Ve. Am. e Società – V.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Da. Gr., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del difensore, in Roma, corso (…),
contro
– il Comune di Genova, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ma. Pa. Pe., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
– la Regione Liguria, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Le. Ca. e St. Sa., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
– il Ministero della salute, il Ministero per i beni e le attività culturali, la Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per la Città metropolitana di Genova, la Provincia di La Spezia e le Province di Imperia e Savona, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via (…);
nei confronti
– dell’Ente Ospedaliero Ospedali Ga., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Ma. Sa. e Lu. Co., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
– dei signori Ma. Sa. ed altri, non costituitisi in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria n. 808 del 2018, resa tra le parti.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Genova, della Regione Liguria, del Ministero della Salute, del Ministero per i beni e le attività culturali, della Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per la Città Metropolitana di Genova e delle Province di La Spezia, Imperia e Savona;
Visti l’atto di costituzione in giudizio e il ricorso incidentale proposto dall’Ente Ospedaliero “Ospedali Ga. Genova”;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 luglio 2021 – tenutasi in videoconferenza da remoto ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020 – il consigliere Silvia Martino;
Vista l’istanza di passaggio in decisione presentata dall’avvocato Da. Gr., ai sensi e per gli effetti delle citate disposizioni;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Iter di approvazione di un’opera pubblica

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto innanzi al TAR per la Liguria l’associazione odierna appellante impugnava, unitamente a tutti gli presupposti, la Determinazione Dirigenziale – Settore Urbanistica – Direzione Urbanistica, SUE e Grandi Progetti del Comune di Genova n. 2017-118.18.0.33 del 10 maggio 2017, avente ad oggetto “Determinazione di conclusione positiva del procedimento di CDS 03/16 – Conferenza di servizi ai sensi dell’art. 14 e seguenti – della Legge n. 241/1990 per l’approvazione dell’Accordo di Programma e del progetto preliminare del Nuovo Ospedale Ga. 1° e 2° lotto”.
1.1. L’associazione premetteva che il nuovo ospedale, sostitutivo dell’attuale, dovrebbe essere realizzato in pieno centro di Genova (nello storico quartiere di (omissis), sul quale insistono una pluralità di vincoli paesaggistici e monumentali) in un’area ad oggi in parte già adibita a servizi ospedalieri e – per il resto – destinata a verde ed impianti sportivi.
Era infatti intenzione dell’E.O. Ga. e delle Amministrazioni intimate, anziché provvedere all’ammodernamento dell’attuale plesso ospedaliero Ga., edificarne uno nuovo, a ridosso del complesso ospedaliero storico, peraltro con minori posti letto.
L’ipotesi prescelta, che coinvolge un intero Ambito cittadino, comporterebbe quindi la demolizione di 9 padiglioni (3 dei quali storici), peraltro recentemente ristrutturati, oggi a servizio dell’ospedale (con conseguente dismissione della loro naturale funzione); l’insediamento di nuove e disparate funzioni (segnatamente, residenziali – nonostante la zona sia urbanisticamente satura – commerciali, terziario e pubblici servizi), con conseguente aggravio del peso insediativo (si prevedono 19.300 mq di superfici agibili destinate a residenza), notevole incremento del traffico veicolare e contestuale stravolgimento del contesto attraverso una nuova ed impattante edificazione (quanto al nuovo ospedale) che presuppone – altresì – uno scavo per permettere nuovi volumi (solo parzialmente) interrati.

 

