Corte di Cassazione, civile, Sentenza|23 febbraio 2021| n. 4830.
In tema di sanzioni amministrative, ai sensi della legge n. 689 del 1981, articolo 3, per le violazioni colpite da sanzione amministrativa è necessaria e al tempo stesso sufficiente la coscienza e volontà della condotta attiva o omissiva, senza che occorra la concreta dimostrazione del dolo o della colpa, giacché la norma pone una presunzione di colpa in ordine al fatto vietato a carico di colui che lo abbia commesso, riservando poi a questi l’onere di provare di aver agito senza colpa. Ne deriva che l’esimente della buona fede, applicabile anche all’illecito amministrativo disciplinato dalla legge n. 689/1981, rileva come causa di esclusione della responsabilità amministrativa – al pari di quanto avviene per la responsabilità penale, in materia di contravvenzioni – solo quando sussistano elementi positivi idonei a ingenerare nell’autore della violazione il convincimento della liceità della sua condotta e risulti che il trasgressore abbia fatto tutto quanto possibile per conformarsi al precetto di legge, onde nessun rimprovero possa essergli mosso.
Sentenza|23 febbraio 2021| n. 4830
Data udienza 1 ottobre 2020
Integrale
Tag/parola chiave: Sanzioni amministrative – Opposizione ad ordinanza ingiunzione – Connessione oggettiva tra l’illecito amministrativo ed il reato – Idoneità a radicare la competenza del giudice penale solo se l’esistenza del reato dipende dall’accertamento della violazione amministrativa – Rigetto
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE SECONDA CIVILE
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – Presidente
Dott. ORICCHIO Antonio – Consigliere
Dott. TEDESCO Giuseppe – rel. Consigliere
Dott. FORTUNATO Giuseppe – Consigliere
Dott. OLIVA Stefano – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 1787-2017 proposto da:
(OMISSIS) SRL IN LIQUIDAZIONE, (OMISSIS), quale liquidatore giudiziale di (OMISSIS) SRL IN LIQUIDAZIONE, elettivamente domiciliati in (OMISSIS), presso lo studio dell’avv. (OMISSIS), che li rappresenta e difende unitamente agli avv.ti (OMISSIS), (OMISSIS);
– ricorrente –
contro
PROVINCIA di BRESCIA, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avv. (OMISSIS), che la rappresenta e difende unitamente all’avv. (OMISSIS), dell’Avvocatura Provinciale;
– controricorrente –
avverso la sentenza n. 540/2016 della Corte d’appello Di Brescia, depositata il 09/06/2016;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 01/10/2020 dal Consigliere Dott. GIUSEPPE TEDESCO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. MISTRI CORRADO, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso per quanto di ragione;
udito l’avv. (OMISSIS), per i ricorrenti e l’avv. (OMISSIS), per la controricorrente.
FATTI DI CAUSA
I fatti sono cosi’ riassunti nella sentenza impugnata: “Con tempestivo ricorso (OMISSIS) s.r.l. e (OMISSIS) proponevano opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione del 17 gennaio 2011 prot. 0003995 con cui la Provincia di Brescia, a conferma del verbale di contestazione elevato dal Corpo Forestale dello Stato n. 103/07, aveva irrogato la sanzione pecuniaria di Euro 6.244.966,40 per la violazione del Decreto Legislativo n. 152 del 2006, articolo 259, comma 4, per avere ricevuto in qualita’ di destinataria presso la propria attivita’ produttiva di (OMISSIS) movimentazione e trasporti di rifiuti speciali non pericolosi consistenti in terre e rocce provenienti da scavo, in assenza dei prescritti formulari di identificazione di cui al Decreto Legislativo n. 152 del 2006, articolo 193.
Si costituiva la Provincia di Brescia, contestando la fondatezza dei motivi di opposizione.
In data 10 gennaio 2013 si costituiva volontariamente il liquidatore giudiziale (di (OMISSIS) n.d.r.), che si associava alle difese degli opponenti.
Con sentenza in data 3 maggio 2013 il Tribunale di Brescia rigettava il ricorso, confermando il provvedimento impugnato.
Proponevano appello (OMISSIS) in liquidazione, (OMISSIS) e il liquidatore giudiziale, nominato nell’ambito della procedura di concordato preventivo, chiedendo che, previa sospensione, in riforma della impugnata sentenza si accogliessero i motivi proposti in primo grado.
Si costituiva la Provincia di Brescia, chiedendo il rigetto dell’appello con conferma della impugnata sentenza.
Con ordinanza in data 12 marzo 2014 la Corte respingeva l’istanza di sospensione.
Senza espletamento di attivita’ istruttoria, acquisita la documentazione prodotta dalle parti e precisate le conclusioni, la causa veniva trattenuta in decisione all’udienza del 26 novembre 2014.
Con ordinanza in data primo aprile 2014 la Corte ai sensi dell’articolo 213 c.p.c. mandava al Comune di Roncadelle di fornire tempestivamente informazioni in merito alla Dia presentata da (OMISSIS) in data 2 febbraio 2007 relativa ai lavori di movimentazione terra ed in particolare se fosse comprensiva della rituale richiesta di parere dell’ARPA Decreto Legislativo n. 152 del 2006, ex articolo 186.
La causa veniva nuovamente trattenuta in decisione all’udienza del 20 aprile 2006 previa concessione dei termini per conclusionali e repliche”.
La Corte d’appello di Brescia rigettava l’appello in forza delle seguenti considerazioni:
A. Irrilevanza della mancata concessione dei termini ex articolo 183 c.p.c. da parte del primo giudice, infondatamente dedotta dagli appellanti quale causa di nullita’ della sentenza del tribunale. Al riguardo la corte di merito rilevava che non c’era stata alcuna violazione dei diritti della parte, tenuto conto che l’ammissione di prova orale fu richiesta nel corso del giudizio di primo grado e poi reiterata con la comparsa conclusionale. In ogni caso la supposta violazione non giustificava la rimessione della causa al primo giudice, ma al limite la concessione dei termini in grado d’appello, che nella specie si rilevava superflua, perche’ le istanze istruttorie (ammissione di capitoli di prova per testimoni) erano state riproposte con l’atto di appello.
