Consiglio di Stato, Sezione terza, Sentenza 27 agosto 2020, n. 5261.
La massima estrapolata:
In tema di autenticazione in materia elettorale, l’identificazione del sottoscrittore, anche mediante la procedura semplificata dell’art. 38, comma 3, del d.P.R. n. 445 del 2000, costituisce un elemento essenziale dell’autenticazione, senza il quale essa non può assolvere la sua funzione certificativa; al contempo, la mancata indicazione della modalità attraverso la quale si è proceduto all’identificazione del sottoscrittore inficia irrimediabilmente la validità dell’autenticazione per il difetto di una forma c.d. sostanziale, che è costitutiva della fattispecie quale delineata dal legislatore.
Sentenza 27 agosto 2020, n. 5261
Data udienza 27 agosto 2020
Tag – parola chiave: Elezioni – Elezioni regionali – Esclusione lista – Dichiarazione di accettazione delle candidature – Assenza di valide forme di autentica – Identificazione del sottoscrittore – Elemento essenziale dell’autenticazione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6769 del 2020, proposto da
Il. Do. ed altri, i primi due nella loro qualità di delegati della lista elettorale avente per contrassegno “AM.E DI. UG.A VA. D’A.” – sigla AD. Va., la terza nella sua qualità di candidata nella medesima lista, tutti rappresentati e difesi dall’avvocato Gi. Sc., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del medesimo in Roma, alla via (…);
contro
Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo Torino, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domiciliano ex lege in Roma, via (…);
sul ricorso numero di registro generale 6775 del 2020, proposto da
Il. Do., Ma. Fe., il primo in qualità di delegato della lista elettorale avente per contrassegno “AM. DI. UG. VA. D’A.” – sigla AD. Va. e la seconda nella sua qualità di candidata nella medesima lista, entrambi rappresentati e difesi dall’avvocato Gino Scaccia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del medesimo in Roma, alla via (…);
contro
Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo Torino, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domiciliano ex lege in Roma, via (…);
per la riforma
quanto al ricorso n. 6775 del 2020:
della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale Della Valle D’aosta n. 00035/2020, resa tra le parti, concernente la comunicazione della Commissione Elettorale Circondariale di Aosta del 19.08.2020, prot. n. 0033921, comunicata in data 19.08.2020, con cui è stata dichiarata l’invalidità della lista denominata “AD. Va.” avente contrassegno “Simbolo Ambiente Diritti Uguaglianza e del verbale di deliberazione della Commissione Elettorale Circondariale n. 7 del 20.08.2020 con cui è stato rigettato il ricorso/reclamo presentato in pari data;
quanto al ricorso n. 6769 del 2020:
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Della Valle D’aosta n. 00036/2020, resa tra le parti, concernente la deliberazione dell’Ufficio Elettorale Regionale della Valle d’Aosta del 18.8.2020, priva di numero di protocollo, comunicata in data 18.08.2020, con cui non è stata ammessa alla “Elezione del 16° Consiglio Regionale della Valle d’Aosta Anno 2020” la lista avente per contrassegno Am. Di. Ug. Va. D’A. – siglabile AD. Va.
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo Torino;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza speciale elettorale del giorno 27 agosto 2020 il Cons. Giovanni Pescatore e uditi per le parti gli avvocati Gino Scaccia e il procuratore dello Stato dott. Federico Giuseppe Russo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. – Con due primi ricorsi ex art. 129 c.p.a. (RR.GG. nn. 49 e 50/2020), poi riuniti, gli odierni appellanti hanno impugnato la deliberazione dell’Ufficio Elettorale Regionale della Valle d’Aosta del 18.8.2020 con cui è stata esclusa dalla competizione elettorale per il rinnovo del Consiglio Regionale la lista avente per contrassegno “Am. Di. Ug. Va. D’A. – siglabile AD. Va.”.
2. – Con un terzo ricorso (R.G. n. 51/2020) è stato impugnato il verbale di deliberazione della Commissione Elettorale Circondariale di Aosta n. 7 del 20.8.2020, recante la reiezione del reclamo avverso la predetta decisione di esclusione.
3. – Nell’atto espulsivo si dà conto dell’assenza di valide forme di autentica dei modelli di dichiarazione di accettazione delle candidature in quanto recanti, in contrasto con le prescrizioni dell’art. 21 del d.p.r. n. 445/2000, esclusivamente la sottoscrizione del consigliere comunale autenticatore (Ca. Ca.) e nessuna altra attestazione circa l’autenticità della sottoscrizione del candidato o l’apposizione della firma in presenza del pubblico ufficiale. Sotto ulteriore profilo, nella stessa delibera si rileva che la dichiarazione relativa al candidato Ma. Ca. è stata sottoscritta dalla Consigliera Comunale Carola Carpinello in data 25.07.2020, prima che quest’ultima comunicasse (in data 27.7.2020) al Sindaco di Aosta la propria disponibilità alla funzione di autenticatore.