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1.2. La previsione di piano che avrebbe legittimato tale operazione era stata introdotta con una variante al PUC (adottata con deliberazione del Consiglio Comunale n. 34 del 29 maggio 2009 e approvata con DCC n. 106 del 7 dicembre 2010, cui ha fatto seguito la Determinazione dirigenziale della Provincia di Genova del 31 marzo 2011, prot. 8 0039434/2011 n. 2010, con la quale è stata conferita l’efficacia all’approvazione della variante al PUC).
La variante si rendeva necessaria per introdurre la funzione residenziale in una zona destinata a servizi, così permettendo all’Ente Ospedali Ga. di reperire – tramite la vendita dei beni asseritamente non più funzionali all’ospedale e resi commercializzabili dal mutamento di destinazione d’uso – parte dell’ingente cifra richiesta per la realizzazione dell’opera (in complesso, ad oggi, in seguito alle modifiche dello studio di fattibilità si ipotizzano oltre 154 milioni di Euro).
A tal fine è stato coniato ad hoc un “Ambito Speciale di Riqualificazione Urbana n. 74”, suddividendo l’intera area interessata di proprietà del Ga. in 5 settori, in ragione della loro destinazione funzionale, destinando il settore 1 al nuovo ospedale ed introducendo, nei restanti settori, funzioni asseritamente compatibili (quanto al settore 2 corrispondente all’ospedale monumentale) e nuove residenze da realizzarsi con interventi di ristrutturazione (settori 3, 4 e 5) anche con demolizione e ricostruzione (quanto ai settori 3 e 4).
1.3. Subito dopo l’adozione della variante, l’E.O. Ga. ha avviato l’iter di progettazione dell’opera nel novembre 2010 e ha presentato la prima versione del progetto preliminare in Conferenza dei Servizi.
L’Ospedale Ga. ha proseguito, con modificazioni, la progettazione preliminare inerente al nuovo ospedale ed il Comune di Genova l’iter di formazione del nuovo PUC.
Quanto al PUC, il progetto preliminare è stato adottato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 92 del 2011, cui hanno fatto seguito le deliberazioni della Giunta regionale n. 1468 del 30 novembre 2012 e del Commissario straordinario alla Provincia di Genova n. 128/2012 (entrambe recanti espressione del parere favorevole condizionato dell’ente ex art. 39, comma 1, della legge regionale n. 36/1997).
1.4. Essendo nel frattempo entrata in vigore la legge della Regione Liguria n. 11 del 2015, l’iter di approvazione dello strumento urbanistico si è successivamente perfezionato ai sensi dell’art. 79, comma 3, lett. b), della legge urbanistica regionale (come appunto modificata).
Previo espletamento delle Conferenze di Servizi istruttorie, referenti e decisorie, con deliberazione consiliare n. 42 del 30 luglio 2015, è stato approvato il Piano Urbanistico Comunale, e con determinazione dirigenziale della Direzione Urbanistica, SUE e Grandi Progetti n. 2015-118.0.0.-18 del 27 novembre 2015 è intervenuta la “determinazione conclusiva della conferenza di servizi decisoria sul piano urbanistico comunale di Genova”.
1.5. Con la norma speciale n. 30 il nuovo PUC “recepisce la disciplina urbanistica del PUC 2000 relativa all’Ambito Speciale di Riqualificazione Urbana n. 74, con Schema di Organizzazione Urbanistica dell’area, introdotto per effetto della variante approvata con D.C.C. n. 106 del 7 dicembre 2010. Gli interventi previsti nei settori 3, 4 e 5, di cui alla scheda allegata al citato Ambito di Riqualificazione Urbana n. 74, sono soggetti a permesso di costruire convenzionato secondo i criteri indicati dall’art. 49 della L.U.R. n. 36/1997, fermo restando le obbligazioni e le prescrizioni indicate nelle “Prescrizioni particolari e di Livello Puntuale del P.T.C.P.”.

 