B. Nella specie non sono ravvisabili i presupposti della connessione fra l’illecito amministrativo contestato e l’illecito penale Decreto Legislativo n. 152 del 2006, ex articolo 256 non rilevando a questi fini la identita’ totale o parziale delle diverse fattispecie. Non ci sono neanche i presupposti per l’applicabilita’ del principio di specialita’ di cui alla L. n. 689 del 1981, articolo 9 essendo diversi gli interessi tutelati: l’ambiente in generale nel caso della norma penale, la tracciabilita’ dei rifiuti nel caso della norma che prevede l’illecito amministrativo. L’ordinanza ingiunzione e’ stata emessa contro (OMISSIS), mentre il procedimento penale e’ stato instaurato contro il (OMISSIS).
C. Non c’e’ stata alcuna violazione del principio di personalita’ della sanzione, a causa della mancata identificazione della persona fisica del trasgressore. L’ordinanza ingiunzione e’ stata emessa solo nei confronti di (OMISSIS) quale responsabile in solido ai sensi della L. n. 689 del 1981, articolo 6 essendo percio’ irrilevanti le contestazioni sulla mancata imputazione della condotta al legale rappresentante.
D. L’esecuzione dei trasporti, nei termini assunti dalla Provincia, non ha costituito oggetto di contestazione con gli originali motivi di opposizione. La contestazione della riferibilita’ della totalita’ dei trasporti a (OMISSIS) e’ stata solo accennata in grado d’appello, integrando pertanto un profilo nuovo come tale inammissibile.
E. Le terre e rocce da scavo sono sottratti alla normativa sui rifiuti solo in presenza di date condizioni previste dalla disciplina di riferimento, che includono sempre il parere ARPA, anche per materiale proveniente da aree agricole e pure quando non sia previsto l’accertamento della contaminazione. Il parere deve essere preventivo rispetto alla movimentazione del materiale al fine del riutilizzo.
In assenza del parere il materiale costituisce rifiuto e quindi, ai fini del trasporto, occorre il formulario. Qualora questo non sia stato compilato l’illecito sussiste anche se la tracciabilita’ del materiale sia desumibile a posteriori da altri documenti.
F. La sentenza del Tar della Lombardia del 2 agosto 2007, di annullamento del provvedimento dell’ARPA, che aveva rifiutato il parere di competenza per il materiale gia’ movimentato, richiamata dai ricorrenti a sostegno dell’assunto che il parere ARPA potrebbe essere reso successivamente alla movimentazione del materiale, non faceva stato nel giudizio civile. Al di la’ del fatto che mancava l’attestazione del giudicato e della mancata coincidenza soggettiva delle parti dei due giudizi, il TAR si era limitato a respingere l’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse sollevata dall’ARPA, ravvisandolo con l’interesse all’accertamento della non assirnilabilita’ del materiale ad un rifiuto ed al venir meno dei procedimenti sanzionatori.
G. La DIA richiesta da (OMISSIS), societa’ titolare del cantiere da cui proveniva il materiale, era circoscritta agli aspetti edilizi. Essa non conteneva ne’ il parere ne’ la richiesta di parere ARPA, ne’ alla stessa risultava allegata la documentazione finalizzata alla richiesta del parere. Il parere fu richiesto solo il 12 luglio 2007 e il riutilizzo fu autorizzato solo il 21 agosto 2007.
H. Non si puo’ riconoscere l’esimente dell’errore scusabile sulla base della corrispondenza intercorsa con gli enti. La nota della Provincia del 26 marzo 2007 e la nota del Comune di Roncadelle in data 2 aprile 2007 precisavano le condizioni in presenza delle quali le terre da scavo non costituiscono rifiuto e sollecitavano la richiesta del parere. La nota del Comune dell’11 maggio 2007 aveva assunto sul punto della necessita’ del parere una posizione inidonea a ingenerare il ragionevole convincimento che il parere ARPA non fosse necessario. Essa non escludeva che il parere fosse necessario anche per l’area agricola, escludendo piuttosto la necessita’ della verifica analitica.
Il contenuto della missiva avrebbe dovuto mettere in allarme l’agente sull’esito della pratica e sulle ragioni del mancato inoltro della richiesta del parere.
I. E’ rimasta circostanza non dimostrata che la totalita’ del materiale provenisse da area agricola, ne’ la prova poteva darsi per testimoni, stante la genericita’ dei capitoli.
L. Ogni trasporto integra autonoma condotta e quindi un distinto illecito, per cui del tutto correttamente il tribunale ha negato l’ipotesi del concorso formale. E’ manifestamente infondata la questione di legittimita’ costituzionale della L. n. 689 del 1981, articolo 8 nella parte in cui non prevede correttivi idonei a mitigare l’applicazione del cumulo materiale.
Contro la sentenza (OMISSIS) in liquidazione, l’amministratore unico (OMISSIS) e il liquidatore giudiziale hanno proposto ricorso, affidato a dodici motivi (ma in realta’ undici).
La Provincia di Brescia ha resistito con controricorso.
Le parti hanno depositato memorie.
RAGIONI DELLA DECISIONE
A. 1. Il primo motivo denuncia: “Censura ex articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 4 per la nullita’ della sentenza in relazione all’inosservanza del rito ordinario, nello specifico per mancata concessione dei termini per memorie ex articolo 183 c.p.c.”.