4. – Con sentenze n. 35 e 36/2020 il Tar della Valle d’Aosta ha respinto entrambi i mezzi di impugnazione.
5. – In questa sede gli appellanti, reiterando l’apparato di argomenti prospettato in primo grado, tornano a svolgere le seguenti tesi difensive:
I) la disciplina normativa di riferimento, come costantemente interpretata da questa Sezione, non prevede in alcun modo che il Pubblico Ufficiale debba corredare la propria autenticazione con formalità diverse dalla sottoscrizione, conferendo quest’ultima, di per sé sola, assoluta certezza alla formalità in oggetto. Nel caso di specie, inoltre, ogni irregolarità sarebbe stata sanata mediante allegazione, in sede di reclamo presentato in data 20.08.2020, della dichiarazione del soggetto autenticatore, nella quale questi dà atto della circostanza che le sottoscrizioni riportate sui moduli de quibus sono state apposte in sua presenza e da soggetti a lui personalmente noti. Detta integrazione risulterebbe conforme ad un principio di soccorso istruttorio rinveniente il proprio fondamento, nella materia elettorale, negli artt. 33, ultimo comma, del d.P.R. n. 570 del 1960 e 35, comma 3, della L.R. n. 4/1995;
II) l’assenza nei moduli di presentazione delle candidature di specifiche indicazioni sulle modalità di redazione delle autentiche avrebbe ingenerato un legittimo affidamento nella validità delle formalità adottate, ingiustamente tradito dalla successiva determina di esclusione. A sua volta, la ricezione senza rilievi da parte del Segretario della Commissione Elettorale Circondariale d’Aosta, mediante rilascio di apposito verbale sottoscritto e timbrato in data 17.8.2020, sarebbe valsa ad assorbire il vizio evidenziato nella deliberazione impugnata, sicché, sotto entrambi i segnalati profili, la misura espulsiva avrebbe costituito un’inammissibile e irragionevole compromissione del diritto di elettorato attivo e passivo, non coerente con la logica di massima tutela che ad esso dovrebbe essere accordata ai sensi degli artt. 48 e 51 Cost. e comunque contrastante con i superiori principi di proporzionalità, favor partecipationis e strumentalità delle forme, come enucleati dalla giurisprudenza nazionale e sovranazionale nella materia elettorale;
III) la posteriorità della comunicazione al Sindaco di Aosta della Consigliera Comunale Carpinello circa la propria disponibilità ad autenticare le firme dei candidati non sarebbe idonea ad inficiare la candidatura del sig. Ma. Ca., in quanto il potere di autentica discende direttamente dalla legge e non dalla citata dichiarazione di disponibilità .
6. – L’amministrazione intimata si è costituita in entrambi i giudizi, replicando agli assunti avversari e chiedendone la reiezione.
7. – Nella pubblica udienza del 27 agosto 2020 il Collegio, all’esito della discussione, ha trattenuto le cause in decisione.
8. – Gli appelli devono essere preliminarmente riuniti, ai sensi dell’art. 96 c.p.a., in quanto convergenti su una medesima materia del contendere.
9. – Nel merito, la lettura del contenuto del provvedimento dell’Ufficio Elettorale impugnato in prime cure rende chiaro che la ratio excludendi ha trovato fondamento nel fatto che i modelli di dichiarazione di accettazione della candidatura recavano “.. esclusivamente la sottoscrizione del consigliere comunale Ca. Ca.”, risultando per il resto del tutto privi di qualunque altra attestazione, quali quelle, esemplificativamente richiamate nella motivazione dell’atto di esclusione, concernenti l’autenticità della sottoscrizione del candidato o l’avvenuta apposizione della firma in presenza del soggetto autenticatore.
I moduli sono quindi risultati mancanti, in apice, della indicazione delle modalità di identificazione dei candidati, profilo questo dirimente e posto in chiara e centrale evidenza nella sentenza impugnata, ove si legge che “..le dichiarazioni di accettazione della candidatura di tutti i candidati della citata lista, ad eccezione della candidata Carola Carpinello, non riportano la formula di attestazione di autenticità della sottoscrizione dei candidati da parte della consigliera comunale Carola Carpinello, né gli estremi del documento di identità per l’identificazione del dichiarante, né specificano se la stessa sia avvenuta per “conoscenza personale” “.