Iter di approvazione di un’opera pubblica

La disciplina già introdotta nella variante del 2009, su richiesta dell’E.O. Ga. è stata pedissequamente riportata, salvo che quale modalità di attuazione degli interventi per i settori 3, 4 e 5 è previsto il titolo convenzionato, anziché l’assenso edilizio diretto.
Nel frattempo, l’Ente Ospedaliero Ga. ha avviato un iter prodromico alla revisione dell’originaria soluzione progettuale (relativamente alla quale era stata già esperita la procedura di verifica screening), elaborando un secondo studio di fattibilità (approvato con DGR n. 286 del 13 marzo 2015) prevedendo la riduzione di 173 posti letto, tramite l’eliminazione di un piano di degenze, e la diversa dislocazione delle aree logistiche, originariamente previste in un piano interrato della nuova struttura, trasferite nell’edificio monumentale.
Il preventivo di spesa è risultato di poco inferiore a quello originariamente preventivato (154 milioni, invece di 160), ma sono drasticamente diminuiti i posti letto.
1.6. Quanto all’iter di approvazione del progetto preliminare, nella sua seconda versione, lo stesso è avvenuto in parallelo con quello inerente all’Accordo di Programma (che, secondo la scheda d’Ambito 74, risulta necessario per dare attuazione alle previsioni dei settori 1 e 2), secondo la procedura della Conferenza di servizi (la seduta in sede referente risale al 19 febbraio 2016).
1.7. Il Comune di Genova, con deliberazione di Giunta Comunale n. 55 del 6 aprile 2017, ha espresso parere favorevole sul progetto preliminare, approvando lo schema dell’Accordo di Programma, poi sottoscritto il 13 aprile 2017.
1.8. La Conferenza di servizi, nella seduta in sede deliberante dell’11 aprile 2017, ha approvato il progetto preliminare, ed il procedimento si è concluso con la determinazione Dirigenziale
n. 2017-118.18.0-33.
In data 13 aprile 2017 è stato quindi sottoscritto l’Accordo di Programma.
1.9. Avverso tali atti, nonché avvero gli atti presupposti, l’Associazione ha dedotto in primo grado 11 complessi mezzi di gravame.

 

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2. Nella resistenza del Comune di Genova, della Regione Liguria, dell’E.O. Ga., del Mibact e del Ministero della salute, con l’intervento adesivo di alcuni cittadini, il TAR ha in parte dichiarato irricevibile ed in parte respinto il ricorso, con compensazione delle spese.
3. La sentenza è stata impugnata dall’Associazione VAS, rimasta soccombente.
Essa ha dedotto 9 complessi mezzi di gravame:
I) In via preliminare.
I.A. Quanto al PUC di Genova.
1) Erroneità della sentenza per contraddittorietà e travisamento e per omessa e/o errata ed insufficiente motivazione. Mancata individuazione della tempestività dell’impugnativa proposta in primo grado dalla VAS ONLUS.
II) Nel merito.
2) Erroneità della sentenza per contraddittorietà e travisamento e per omessa e/o errata ed insufficiente motivazione. Violazione dell’art. 111 Cost e art. 3 CPA. Omessa pronuncia sui motivi di gravame. Violazione dell’art. 112 c.p.c. Violazione degli artt. 34 e 35 CPA.
I. Sotto il profilo ambientale.
2.1) Erroneità della sentenza per contraddittorietà e travisamento e per omessa e/o errata ed insufficiente motivazione. Erroneità della sentenza per omessa pronuncia sui motivi di gravame. Violazione dell’art. 112 c.p.c. Violazione degli artt. 34 e 35 CPA.
Violazione della Direttiva 2001/42/CE. Violazione degli artt. 13 e ss. D. Lgs. n. 152/2006. Violazione della L.R. n. 32/2012. Violazione degli artt. 24, 38, 39, 40 e 79 della L.R. n. 36/ 1997. Violazione dell’art. 5 delle Norme Generali del PUC.
Violazione dell’art. 3 del D.M. n. 1444/1968. Violazione dell’art. 32 della L.R. n. 36/1997.
Violazione dei principi fondamentali in materia di tutela dell’ambiente e del paesaggio ex art. 9 Cost. Violazione del principio di precauzione in materia ambientale. Violazione del principio di ragionevolezza, ex art. 3 Cost. Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione, ex art. 97 Cost. Mancata individuazione dell’eccesso di potere per difetto di istruttoria e contraddittorietà e illogicità manifeste. Travisamento. Sviamento. Perplessità .
II) Sotto il profilo urbanistico.
2.3) Erroneità della sentenza per contraddittorietà e travisamento e per omessa e/o errata ed insufficiente motivazione. Violazione dell’art. 111 Cost e art. 3 CPA. Erroneità della sentenza per omessa pronuncia sui motivi di gravame. Violazione dell’art. 112 c.p.c. Violazione degli artt. 34 e 35 CPA. Violazione degli artt. 1, 2, 5, 27, 28, 29 e 44 della L. R. n. 36/1997. Violazione degli artt. 1 e 3 della L. n. 241/1990. Violazione degli artt. 2, 4 e 63 delle NTA del PUC di Genova. Violazione degli artt. 20 e segg. del D. Lgs. n. 42/2004. Mancata individuazione dell’eccesso di potere per difetto del presupposto e di istruttoria, travisamento dei fatti, difetto di motivazione, illogicità e contraddittorietà . Violazione dei principi informatori in materia di pianificazione urbanistica.