Applicandosi ratione temporis il rito ordinario e non il rito del lavoro, dovevano concedersi i termini ai sensi dell’articolo 183 c.p.c., norma, quest’ultima, che accorda facolta’ che vanno oltre la richiesta di prova, mentre il giudice d’appello aveva considerato la rilevanza della questione solo in questa limitata prospettiva. Unica via per rimediare all’omissione era costituita dalla rimessione della causa al primo giudice o dalla concessione dei termini in grado d’appello.
2. Il secondo motivo denuncia: “Violazione di norma sulla competenza ex articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 2 in relazione alla statuita mancata operativita’ della L. n. 689 del 1981, articolo 24 per avere il giudice a quo negato la competenza a conoscere la presente procedura di opposizione a sanzione amministrativa in capo al giudice penale, nonostante l’attribuzione alle terre da scavo della natura di rifiuto”.
Sia in sede penale, sia in sede amministrativa occorreva accertare se il materiale poteva qualificarsi come rifiuto: tanto bastava per giustificare l’applicazione della norma, al fine di evitare il rischio di giudicati contrastanti.
3. Il terzo motivo denuncia: “Violazione di legge ex articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3, per errata o falsa applicazione della L. n. 689 del 1981, articolo 9 per avere il giudice a quo negato l’assorbimento dell’illecito amministrativo nell’illecito penale”.
In sede penale furono contestati la rimozione e il successivo trasporto di rifiuti in assenza di parere, sussistendo quindi rapporto di specialita’ fra le norme e, in ogni caso, tale rapporto di specialita’ sussisteva nel caso concreto, in rapporto alla configurazione della condotta. Non e’ concettualmente possibile che chi trasporta senza autorizzazione si munisca dei formulari, per cui l’illecito amministrativo e’ configurabile solo se chi trasporta sia in possesso dell’autorizzazione.
4/a. Il quarto motivo denuncia: “Violazione di legge ex articolo 360, comma 1, n. 3 per errata o falsa applicazione della L. n. 689 del 1981, articoli 2, 3, 6 e 7 per avere il giudice a quo ritenuto valida ed efficace l’ordinanza ingiunzione impugnata e sussistente la responsabilita’ solidale della ricorrente in difetto dell’individuazione dell’autore dell’illecito e omesso esame ex articolo 360, comma 1, n. 5 per avere il giudice a quo omesso di verificare se fosse possibile o meno individuarsi la persona fisica autrice dell’illecito e chi fosse concretamente”.
La sanzione amministrativa si connota per il requisito della personalita’, nel senso che va applicata alla persona fisica che ha realizzato la condotta da reprimersi. Soltanto in via riflessa, qualora costei abbia agito come organo o rappresentante di una persona giuridica, questa ultima potra’ essere a sua volta destinataria di sanzione L. n. 689 del 1981, ex articolo 6 come obbligata solidale. Se dunque l’obbligo di pagamento deriva unicamente dalla posizione di obbligato solidale che la persona giuridica assume verso l’autore materiale dell’illecito, la mancata identificazione di quest’ultimo rende impossibile, in presenza di specifiche contestazioni, la verifica della imputabilita’ oggettiva e, soprattutto, soggettiva del fatto illecito.
4/b. Il quarto motivo propone inoltre la seguente censura: “Violazione di legge ex articolo 360, comma 1, n. 3, per errata e falsa applicazione dell’articolo 345 c.p.c., per avere il giudice a quo dichiarato parzialmente inammissibile il motivo nel punto inerente all’allegata esecuzione di parte dei trasporti da (OMISSIS) SRL e omesso esame ex articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 5, per avere il giudice a quo trascurato di rilevare ed analizzare il fatto che i trasporti sanzionati vennero eseguiti non da (OMISSIS) ma da (OMISSIS) s.r.l.”.
L’esame di tale fatto avrebbe certamente condotto all’annullamento della sanzione amministrativa, applicata nei confronti di un soggetto diverso dall’effettivo responsabile. La circostanza era stata ammessa dalla Provincia, che aveva dato atto nelle proprie difese che la violazione, a mezzo di separato e diverso verbale, era stata contestata anche alla societa’ (OMISSIS), quale soggetto produttore, detentore e trasportatore dei rifiuti.
5. Il quinto motivo denuncia: “Violazione di legge ex articolo 360, comma 1, n. 3 per errata o falsa applicazione del Decreto Legislativo n. 152 del 2006, articolo 186, commi 1 e 5 ratione temporis vigente e dell’articolo 12 preleggi, in relazione alla ritenuta obbligatorieta’ per il materiale di scavo proveniente da aree agricole non contaminate dell’acquisizione del parere ARPA”.
Trattandosi di materiale destinato al riutilizzo in ciclo produttivo industriale, il parere ARPA non occorreva, essendo questo previsto solo qualora sia necessario un titolo edilizio, mentre nella specie, sotto il profilo urbanistico e edilizio, il procedimento si era esaurito con la presentazione della DIA, nel cui ambito erano stati indicati tutti gli elementi richiesti per configurare l’esclusione del materiale dal novero dei rifiuti e dalla relativa disciplina.
6/a. Il sesto motivo denuncia: “Violazione di legge ex articolo 360, comma 1, n. 3, per errata o falsa applicazione del Decreto Legislativo n. 152 del 2006, articolo 186, commi 6 e 7, ratione temporis vigente in relazione alla ritenuta impossibilita’ di acquisire il parere ARPA sul materiale scavato successivamente al trasporto e allo stoccaggio presso il sito di deposito”.
