L’inizio lavori deve intendersi riferito a concreti lavori edilizi

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Consiglio di Stato, sezione seconda, Sentenza 30 luglio 2019, n. 5371.

La massima estrapolata:

Ai sensi dell’art. 15, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001 l’inizio lavori deve intendersi riferito a concreti lavori edilizi, che debbono ritenersi iniziati quando consistano nel concentramento di mezzi e di uomini, cioè nell’impianto del cantiere, nell’innalzamento di elementi portanti, nella elevazione di muri e nella esecuzione di scavi preordinati al gettito delle fondazioni del costruendo edificio, per evitare che il termine di decadenza del permesso possa essere eluso con ricorso ad interventi fittizi e simbolici.

Sentenza 30 luglio 2019, n. 5371

Data udienza 28 maggio 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1872 del 2011, proposto da
Ra. Um., rappresentato e difeso dall’avv. Gi. Ro. e con lo stesso elettivamente domiciliato in Roma alla Piazza (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Sa. G. Pe., con il quale elettivamente domicilia in Roma alla via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sede di Napoli, sez. II, n. 16715/2010 del 13.7.2010, emessa tra le parti, con cui è stato respinto il ricorso rg 2989/09 proposto per l’annullamento del provvedimento del responsabile U.T.C. del Comune di (omissis) prot. n. 2735 del 17.03.2009, recante decadenza del permesso di costruire n. 1922 rilasciato al ricorrente in data 1.3.2007.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 maggio 2019 il Cons. Francesco Guarracino e uditi per le parti gli avvocati Gi. Pe., su delega di Gi. Ro., e Ri. Sc., su delega di Sa. Gi. Pe.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sede di Napoli, il sig. Um. Ra. impugnava il provvedimento del 17 marzo 2009, prot. n. 2735, col quale il responsabile dell’ufficio tecnico del Comune di (omissis) aveva dichiarato la decadenza, ai sensi dell’art. 15, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 del permesso di costruire rilasciatogli in data 1° marzo 2007 per la realizzazione di un fabbricato per civili abitazioni sull’area censita in catasto al foglio 4, particelle nn. 391, 392, 402, 403 e 404, in relazione al mancato inizio dei lavori entro un anno dal rilascio del permesso medesimo.
Con sentenza n. 16715 del 13 luglio 2010, la Sezione II del T.A.R. adito respingeva il ricorso.
Con ricorso in appello il sig. Ra. ha chiesto la riforma della sentenza di primo grado.
Il Comune intimato ha resistito in giudizio e ha prodotto una memoria in vista dell’udienza di discussione.
Alla pubblica udienza del 28 maggio 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – Il T.A.R., nel respingere il ricorso, ha osservato, in punto di fatto, che dal sopralluogo effettuato in data 17 marzo 2009 da personale del locale comando di polizia municipale, corredato da rilievi fotografici, era dato chiaramente evincere la presenza della sola recinzione del terreno con apposizione della tabella recante gli estremi del permesso di costruire, senza la realizzazione di opere edili, e ne ha tratto, quindi, la conclusione che “le modeste attività intraprese, non accompagnate dalla compiuta organizzazione del cantiere, sono state legittimamente considerate come non sufficienti a dimostrare l’effettivo intendimento del titolare del permesso di realizzare la costruzione assentita”.
Al riguardo ha disatteso la tesi del ricorrente secondo cui l’avvio dei lavori sarebbe stato impedito per factum principis, in relazione al provvedimento di sospensione dei lavori adottato dal Comune il 6 novembre 2007.
Secondo il T.A.R. partenopeo, il Comune “si è limitato a sospendere i lavori in attesa della produzione della documentazione integrativa necessaria, tra cui quella relativa al deposito del “progetto ai sensi della L.R. 07/01/1983 n. 9, L.S. 02/02/1974 n. 64, L.S. 05/11/1971 n. 1086″. Come si evince dagli atti depositati in giudizio, la trasmissione dei documenti mancanti, comprensivi della prova dell’avvenuto deposito del progetto strutturale presso il Genio Civile di Napoli, risulta adempiuta dal richiedente solo in data 2 marzo 2009, a distanza di circa 16 mesi dalla richiesta dell’amministrazione. Ritiene il Collegio che la menzionata nota del 6 novembre 2007 non integra una causa di forza maggiore o un atto di autorità idoneo a determinare la sospensione o l’interruzione del decorso del termine d’inizio lavori, atteso che l’onere di integrare la documentazione era rimesso unicamente alla disponibilità del privato, che poteva dunque rimuovere il temporaneo impedimento attraverso il proprio comportamento diligente ed operoso, mediante l’assolvimento dell’adempimento imposto dalla normativa antisismica appena evocata” (così la sentenza a pag. 4 s.); ha soggiunto il Giudice di primo grado che, comunque, i fatti sopravvenuti quali il factum principis o altri casi di forza maggiore non hanno un rilievo automatico, ma possono costituire oggetto di valutazione in sede amministrativa solo quando l’interessato proponga una domanda di proroga, che nella specie non è stata presentata.