 

Iter di approvazione di un’opera pubblica

I.B. Con riferimento al Progetto del cd. “Nuovo Ga.”.
3) Erroneità della sentenza per contraddittorietà e travisamento e per omessa e/o errata ed insufficiente motivazione. Violazione dell’art. 111 Cost e art. 3 CPA. Violazione e falsa e/o mancata applicazione degli artt. 6 e 19 e segg. del D. Lgs. n. 152/2006 e degli artt. 1, 2, 10 e 12 della L. R. n. 38/1998, in relazione alla violazione degli artt. 38 e ss. e 44 della L. R. n. 36/1997. Violazione degli artt. 1, 3 e 7 e ss. della L. n. 241/1990 e dei principi in materia di giusto procedimento. Violazione dei principi di prevenzione, di precauzione e di cautela in materia ambientale. Violazione del D.M. 30.3.2015. Mancato riconoscimento dell’eccesso di potere per difetto e/o falsità del presupposto e di istruttoria, per contraddittorietà intrinseca ed estrinseca e per illogicità e irrazionalità manifeste. Travisamento. Sviamento. Perplessità .
III. Sotto il profilo paesistico (con riferimento a tutti gli atti gravati).
4) Erroneità della sentenza per contraddittorietà e travisamento e per omessa e/o errata ed insufficiente motivazione. Violazione dell’art. 111 Cost e art. 3 CPA. Violazione del Decreto del Presidente della Commissione regionale per il patrimonio culturale della Liguria 12 novembre 2015; dei DD.MM. 7.5.1968; 7.6.1930; dei Decreti del Direttore regionale per i Beni Culturali e paesaggistici della Liguria: 12.3.2014, in relazione alla violazione degli artt. da 136 a 141-bis e 146 del D.Lgs. n. 42/2004. Violazione dell’art. 1 della Carta dei giardini storici ICOMOS-IFLA (Carta di Firenze) del 1981. Violazione dell’art. 44 della L. R. n. 36/1997. Violazione degli artt. 10 e 35 del P. T. C. P. approvato con D. C. R. 26.2.1990 n. 6. Violazione del PTC Provinciale approvato con D. C. P. n. 1 del 22.1.2002 Violazione degli artt. 1 e 3 della L. n. 241/1990 e dei principi in materia di giusto procedimento.
Violazione dei principi fondamentali in materia di tutela dell’ambiente e del paesaggio di cui all’art. 9 Cost. Violazione del principio di ragionevolezza, di cui all’art. 3 Cost. Mancato riconoscimento di eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, di istruttoria e di motivazione, nonché per contraddittorietà, irrazionalità ed illogicità manifeste. Travisamento. Sviamento. Incompetenza.
IV. Sotto il profilo urbanistico.
IV.A. Quanto al PUC.
5) Erroneità della sentenza per contraddittorietà e travisamento e per omessa e/o errata ed insufficiente motivazione. Violazione degli artt. 2 e 5 della L. R. n. 36/1997. Violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990. Mancato riconoscimento di eccesso di potere per carenza di motivazione e difetto di istruttoria illogicità e contraddittorietà tra atti del procedimento.
6) Erroneità della sentenza per contraddittorietà e travisamento e per omessa e/o errata ed insufficiente motivazione. Violazione degli artt. 24, 25, 26, 38, 39, 40 e 79 della L.R. n. 36/1997. Violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990. Mancato riconoscimento di eccesso di potere per illogicità contraddittorietà intrinseca, carenza di istruttoria e difetto di motivazione. Sviamento.
La sentenza gravata ha dichiarato inammissibile e/o respinto il sesto motivo del ricorso di primo grado, con il quale si contesta il recepimento acritico dei contenuti della variante 2009, che ha altresì implicato una contraddittorietà tra gli elementi costitutivi del PUC, ponendosi la norma di Ambito in contrasto con la Descrizione Fondativa ed il Documento degli Obiettivi del Nuovo PUC, ma a ben vedere anche tra le stesse previsioni d’Ambito.
7) Erroneità della sentenza per contraddittorietà e travisamento e per omessa e/o errata ed insufficiente motivazione. Violazione degli artt. 28 e 44 della L. R. n. 36/1997. Violazione degli artt. 3 e 4 del D.M. n. 1444/1968. Violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990. Mancato riconoscimento di eccesso di potere per carenza di motivazione, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria. Violazione del principio di partecipazione, trasparenza e pubblicità . Violazione dei principi informatori in materia di pianificazione.
8) Erroneità della sentenza per contraddittorietà e travisamento e per omessa e/o errata ed insufficiente motivazione. Violazione della Norma dell’Ambito 74 del PUC. Violazione dell’art. 58 della L. R. n. 36/1997. Violazione dell’art. 34 del D. Lgs n. 267/2000. Violazione dell’art. 12 del DPR n. 380/2001. Violazione degli artt. 3 e 4 del D.M. n. 1444/1968. Eccesso di potere per carenza di istruttoria ed illogicità . Mancato riconoscimento di eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca ed estrinseca. Travisamento. Sviamento. Invalidità derivata. Incompetenza.