Si segnala al riguardo la diversa interpretazione della norma data dal TAR della Lombardia. Secondo il giudice amministrativo il parere potrebbe essere chiesto e utilmente dopo lo stoccaggio del materiale, venendo meno il procedimento sanzionatorio eventualmente attivato. Non e’ vero che non ci sia coincidenza soggettiva tra le parti delle due procedure, civile ed amministrativa, posto che sia la (OMISSIS) sia la Provincia hanno partecipato in sede amministrativa su versanti contrapposti (la (OMISSIS) ad adiuvandum la ricorrente (OMISSIS), la Provincia quale convenuta). Inoltre, non e’ vero il TAR si sia limitato a statuire sull’eccezione preliminare della Provincia di sopravvenuta carenza di interesse alla decisione. Dopo avere rilevato l’infondatezza di detta eccezione, il giudice amministrativo e’ passato all’esame del merito del ricorso, ritenendo fondata la censura di (OMISSIS).
6/b. Il sesto motivo propone ancora la seguente censura: “Violazione di legge ex articolo 360, comma 1, n. 3, per errata e falsa applicazione dell’articolo 116 c.p.c. oppure violazione di legge ex articolo 360, comma 1, n. 3 per errata o falsa applicazione del Decreto Legislativo n. 152 del 2006, articolo 186 commi 6 e 7 ratione temporis vigente oppure nullita’ della sentenza o del procedimento ex articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 4 per avere il giudice a quo affermato – sulla scorta delle sole dichiarazioni rese dal Comune di Roncadelle – che la ricorrente non avrebbe richiesto ad ARPA il necessario parere preventivo sul materiale da scavo”.
La sentenza, appunto, e’ oggetto di censura nella parte in cui la Corte di appello afferma che nel contesto della DIA non fu richiesto il parere ARPA. Si sostiene che, in quella circostanza, furono fornite tutte le indicazioni occorrenti per la normativa sui rifiuti e quindi per procedere anche ai sensi della normativa ambientale.
7. Il settimo motivo denuncia: “Violazione di legge ex articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3 per errata o falsa applicazione del Decreto Legislativo n. 152 del 2006, articolo 186 per avere il giudice a quo ritenuto che fosse onere del ricorrente chiedere il parere ad ARPA piuttosto che dell’ente procedente Comune di Roncadelle”.
Secondo quanto emerge dal tenore letterale della norma, ARPA rende il parere di sua competenza direttamente al soggetto pubblico gestore dell’iter procedimentale di approvazione del progetto.
8. L’ottavo motivo denuncia: “Violazione di legge ex articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3, per errata o falsa applicazione dei principi di precauzione e proporzionalita’ sottesi al Decreto Legislativo n. 152 del 2006, articolo 186 e agli articoli 97 e 117 Cost. nonche’ degli articoli 3-ter, 178 e 301 codice dell’ambiente e degli articoli 5 e 74 del Trattato CE in relazione al fatto che il giudice a quo ha optato per la soggezione del materiale movimentato alla normativa sui rifiuti pur in difetto di una espressa disposizione di legge”.
In assenza di un’espressa assimilazione tra categorie merceologiche in se’ completamente diverse, dovevano trovare applicazione i principi di derivazione comunitaria di precauzione e proporzionalita’, trattandosi di materiale non contaminato, del quale (OMISSIS) non intendeva disfarsi, ma riutilizzare nel proprio ciclo produttivo. Le misure adottate, del resto, rendevano il materiale perfettamente tracciabile, in ossequio ai principi generali della tutela ambientale.
9. Il nono motivo denuncia: “Violazione di legge ex articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3 per errore o falsa applicazione della L. n. 689 del 1981, articolo 8 in relazione al fatto che il giudice a quo ha convalidato la sanzione applicata calcolata per cumulo materiale considerando i numerosi atti di trasporto eseguiti ciascuno come illecito autonomo. In difetto e subordine viene risollevata questione di legittimita’ costituzionale erroneamente disattesa dal giudice a quo della L. n. 689 del 1981, articoli 8 e/o 10 e degli articoli 193 e 258 codice dell’ambiente in relazione agli articoli 3 e 97 Cost. per loro manifesta irragionevolezza e violazione del principio di proporzionalita’ nella parte in cui non prevedono temperamenti alla rigida applicazione del cumulo materiale tra sanzioni applicate in ragione di un concorso materiale di illeciti, altresi’ per diversita’ di trattamento tra i diversi autore di illecito”.
“Nel caso specifico era evidente che il materiale oggetto di trasporto faceva parte di una unica partita finalizzata all’attivita’ di produzione di calcestruzzo da parte della (OMISSIS) in sostituzione del materiale da cava, essendo quindi irrilevante che l’attivita’ di trasporto sia stata compiuta per ragioni logistiche con piu’ viaggi e trasporti (…), per cui il giudice a quo avrebbe dovuto rilevare che i molteplici viaggi eseguiti integravano un’azione unica, con conseguente applicazione della sanzione computata una sola volta ovvero in subordine con cumulo giuridico anziche’ plurime condotte autonomamente sanzionabili” (pag. 47 del ricorso).
In subordine si solleva la questione di costituzionalita’ sotto il profilo della “irragionevolezza in se’ della disposizione, nella parte in cui non prevede criteri correttivi volti a mitigare, in relazione alla diverse ipotesi di cumulo materiale in essa contemplate, effetti distorsivi e aberranti; e sotto il profilo della disparita’ di trattamento, determinandosi “una irragionevole discriminazione fra operatori professionali in funzione della diversa dotazione dei mezzi posseduti e utilizzati nella movimentazione dello stesso quantitativo di rifiuti. Risulta evidente che un’impresa che puo’ impiegare mezzi d’opera di grande dimensione verrebbe punita meno di un’altra impresa che puo’ contare e utilmente impiegare mezzi d’opera di piu’ ridotte dimensioni cio’ per lo stesso quantitativo movimentato”.
Si segnala che la Corte costituzionale, nelle precedenti occasioni nelle quali e’ stata chiamata a pronunciarsi sulla questione, non l’aveva affrontata sotto questi specifici profili.