Infine, il T.A.R. ha respinto anche la censura di omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, ritenendo dimostrato in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato in concreto (art. 21 octies l. n. 241/1990).
2. – Avverso la sentenza di prime cure sono stati proposti tre motivi di appello.
Col primo motivo l’appellante denuncia, con riferimento al rigetto della censura di omessa comunicazione di avvio del procedimento, l’erronea applicazione al caso in esame dell’art. 21 octies della l. 241/1990, il quale potrebbe trovare applicazione soltanto in caso di procedimenti vincolati e per i quali i fatti sono pacifici e incontestati per tutte le parti, e non anche per i procedimenti che abbisognino di accertamenti materiali e che, perciò, giustificano l’intervento del privato allo scopo di rendere effettivo il contraddittorio sul punto.
Col secondo motivo di appello sostiene la sufficienza, per evitare la decadenza del titolo abilitativo, delle opere tempestivamente compiute ed accertate dalla stessa polizia locale, quali la rimozione del terreno e la realizzazione di scavi coordinati allo spianamento o al picchettamento del terreno.
Con l’ultimo motivo afferma che lo stesso provvedimento con cui era stata ordinata la sospensione ad horas dei lavori, pochi mesi dopo la comunicazione del loro avvio, testimonierebbe l’avvenuto inizio dei medesimi, che tale provvedimento avrebbe, inevitabilmente, comportato la sospensione o l’interruzione del termine decadenziale e che l’amministrazione avrebbe accolto la richiesta di proroga dei termini del titolo abilitativo (pag. 8 ricorso in appello).
3. – Il Comune ha, in limine, eccepito l’inammissibilità del gravame, con cui l’appellante si sarebbe limitato a riproporre le censure svolte avverso il provvedimento impugnato in primo grado, e ha ampiamente illustrato, nel merito, le ragioni dell’infondatezza dell’appello.
4. – L’eccezione di inammissibilità deve essere respinta, avendo l’appellante svolto anche specifiche critiche alla sentenza, ma l’appello è infondato nel merito.
5. – In base a quanto stabilito dall’art. 15, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, una volta che sia decorso il termine per l’inizio dei lavori, non superiore ad un anno dal rilascio del titolo, il permesso di costruire decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza venga richiesta una proroga.
6. – La decadenza del titolo, dunque, è effetto automatico, che si produce di diritto in relazione al verificarsi del relativo presupposto, sicché il provvedimento comunale sul punto è meramente dichiarativo (ex ceteris, C.d.S., sez. IV, 24 gennaio 2018, n. 467; Id., sez. VI, 20 novembre 2017, n. 5324).
7. – L’art. 21 octies, comma 2, della l. 241/90 avalla ed implica una lettura sostanzialistica della tutela del diritto al contraddittorio, per la quale ogni doglianza relativa alla sua violazione presuppone la deduzione di una lesione concreta ed effettiva del diritto di difesa, capace di riverberarsi sull’esito del procedimento.
Le garanzie procedimentali, infatti, sono poste a tutela di interessi concreti (ex aliis, C.d.S., sez. IV, 13 agosto 2018 n. 4918), risolvendosi altrimenti in vuoti formalismi.
Pertanto, la norma citata sancisce espressamente che, qualora, per la natura vincolata del provvedimento (come nel caso in esame), sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti non è annullabile.
Inoltre, contrariamente a quanto sembra opinare l’appellante, nel caso di specie non è ravvisabile alcuno specifico accertamento materiale che avrebbe richiesto d’essere condotto in contraddittorio tra le parti, essendo la situazione di fatto pacifica, oltre che rappresentata fotograficamente agli atti, controvertendosi soltanto della rilevanza degli interventi effettuati sull’area.
Da ciò l’infondatezza del primo motivo di appello.