 

Iter di approvazione di un’opera pubblica

V. Sotto il profilo sanitario.
9) Erroneità della sentenza per contraddittorietà e travisamento e per omessa e/o errata ed insufficiente motivazione. Violazione della Norma d’Ambito 74 del PUC di Genova, in relazione alla violazione del diritto fondamentale alla salute ex art. 32 Cost. Violazione dell’atto fondativo dell’Opera Pi. de Fe. Br. Sa. (oggi E.O. Ga.) del 22.12.1877 recepito dai R.R.D.D. del 4.12.1879 e 18.02.1886 e dello Statuto dell’E.O. Ospedali Ga. approvato con D.M. 28 agosto 2002. Violazione del DPR 14.01.1997, del D.L. n. 396/1993 convertito in L. n. 492/1993, del D. Lgs. n. 592/1992, del D.M. n. 70/2015. Violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990. Mancato riconoscimento di eccesso di potere per sviamento, difetto di motivazione, illogicità, travisamento dei fatti e difetto dei presupposti.
4. Si sono costituiti, per resistere, il Mibact, il Ministero della salute, la Regione Liguria, il Comune di Genova e l’E.O. Ga..
4.1. Quest’ultimo ha interposto appello incidentale relativamente a quelle statuizioni della sentenza che non hanno condiviso ovvero accolto integralmente le eccezioni sollevate dall’Ente ovvero ancora non hanno tratto dall’accoglimento di dette eccezioni le dovute conseguenze giuridiche.
In particolare, l’Ente aveva dedotto:
a) l’irricevibilità delle censure rivolte contro il nuovo PUC per la tardività del ricorso rispetto agli atti di pubblicazione, anche in considerazione delle previsioni contenute e delle tesi svolte (atto di approvazione pubblicato sul BURL del 2 dicembre 2015);
b) l’inammissibilità delle censure contro il PUC 2015, in considerazione del rinvio contenuto nello stesso alla disciplina della variante al PUC 2010 per l’ambito speciale 74, mai impugnato da VAS;
c) l’inammissibilità dell’impugnativa e dei motivi pertinenti gli atti di approvazione del progetto preliminare, in considerazione della assenza di attualità lesiva;
d) l’inammissibilità delle censure svolte contro l’Accordo di programma in considerazione della sua valenza quale strumento giuridico intermedio e privo di lesività attuale;
e) l’inammissibilità delle censure svolte da VAS, quale associazione ambientalista, in forza della legittimazione speciale ex art. 19 L. 349/1986 fondata su censure non pertinenti a norme di tutela speciale connesse e/o discendenti da tale legittimazione.
L’E.O. Ga. ha quindi articolatamente criticato la sentenza nella parte in cui ha rigettato ovvero non esaminato le eccezioni dallo stesso dedotte.
L’Ente ha depositato, altresì, una articolata memoria difensiva relativa ai motivi di appello.