10. Il decimo motivo (indicato con il n. 11 nel ricorso) denuncia: “Censura ex articolo 360 c.p.c., nn. 3 e 5 in relazione alla mancata assunzione delle prove orali e rispettivamente:
a) per violazione e falsa applicazione degli articoli 244, 245, 356 c.p.c. e di riflesso dell’articolo 2697 c.c.;
b) per omesso esame dei fatti decisivi controversi sottesi alle prove orali richieste e ampiamente discussi tra le parti”.
11. L’undicesimo motivo (indicato nel ricorso con il n. 12) denuncia: “Censura ex articolo 360 c.p.c., n. 3 in relazione alla violazione o falsa applicazione dell’articolo 115 c.p.c. e dell’articolo 2697 c.c. per avere il giudicante ritenuto indimostrata la circostanza della provenienza del materiale dall’area agricola di contro alla natura pacifica di detta emergenza ed ex articolo 360, comma 1, n. 5, in relazione rispettivamente a:
a) omesso esame delle prove documentali prodotti sub docc. 2, 3, 4, 6, 9, 13 e 15 bis nel fascicolo di parte del giudizio di primo grado e quindi dei fatti decisivi e controversi ad esse sottesi;
b) travisamento delle prove documentali sub doc 1 e 11 nel fascicolo di parte del giudizio di primo grado; nonche’ ex articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3 in relazione alla violazione o falsa applicazione della L. n. 689 del 1981, articolo 3 ritenuta insussistenza dell’esimente della buona fede stante una ricostruzione operata ex post e non ex ante della vicenda fattuale”.
B. 1. Il primo motivo e’ inammissibile.
Infatti, i ricorrenti denunciano la violazione processuale senza contemporaneamente prospettare anche le ragioni per le quali la erronea applicazione della regola processuale abbia comportato per la parte una lesione del diritto di difesa o altro pregiudizio per la decisione di merito (Cass. n. 26831/2014).
Si aggiunge, per completezza di esame, che il giudizio di opposizione avverso ordinanza-ingiunzione di pagamento di somma di denaro a titolo di sanzione amministrativa, seppure strutturato, nelle sue linee generali, in conformita’ al modello del giudizio civile ordinario (Cass. n. 1173/2007), e’ disciplinato dalle norme generali poste per il processo civile ordinario solo per gli aspetti non espressamente regolati dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, articoli 22 e 23 (Cass. n. 2430/2012). E’ stato cosi’ chiarito, posto che la causa petendi, in tale giudizio, resta individuata sulla base dei motivi di opposizione (Cass. n. 1173/2007; n. 9178/2010), essere conseguentemente inammissibile la memoria suppletiva – o altro atto comunque denominato – con la quale il ricorrente integri i motivi di annullamento originariamente svolti nel ricorso introduttivo o deduca, per la prima volta, motivi dei quali il ricorso era del tutto privo (Cass. n. 18158/2020).
E’ noto inoltre che il modello consente una concentrazione di attivita’ processuali in una sola udienza (Cass. n. 13330/1992). In considerazioni di tali caratteristiche del giudizio di opposizione contro ordinanza-ingiunzione, e’ escluso che le parti possano lamentare, di per se’, la mancata concessione dei termini ai sensi dell’articolo 183 c.p.c.
2. Il secondo motivo pone la questione della connessione dell’illecito amministrativo, oggetto di contestazione, con il reato previsto dal Decreto Legislativo n. 152 del 2006, articolo 256 ai fini di giustificare lo spostamento di competenza in favore del giudice penale previsto dalla L. n. 689 del 1981, articolo 24.
Il motivo e’ infondato. Come affermato in diverse pronunce della Suprema Corte, la connessione obiettiva dell’illecito amministrativo con un reato, ai sensi dell’articolo 24 cit., rileva esclusivamente, determinando lo spostamento della competenza all’applicazione della sanzione dall’organo amministrativo al giudice penale, nel caso in cui l’accertamento del primo costituisca l’antecedente logico necessario per l’esistenza dell’altro, mentre, in difetto di tale rapporto di pregiudizialita’, la pendenza del procedimento penale non fa venir meno detta competenza ai fini della irrogazione della sanzione amministrativa (Cass. n. 30319/2017).
Diversamente da quanto sostengono i ricorrenti, la connessione oggettiva L. n. 689 del 2001, ex articolo 24 richiesta per radicare la competenza del giudice penale nell’accertamento della responsabilita’ per l’illecito amministrativo, non consiste nella mera identita’, totale o parziale, della condotta integrante le fattispecie amministrativa e penale, occorrendo invece che l’esistenza del reato dipenda dall’accertamento della violazione amministrativa (Cass. n. 5242/2008; n. 18276/2017).
La decisione impugnata, su tale aspetto, e’ conforme rispetto a tali principi, mentre sono in errore i ricorrenti quando pretendono di identificare la connessione in base al rilievo che, nell’una e nell’altra sede, si poneva l’identico problema di stabilire se il materiale costituisse rifiuto.
3. Con il terzo motivo si sostiene che la corte di merito avrebbe dovuto riconoscere, ai sensi della L. n. 689 del 1981, articolo 9 l’assorbimento dell’illecito amministrativo in quello penale, in applicazione del principio di specialita’ stabilito dalla norma.
Il motivo e’ infondato. Si insegna che una norma e’ speciale rispetto ad un’altra quando presenta tutti gli elementi costitutivi della norma generale, piu’ altri elementi suoi peculiari, appunto, specializzanti. In tali casi, in assenza della disposizione speciale, la condotta rientrerebbe nel fatto tipico descritto nella norma generale, non avendo rilievo decisivo a tal fine il criterio del bene o dell’interesse protetto dalle disposizioni punitive concorrenti (Cass. n. 1299/2008).