10. – Gli appellanti rammentano la giurisprudenza di questo Consiglio, inaugurata dalla sentenza n. 1987/2016, che ha riconosciuto la possibilità di ricorrere, nella materia elettorale, a forme di autenticazione semplificate ai sensi dell’art. 38, comma 3, del d.P.R. n. 445 del 2000, e ricavano dalla pronuncia n. 2244/2016 l’ulteriore e più stringente indicazione di principio secondo cui, al fine di ritenere integrata l’attività di attestazione della sottoscrizione del candidato alla presenza del Pubblico Ufficiale, sarebbe sufficiente che la medesima sia sottoscritta dal soggetto autenticatore, senza necessità di ulteriori attestazioni.
11. – L’interpretazione del precedente è fuorviante e comunque non pertinente al caso qui in oggetto.
La fattispecie lì esaminata (affatto diversa da quella qui in esame) riguardava una autenticazione mancante dell’elemento cruciale della sottoscrizione del soggetto autenticatore e la decisione ha inteso evidenziare l’indefettibile essenzialità di tale requisito, senza tuttavia riconoscere la sufficienza della sola sottoscrizione del soggetto autenticatore ovvero la sua idoneità ad assolvere, in quanto tale, alla finalità certificativa (vi si legge infatti che l’autenticatore “con la firma si assume il compito, e la responsabilità, di attestare che la firma è stata in sua presenza apposta, conferendo assoluta certezza alla formalità dell’autenticazione, certificando, sino a querela di falso, che la firma è stata apposta in sua presenza”).
11.1. Questo Consiglio di Stato è peraltro ulteriormente intervenuto (v. Cons. Stato, sez. III, n. 2470/2017 e 2471/2017) a precisare la portata dell’indirizzo inaugurato da detta sentenza (Cons. Stato, sez. III, n. 2244/2016) e, pur riconoscendo che le modalità di autenticazione, in materia elettorale, possono essere quelle semplificate dell’art. 38, comma 3, del d.P.R. n. 445 del 2000 (così da non richiedere a pena di nullità, ad esempio, l’indicazione della data e del luogo in cui il pubblico ufficiale appone la propria dichiarazione autenticante – Cons. Stato, sez. III, nn. 1985 e 1987/2016), ha oltremodo ribadito come l’autenticazione non possa venire meno alla sua funzione essenziale e precipua, che è quella, appunto, di “attestazione, da parte di un pubblico ufficiale, che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza”, come prevede l’art. 1, comma 1, lett. i), del d.P.R. n. 445 del 2000, ricalcando la definizione dell’art. 2703, comma secondo, c.c. (la quale recita: “l’autenticazione consiste nell’attestazione da parte del pubblico ufficiale che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza. Il pubblico ufficiale deve previamente accertare l’identità della persona che sottoscrive”).
11.2. In questa medesima prospettiva, si è di recente ribadito che l’identificazione del sottoscrittore, anche mediante la procedura semplificata dell’art. 38, comma 3, del d.P.R. n. 445 del 2000, costituisce un elemento essenziale dell’autenticazione, senza il quale essa non può assolvere la sua funzione certificativa. Al contempo, la mancata indicazione della modalità attraverso la quale si è proceduto all’identificazione del sottoscrittore inficia irrimediabilmente la validità dell’autenticazione per il difetto di una forma c.d. sostanziale, che è costitutiva della fattispecie quale delineata dal legislatore (Cons. Stato, sez. III, n. 2941/2019 e n. 3019/2019).
11.3. Non possono quindi condividersi le contrarie argomentazioni degli appellanti le quali, nel tentativo di incrinare la solida ragione escludente posta a base del provvedimento gravato, tendono a depotenziare l’elemento centrale della mancata indicazione delle modalità di identificazione di sottoscrittori nell’accettazione della candidatura.