5. Anche la Regione Liguria ha articolato le proprie deduzioni difensive, in particolare per quanto concerne le doglianze relative alle coperture economiche previste in relazione alla realizzazione del Nuovo Ospedale Ga..
In particolare, la Regione ha riproposto l’eccezione secondo cui i profili finanziari esorbiterebbero certamente dal perimetro entro il quale l’associazione ambientalista ricorrente è legittimata ad agire in giudizio.
6. Il Comune di Genova ha depositato una memoria nella quale si è difeso con dovizia di argomentazioni.
Al riguardo, la civica Amministrazione ha in primo luogo riproposto l’eccezione, non esaminata dal TAR, di inammissibilità del ricorso di primo grado in quanto rivolto contro gli atti di approvazione di progetto di livello preliminare.
7. Le parti hanno depositato memorie conclusionali e di replica.
8. L’appello è stato infine assunto in decisione alla pubblica udienza dell’8 luglio 2021, ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020.
9. E’ fondata la più radicale eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado – non esaminata dal TAR e riproposta sia dal Comune di Genova, nel proprio controricorso, che dall’E.O. Ga. con il proprio appello incidentale – relativa alla carenza di interesse a impugnare la delibera di approvazione del progetto preliminare, trattandosi di atto non immediatamente lesivo.
Infatti, è del tutto consolidato in giurisprudenza l’indirizzo secondo cui, nell’iter di approvazione di un’opera pubblica, non sono impugnabili gli atti concernenti il progetto preliminare, in quanto solo con il progetto definitivo l’intervento assume una stabile connotazione che consente di valutare appieno i profili di interferenza, e quindi di lesività, con le posizioni giuridiche dei confinanti o vicini, mentre al livello di progettazione preliminare la stessa è ancora ad uno stadio iniziale, abbozzato e come tale suscettibile di modifiche (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19 giugno 2014, n. 3116; id., sez. II, parere 2 settembre 2014, n. 5035; e, in primo grado, T.A.R. Latina, sez. I, 25 maggio 2020, n. 170; T.A.R. Bari, sez. III, 8 gennaio 2020, n. 17; T.A.R. Liguria, sez. II, 7 febbraio 2019, n. 97; id., sez. I, 6 luglio 2016, n. 788; T.A.R. Veneto, sez. I, 1 agosto 2014, n. 1114; T.A.R. Liguria, sez. I, 8 aprile 2013, n. 585; T.A.R. Catanzaro, sez. I, 4 giugno 2010, n. 1050; T.A.R. Napoli, sez. IV, 21 agosto 2008, n. 9955; T.A.R. Salerno, sez. I, 4 aprile 2008 n. 473).
9.1. Nella fattispecie, l’appellante ha sostenuto che il progetto approvato sarebbe solo formalmente di carattere preliminare e che in realtà esso sarebbe stato sviluppato a un livello di dettaglio tale da renderlo di fatto un progetto definitivo.