L’insegnamento delle Sezioni Unite della Cassazione penale e’ consolidato nel ritenere che per “stessa materia” deve intendersi la stessa fattispecie astratta, lo stesso fatto tipico nel quale si realizza l’ipotesi di reato; con la precisazione che il riferimento all’interesse tutelato dalle norme incriminatrici non ha immediata rilevanza ai fini dell’applicazione del principio di specialita’ (Cass. pen., S.U., 41588/2017).
Ora, una relazione del genere non e’ ravvisabile fra l’illecito penale, di cui al Decreto Legislativo n. 152 del 2006, articolo 256 (“chiunque effettua una attivita’ di raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, commercio ed intermediazione di rifiuti in mancanza della prescritta autorizzazione (…)”) e l’illecito amministrativo previsto nell’articolo 258, comma 4 medesimo Decreto Legislativo n. 152 del 2006 (“chiunque effettua il trasporto di rifiuti senza il formulario di cui all’articolo 193 (…)”). Se la norma che prevede l’illecito amministrativo non vi fosse, la condotta tipica non rientrerebbe nel fatto tipico descritto nella norma penale (Cass. pen. S.U., n. 1963/2011). E’ stato anche chiarito che “in caso di concorso tra disposizione penale incriminatrice e disposizione amministrativa sanzionatoria in riferimento allo stesso fatto, deve trovare applicazione esclusivamente la disposizione che risulti speciale rispetto all’altra, all’esito del confronto tra le rispettive fattispecie astratte” (Cass. pen. 47863/2016).
4. Il quarto motivo propone la questione della individuazione del responsabile della violazione, che nella specie e’ mancata, con conseguente (supposta) violazione del principio della personalita’ della sanzione.
Il motivo e’ infondato. Secondo la giurisprudenza di questa Corte la ratio della norma della L. n. 689 del 1981, articolo 6 che stabilisce il principio della responsabilita’ solidale in tema di sanzioni amministrative, non e’ in quella di far fronte a situazioni di insolvenza dell’autore della violazione, bensi’ in quella di evitare che la violazione resti impunita ogni qual volta non sia possibile identificare con certezza l’autore della stessa (Cass. n. 11643/2010). Pertanto, la responsabilita’ solidale per il pagamento della somma non viene meno nell’ipotesi in cui l’autore della violazione non sia stato identificato, dal momento che l’identificazione dell’autore della violazione non costituisce requisito di validita’ dell’ordinanza-ingiunzione che commina la sanzione (Cass. n. 145/2015; n. 18389/2003).
La decisione impugnata, su questo punto, e’ percio’ esente dalle critiche mosse dai ricorrenti.
4.1. Si ritiene di trattare in questo ambito un diverso aspetto, che e’ ripreso in vari motivi di ricorso, e cioe’ che la corte d’appello non avrebbe considerato che la gran parte dei trasporti erano stati eseguiti non da (OMISSIS), ma da (OMISSIS).
La corte d’appello ha ritenuto nuova la questione e l’ha considerata inammissibile. Ma al di la’ di tale statuizione in rito, che non ha costituito oggetto di specifica ed efficace censura in rapporto alle considerazioni proposte nella sentenza impugnata (assenza di motivo nella originaria opposizione contro il provvedimento sanzionatorio), rileva il fatto che la contestazione mossa a (OMISSIS) e’ di avere ricevuto nel proprio cantiere il materiale di cui si discute. Il fatto che (OMISSIS) sia stata a sua volta sanzionata per la medesima violazione non elide la responsabilita’ di (OMISSIS). La L. n. 689 del 1981, articolo 5 con formula analoga a quella dell’articolo 110 c.p., ha previsto la punibilita’ del concorso di persone nell’illecito amministrativo. “In tema di sanzioni amministrative, la L. n. 689 del 1981, articolo 5 il quale contempla il concorso di persone nella commissione di illeciti amministrativi, recepisce i principi fissati in materia dal codice penale, rendendo applicabile la pena pecuniaria a tutti coloro che abbiano offerto un contributo alla realizzazione dell’illecito, concepito come una struttura unitaria, nella quale confluiscono tutti gli atti dei quali l’evento punito costituisce il risultato, anche se detti atti, atomisticamente considerati, possono non essere illeciti, sempre che sussista nei singoli partecipi la consapevolezza del collegamento finalistico dei vari atti, e, cioe’, la coscienza e volonta’ di portare un contributo materiale e psicologico alla realizzazione dell’illecito perseguito da tutti” (Cass. n. 1876/2000; n. 9837/2001; n. 7908/2002).
La giurisprudenza della Corte ha precisato che “in tema di sanzioni amministrative, la omessa menzione, nella contestazione dell’illecito commesso da un soggetto in concorso con altri, e nella successiva ordinanza – ingiunzione di pagamento, della L. n. 689 del 1981, articolo 5 che tale concorso prevede, non rende illegittimo il provvedimento per violazione del principio della correlazione tra il fatto contestato e quello per il quale viene irrogata la sanzione, essendo, in tale ipotesi, necessario e sufficiente, ai fini del rispetto di tale principio, che dalla contestazione risulti la circostanza dell’avvenuta commissione dell’illecito da parte dell’ingiunto in concorso con altri” (Cass. n. 1876/2000).
In questa prospettiva, si deve ribadire che la contestazione mossa a (OMISSIS) e’ di avere “ricevuto rifiuti speciali non pericolosi consistenti in terre e rocce da scavo, provenienti dal cantiere lottizzazione (OMISSIS) in Comune di Roncadelle, nella propria unita’ produttiva di (OMISSIS), in assenza di prescritti formulari di identificazione” (pag. 2 del ricorso).