8. – Come correttamente rilevato da T.A.R., la recinzione del fondo e finanche lo sbancamento del terreno e l’esecuzione dei lavori di scavo non sono idonei ad integrare di per sé un valido inizio dei lavori.
Per consolidata giurisprudenza di questo Consiglio, infatti, ai sensi dell’art. 15, comma 2, D.P.R. n. 380 del 2001 l’inizio lavori deve intendersi riferito a concreti lavori edilizi, che debbono ritenersi iniziati quando consistano nel concentramento di mezzi e di uomini, cioè nell’impianto del cantiere, nell’innalzamento di elementi portanti, nella elevazione di muri e nella esecuzione di scavi preordinati al gettito delle fondazioni del costruendo edificio, per evitare che il termine di decadenza del permesso possa essere eluso con ricorso ad interventi fittizi e simbolici (C.d.S., sez. IV, n. 467/18 cit.; Id., sez. VI, 19 settembre 2017, n. 4381).
Pertanto la mera esecuzione di lavori di sbancamento è, di per sé, inidonea per soddisfare il presupposto dell’effettivo inizio dei lavori, essendo necessario che lo sbancamento sia accompagnato dalla compiuta organizzazione del cantiere e da altri indizi idonei a confermare l’effettivo intendimento del titolare del permesso di costruire di realizzare l’opera assentita (C.d.S., sez. VI, n. 4381/17 cit.; Id., sez. V, 31 agosto 2017, n. 4150).
Nulla di tutto ciò può dirsi avvenuto nel caso in esame, nel quale, per stessa ammissione dell’appellante, si è proceduto alla sola recinzione dell’area ed interventi rivolti allo spianamento o picchettamento del terreno; ed il fatto che i lavori non fossero stati avviati si rileva immediatamente dalla documentazione fotografica in allegato alle relazioni tecniche depositate in primo grado.
9. – Non testimonia il contrario il provvedimento di sospensione ad horas dei lavori, in attesa della produzione della documentazione integrativa, tra cui quella relativa al deposito del progetto strutturale presso il Genio Civile di Napoli, per la sua natura di provvedimento cautelare che prescindeva dallo stato di avanzamento dei lavori medesimi, essendo finalizzato a garantire la conservazione dei luoghi sino all’assolvimento, nel caso di specie, dell’adempimento imposto dalla normativa antisismica.
10. – Erroneo è anche l’assunto dell’appellante che il provvedimento di sospensione implicasse l’automatica sospensione o interruzione del termine di decadenza del permesso di costruire.
Dalla qualificazione suddetta della decadenza come effetto legale, infatti, deriva che il termine di efficacia in questione non possa mai ritenersi prorogato in via automatica, essendo, a tal fine, comunque necessaria una istanza formale dell’interessato cui faccia seguito un provvedimento, da parte della stessa amministrazione che ha rilasciato il titolo abilitativo, che accerti l’impossibilità del rispetto del termine e ciò solamente nei casi in cui possa ritenersi sopravvenuto un factum principis ovvero l’insorgenza di una causa di forza maggiore (ex aliis, C.d.S., sez. III, 4 aprile 2013 n. 1870; Id., sez. IV 23 febbraio 2012 n. 974; più di recente, C.d.S., sez. VI, n. 5324/17 cit.).
Nel caso di specie, l’appellante non ha fornito alcuna prova in giudizio di aver presentato una siffatta istanza e, tantomeno, di aver ottenuto un formale provvedimento di proroga.
Peraltro, come correttamente osservato dal primo Giudice, l’onere di integrare la documentazione richiesta era rimesso unicamente alla disponibilità dell’interessato, il quale avrebbe potuto rimuovere l’impedimento temporaneo derivante dall’ordine di sospensione provvedendo alla tempestiva trasmissione dei documenti mancanti, anziché adempiere alla richiesta dell’amministrazione soltanto dopo circa 16 mesi, dovendo quindi imputare alla propria inerzia, anziché a forza maggiore od a factum principis, l’inosservanza del termine per l’inizio concreto dei lavori.
Anche il secondo ed il terzo motivo di appello, pertanto, risultano infondati.
11. – Per queste ragioni, in conclusione, l’appello deve essere respinto.
12. – Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante alla rifusione delle spese del presente grado di giudizio in favore del Comune di (omissis), che liquida nella somma complessiva di Euro 3000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Taormina – Presidente
Fulvio Rocco – Consigliere
Antonella Manzione – Consigliere
Cecilia Altavista – Consigliere
Francesco Guarracino – Consigliere, Estensore

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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