 

Iter di approvazione di un’opera pubblica

Premesso che è del tutto ragionevole che per un intervento di notevole entità ed importanza per la città di Genova, i soggetti pubblici interessati si siano fatti carico di un progetto sufficientemente dettagliato fin dal primo livello di elaborazione, tuttavia tale circostanza non è idonea di per sé a trasformare un progetto preliminare in uno definitivo, essendo ben diversi gli effetti che, sul piano giuridico-funzionale, debbono essere ricondotti ai diversi stadi della progettazione.
A ciò si aggiunga che, in epoca successiva al deposito della sentenza qui appellata, l’approvazione di un separato progetto definitivo vi è effettivamente stata.
Né risulta provata l’asserita identità dei due progetti, ovvero la superfluità dell’approvazione del definitivo; in ciò, parte appellante sembra argomentare esclusivamente dal fatto che in alcuni pareri propedeutici all’approvazione del progetto definitivo (la cu impugnativa è attualmente pendente in primo grado) si sia dato atto della “coerenza” di tale progetto con il precedente livello preliminare; tuttavia tale coerenza è, semmai, il riflesso del fatto che il progetto sia stato correttamente sviluppato nei diversi livelli in cui si articola.
Ad ogni buon conto, non è possibile qualificare un progetto – che si autodefinisce preliminare – come progetto, in realtà, definitivo sull’esclusiva base del grado di approfondimento e dettaglio in cui questo si sviluppa.
Il discrimine tra i due livelli di progettazione è piuttosto costituito dal fatto che solo l’approvazione del progetto definitivo:
– comporta, ove necessario, la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza, ed imprime al bene privato quella particolare qualità che lo rende assoggettabile alla procedura espropriativa;
– contiene tutti gli elementi necessari ai fini del rilascio delle prescritte autorizzazioni ed approvazioni.
In tal senso è esplicito l’art. 24 comma 1 del d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 (Regolamento di esecuzione ed attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante il vecchio codice dei contratti pubblici) secondo cui “il progetto definitivo, redatto sulla base delle indicazioni del progetto preliminare approvato e di quanto emerso in sede di eventuale conferenza di servizi, contiene tutti gli elementi necessari ai fini dei necessari titoli abilitativi, dell’accertamento di conformità urbanistica o di altro atto equivalente; inoltre sviluppa gli elaborati grafici e descrittivi nonché i calcoli ad un livello di definizione tale che nella successiva progettazione esecutiva non si abbiano significative differenze tecniche e di costo” (si tratta di disposizione tuttora vigente, in virtù del rinvio disposto dall’art. 216, comma 4, del d.lgs. n. 50 del 2016, nelle more del mai emanato Regolamento Unico di cui comma 27-octies, inserito dal d.l. n. 32 del 1999, c.d. “Sblocca cantieri”).
Da tale paradigma non si discosta il caso in esame in cui, nelle premesse della determinazione di approvazione del progetto preliminare impugnata, si dà chiaramente atto del fatto che la Conferenza dei Servizi “si è espressa sul progetto preliminare – sotto il profilo tecnico e urbanistico – al fine di indicare quali siano le condizioni e gli elementi necessari per ottenere, in sede di presentazione del progetto definitivo, gli atti di consenso nonché autorizzazioni, licenze, richiesti dalla normativa vigente e che conseguentemente la determinazione di conclusione del procedimento non costituisce titolo abilitativo” e, in dispositivo, della circostanza che l’approvazione del progetto preliminare è avvenuta “richiamando espressamente le condizioni e prescrizioni riferite alle successive fasi progettuali contenute nei pareri pervenuti, con particolare riguardo alla progettazione definitiva”.
E’ pertanto evidente che, nel caso di specie, il livello progettuale approvato non era idoneo al conseguimento degli atti abilitativi necessari alla realizzazione dell’opera.
9.2. La fondatezza della richiamata eccezione porta a dichiarare inammissibile l’intero ricorso di primo grado; la carenza di interesse a censurare il progetto preliminare comporta infatti anche l’insussistenza dell’interesse a impugnare i retrostanti atti di pianificazione (ivi compreso il PUC), unitamente ai connessi atti endoprocedimentali su cui si sono appuntate le censure dei ricorrenti in prime cure.
10. In definitiva, per quanto testé argomentato, l’appello deve essere respinto e la sentenza impugnata deve essere confermata, sia pure con diversa motivazione.
Conseguentemente, il ricorso incidentale va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
10.1. Le spese del grado seguono la soccombenza nei confronti della Regione Liguria, del Comune di Genova e dell’E.O. Ga., mentre possono essere compensate nei confronti del Ministero della cultura, della competente Soprintendenza e del Ministero della Salute.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, n. 1797 del 2019, di cui in premessa:
a) respinge l’appello principale;
b) dichiara improcedibile l’appello incidentale;
c) per l’effetto conferma – con diversa motivazione – la sentenza impugnata.
Condanna l’appellante alla rifusione delle spese del presente grado di giudizio in favore della Regione Liguria, del Comune di Genova e dell’E.O. Ga., liquidandole complessivamente in euro 9.000,00 (in ragione di euro 3000,00 in favore di ciascuna parte), oltre agli accessori di legge, se dovuti.
Compensa le spese del grado nei confronti del Ministero della cultura, Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per la città metropolitana di Genova, e per le Province di La Spezia, Imperia e Savona, nonché del Ministero della Salute.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2021 – tenutasi in videoconferenza da remoto – con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Greco – Presidente
Oberdan Forlenza – Consigliere
Luca Lamberti – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere
Silvia Martino – Consigliere, Estensore

 

 

Iter di approvazione di un’opera pubblica

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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