5. Il quinto, il sesto, il settimo motivo riguardano l’interpretazione del Decreto Legislativo n. 152 del 2006, articolo 186. In estrema sintesi si sostiene: a) che il parere ARPA non e’ necessario per il materiale proveniente da aree agricole; b) che il medesimo parere e’ necessario solo se il riutilizzo riguardi opere soggette ad autorizzazione sotto il profilo urbanistico ed edilizio; c) che esso puo’ essere utilmente richiesto ed acquisito anche dopo la movimentazione del materiale; d) nella specie il parere fu richiesto in concomitanza con la presentazione della DIA da parte di (OMISSIS); e) la relativa richiesta all’ARPA avrebbe dovuto essere inoltrata dal Comune.
6. I motivi, da esaminare congiuntamente, sono infondati.
Ai sensi del Decreto Legislativo n. 152 del 2006, articolo 186 nel testo applicabile ratione temporis, la ricollocazione in altro sito delle terre e rocce da scavo esige sempre che vi sia un progetto, ma la procedura varia a seconda che il progetto sia o meno sottoposto a valutazione di impatto ambientale (VIA); nel primo caso le modalita’ di utilizzo devono essere contenute nel progetto sottoposto a VIA e l’approvazione spetta all’autorita’ competente alla VIA. Nel caso in cui l’opera non sia sottoposta a VIA, le modalita’ di utilizzo devono essere indicate in un progetto che, se sottoposto ad approvazione urbanistico-edilizia, verra’ approvato dall’autorita’ competente previo parere ARPA; se non e’ prevista l’approvazione del progetto, come nel caso di semplice denuncia di inizio lavori (DIA) sara’ sufficiente il previo parere ARPA, che e’ comunque sempre necessario. L’inciso contenuto nel comma 1 della norma (“ove cio’ sia espressamente previsto”) si deve riferire all’autorizzazione e non al progetto, come risulta dal confronto con il comma 7 della norma dell’articolo 186, dove e’ chiaro il riferimento a “una delle opere come autorizzate dall’autorita’ competente”.
Il parere ARPA, ai fini dell’applicazione dell’articolo 186, nel caso in cui lo scavo, come nel caso in esame, sia previsto all’interno di un intervento che non richiede autorizzazione, e’ acquisito dal soggetto interessato.
L’articolo 186 prevedeva anche il caso di impossibile immediato riutilizzo delle terre e rocce da scavo rispetto al momento della loro produzione. Per tale caso il comma 8 imponeva di indicare nel progetto dell’opera anche dove, quale e quanto materiale si lasciava in deposito in attesa di riutilizzo che doveva avvenire entro sei mesi dal deposito, salvo proroga (una sola volta) su istanza motivata dell’interessato. Il tenore della norma in questione (il fatto che si parli di proroga, di istanza motivata e di previsione dell’impossibile utilizzo immediato in sede utile ai fini dell’autorizzazione amministrativa sul riutilizzo delle terre e rocce) lascia intendere come questo deposito dovesse essere autorizzato.
La diversa opinione, ventilata dal TAR della Lombardia con la decisione che ha definito l’impugnazione del diniego di parere per il materiale movimentato, secondo cui il rilascio del parere, richiesto e ottenuto dopo la movimentazione del materiale, potrebbe determinare il venir meno “dei provvedimenti sanzionatori attivati sia a carico del ricorrente che delle imprese appaltatrici dei lavori di scavo” (pag. 34, 35 del ricorso), non e’ vincolante nel presente giudizio. Infatti, essa costituisce enunciazione incidentale, priva di effettivo e immediato collegamento con la decisione che il TAR era chiamato ad assumere in quella sede.
La sentenza, impugnata, pertanto, e’ corretta anche in ordine a tale aspetto.
6.1. L’ottavo motivo intende accreditare la tesi che il materiale non contaminato non puo’ essere assimilato ai rifiuti in assenza di una specifica previsione di legge che giustifichi tale assimilazione.
Il motivo e’ infondato. Ex articolo 186 nel testo originario, le terre e rocce da scavo, anche non contaminate, sono sottratti alla disciplina dei rifiuti solo al ricorrere delle circostanze e con l’osservanza delle procedure previste dalla norma: “In tema di gestione dei rifiuti, l’applicazione della disciplina sulle terre e rocce da scavo (Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152, articolo 186), nella parte in cui sottopone i materiali da essa indicati al regime dei sottoprodotti e non a quello dei rifiuti, e’ subordinata alla prova positiva, gravante sull’imputato, della sussistenza delle condizioni previste per la sua operativita’, in quanto trattasi di disciplina avente natura eccezionale e derogatoria rispetto a quella ordinaria” (Cass. pen. 16078/2015; v. con riferimento alla disciplina successiva, Cass. pen. 8026/2017).
7. Il nono motivo propone, anche sotto l’aspetto della legittimita’ costituzionale, la questione del cumulo materiale, in base al quale (OMISSIS) e’ stata sanzionata per ogni singolo trasporto.
Il motivo e’ infondato. A norma della L. n. 689 del 1981, articolo 8 il cumulo giuridico e’ applicabile nella sola ipotesi di concorso formale di illeciti, caratterizzato dall’unicita’ dell’azione. Viceversa, non puo’ essere adottato qualora la pluralita’ delle violazioni derivi da condotte distinte (Cass. n. 3878/2012; n. 9177/2013). E’ stato chiarito che “da disciplina stabilita dal citato articolo 8 non subisce deroghe neppure in base alla successiva previsione di cui all’articolo 8-bis medesima legge, che, salve le ipotesi eccezionali del comma 2, ha escluso, sussistendo determinati presupposti, la computabilita’ delle violazioni amministrative successive alla prima solo al fine di rendere inoperanti le ulteriori conseguenze sanzionatorie della reiterazione” (Cass. n. 26434/2014).
Secondo dottrina e giurisprudenza, il fatto che la L. n. 689 del 1981, articolo 8 non contenga una previsione analoga a quella dell’articolo 81 c.p., comma 2, comporta che in materia di sanzioni amministrative la regola del cumulo materiale non trovi mitigazione, a nulla rilevando che le molteplici azioni siano commesse in esecuzione di un medesimo disegno (Cass. n. 5252/2011; n. 10890/2018).
La Corte costituzionale si e’ pronunciata sulla mancata previsione dell’istituto della continuazione nel campo degli illeciti amministrativi, affermando la piena legittimita’ della L. n. 689 del 1981, articolo 8: in particolare la Corte ha osservato che l’accertamento dell’identita’ del disegno criminoso richiede “un’indagine psicologica, irrilevante per l’illecito amministrativo”; in ogni caso “il raffronto tra previsioni della disciplina penale e previsioni di quella amministrativa e’ scarsamente significativo, se si tiene conto che fra le due categorie di illecito esistono sostanziali diversita’” sul piano sia costituzionale che della legislazione ordinaria (Cost. n. 421/1987; n. 468/1989; n. 23/1995; 280/1999). E’ principio acquisito nella giurisprudenza della Suprema corte che l’evidente differenza morfologica tra reato penale ed illecito amministrativo non consente che, attraverso un procedimento di integrazione analogica, le norme di favore previste in materia penale vengano estese alla materia degli illeciti amministrativi (Cass. n. 10775/2017).
La questione di costituzionalita’, reiterata in questa sede, e’ percio’ manifestamente infondata, tenuto conto che la determinazione delle condotte punibili e delle relative sanzioni rientra nella discrezionalita’ legislativa (Cass. n. 3878/2012; n. 20456/2009). La punizione per singolo trasporto non collide con il principio di ragionevolezza.
Cass. n. 28235 del 2008, richiamata dal Procuratore generale nella propria requisitoria, risolve una questione del tutto diversa: il riconoscimento del carattere permanente dell’illecito, che si realizza al momento dell’inizio del trasporto e si protrae per tutta la durata di esso, non fornisce alcun argomento in favore della tesi secondo cui la pluralita’ dei trasporti dovevano essere considerati, in relazione alle circostanze del caso concreto, alla stregua di una unica condotta.
8. Gli altri motivi si collocano sul piano della ricostruzione del fatto: a) in ordine alla provenienza del materiale da aree agricole non contaminate, alla cui prova tendevano i capitoli di prova non ammessi e che comunque costituiva fatto pacifico; b) in ordine al soggetto che aveva materialmente eseguito il trasporto; c) in ordine al fatto che il parere fu richiesto in concomitanza con la presentazione della DIA; d) in ordine alla condotta del Comune, che aveva rassicurato sulla richiesta del parere, inducendo l’agente in errore; e) in ordine alla oscurita’ del testo normativo, che trovava ulteriore conferma nella equivoca condotta dell’amministrazione, che aveva escluso la necessita’ del parere per il materiale proveniente da aree agricole.
I motivi sono infondati. Posta la corretta interpretazione della norma, come sopra operata, i profili di censura sub a) e b) sono irrilevanti. Altrettanto dicasi per il profilo sub c): il parere ARPA doveva essere acquisito dall’interessato e non dall’ente, che non era chiamato a rilasciare alcuna autorizzazione. Si deve aggiungere che la corte di merito ha escluso che nell’ambito della DIA fosse stato richiesto il parere e la relativa statuizione, in quanto coerente con la natura del procedimento, trattandosi di opera sottoposta a DIA, costituisce apprezzamento di fatto incensurabile in questa sede.
Le altre circostanze sono intese ad affermare che, nella specie, ricorreva l’ipotesi dell’errore incolpevole sul fatto e la buona fede dell’autore dell’infrazione.
“In tema di sanzioni amministrative, ai sensi della L. n. 689 del 1981, articolo 3, per le violazioni colpite da sanzione amministrativa e’ necessaria e al tempo stesso sufficiente la coscienza e volonta’ della condotta attiva o omissiva, senza che occorra la concreta dimostrazione del dolo o della colpa, giacche’ la norma pone una presunzione di colpa in ordine al fatto vietato a carico di colui che lo abbia commesso, riservando poi a questi l’onere di provare di aver agito senza colpa. Ne deriva che l’esimente della buona fede, applicabile anche all’illecito amministrativo disciplinato dalla L. n. 689 del 1981, rileva come causa di esclusione della responsabilita’ amministrativa – al pari di quanto avviene per la responsabilita’ penale, in materia di contravvenzioni – solo quando sussistano elementi positivi idonei a ingenerare nell’autore della violazione il convincimento della liceita’ della sua condotta e risulti che il trasgressore abbia fatto tutto quanto possibile per conformarsi al precetto di legge, onde nessun rimprovero possa essergli mosso” (Cass. n. 15777/2012; conf. 20219/2018; n. 11777/2020; n. 11977/2020).
La corte d’appello ha esaminato la corrispondenza e le vicende pregresse e ha negato cha ci fossero nella specie le condizioni per il riconoscimento dell’esimente. La relativa valutazione, della quale la corte di merito ha dato congrua e adeguata motivazione, e’ incensurabile in questa sede, trattandosi di apprezzamento di fatto di stretta competenza del giudice di merito (Cass. n. 23019/2009).
9. In conclusione il ricorso deve essere rigettato.
Spese compensate in considerazione della particolarita’ della vicenda.
Ci sono le condizioni per dare atto Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, ex articolo 13, comma 1- quater, della “sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma dello stesso articolo 13, comma 1 bis se dovuto”.
P.Q.M.
rigetta il ricorso; dichiara interamente compensate le spese di lite; ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater, da’ atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma dello stesso articolo 13, comma 1 bis se dovuto.
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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