11.4. Detto che questa costituisce un elemento essenziale, senza la quale non si può avere legale certezza circa l’identità del sottoscrittore, risulta conseguente l’infondatezza di tutte le ulteriori deduzioni contenute nei due atti di appello, in quanto:
– è irrilevante la dichiarazione postuma rilasciata dalla consigliera Carola Carpinello nella quale questa dà atto di conoscere personalmente i candidati dichiaranti, trattandosi di atto successivo e irrituale, non idoneo a surrogare la carenza riscontrata nella fattispecie (cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 2354/2017, n. 2471/2017 e 2474/2017). Come si è innanzi chiarito, l’identificazione da parte del pubblico ufficiale “è forma ad substantiam ed elemento essenziale dell’autenticazione e la sua assenza, qualsiasi ne sia la causa (dimenticanza, erronea valutazione del pubblico ufficiale o altre ipotesi), fa sì che la firma oggetto dell’autenticazione invalida giuridicamente non esista, tamquam si non essent, e che la presentazione della candidatura, nel caso di specie, non sia ammissibile” (Cons. Stato, sez. III, n. 2470/2017 e n. 2354/2017);
– neppure giova agli appellanti invocare il principio del legittimo affidamento ingenerato dai contenuti dei moduli di presentazione delle candidature o dall’accettazione, da parte del Segretario della Commissione Elettorale Circondariale d’Aosta, della “candidatura firmata e autenticata”. Al di là del fatto che la formula da ultimo menzionata non dà conto di un controllo intrinseco della documentazione (della quale nel verbale non viene attestata alcuna “regolarità ” o “completezza” contenutistica e) che comunque sarebbe risultato improprio esigere nella fase di mera accettazione dei moduli un tale controllo da parte del Segretario della Commissione Elettorale Circondariale d’Aosta, della cui specifica competenza al riguardo nulla si deduce da parte appellante (v. Cons. Stato, sez. III, n. 3093/2018) – sta di fatto che, come pure questa Sezione ha già chiarito (v. sempre le citate sentenze di Cons. Stato, sez. III, n. 2244/2016 e 3019/2019), la mancanza di un elemento essenziale dell’autenticazione costituisce difformità che la parte non può colpevolmente ignorare, stante la sua primaria essenzialità e trattandosi di uno dei pochi, semplici elementi ictu oculi rilevabili, con un minimo di diligenza, da un candidato che chieda l’autenticazione della propria sottoscrizione;
– né può ritenersi dirimente l’asserita imputabilità dell’inadempienza al funzionario autenticante, atteso che le norme si presumono conosciute anche dai sottoscrittori, i quali ben possono, a mezzo dell’utilizzo dell’ordinaria diligenza, verificarne il rispetto, vieppiù quando, come nel caso di specie, dalle stesse dipende la sorte della lista elettorale (Cons. Stato, sez. III, n. 2354/2017); né pare possibile ritenere che un legittimo affidamento valga a completare la fattispecie di un elemento costitutivo e ad essa essenziale, ove mancante, potendo al più giustificare l’attivazione degli strumenti di tutela risarcitoria;
– sempre sul tema della lesione dell’affidamento, appare improprio il richiamo alla sentenza n. 1979 del 16 maggio 2016, in quanto riguardante vicenda, non sovrapponibile alla presente, in cui il segretario competente a ricevere la documentazione ne aveva attestato la completezza pur in difetto di una sua parte sostanziale, formalmente distinta e autonomamente individuabile dalla rimanente. Dunque, diversamente dal caso qui in esame, l’omesso controllo aveva riguardato un dato estrinseco, suscettibile di immediata verifica formale (ana è il caso esaminato da Cons. Stato, sez. III, n. 3093/2018);
– aggiungasi che, per principio generale dell’ordinamento, non può ritenersi affidante una condotta o attività giuridica posta in essere in violazione di norme imperative che si presumono conosciute dalla generalità dei cittadini. Inoltre, per quanto consta dagli atti del giudizio, in assenza di una valida formula di autenticazione, deve reputarsi dubbia la stessa identità personale dei soggetti firmatari del cui affidamento, asseritamente legittimo, viene lamentata la lesione;
– la stessa carenza contestata agli appellanti non può essere sanata e colmata neppure mediante il soccorso istruttorio di cui all’art. 33, ultimo comma, del d.P.R. n. 570 del 1960 e all’art. 35, comma 3, della L.R. n. 4/1995. A questo riguardo il Collegio non può che convenire con quanto rilevato dal primo giudice in ordine al fatto che nella specie non viene in rilievo una mera irregolarità per imperfezione della formula di autentica (quale potrebbe essere l’omessa indicazione delle modalità di identificazione del sottoscrittore), bensì la totale mancanza degli elementi essenziali costitutivi della procedura di autenticazione; e che nel procedimento elettorale la facoltà d’integrazione prevista dalle disposizioni citate è riferibile alle sole ipotesi di mere imperfezioni formali relative a documenti presentati in termini, mentre non è estensibile alla mancata produzione di documenti richiesti, a pena di esclusione, in sede di presentazione delle liste, giacché altrimenti si verificherebbe una sostanziale elusione dei termini perentori stabiliti dalla legge e una altrettanto sostanziale violazione della par condicio dei partecipanti alla competizione elettorale (in tal senso cfr., Cons. Stato, sez. III, n. 2354/2017 e n. 3019/2019);
– neppure è secondario osservare quanto già rilevato dal primo giudice e non confutato da parte appellante, ovvero che in sede di reclamo non sono stati prodotti nuovi moduli di accettazione delle candidature recanti la dichiarazione di autenticazione delle sottoscrizioni della consigliera Carpinello, bensì un documento (proveniente da quest’ultima ma estraneo al procedimento elettorale) recante semplicemente la descrizione delle modalità con cui la stessa ha apposto la propria firma sui moduli originali. Dunque, non vi è stata alcuna integrazione degli atti mancanti, interpretabile nei sensi di una “sanatoria”;
– da ultimo, stante l’essenzialità della formalità omessa, non integrabile aliunde, deve ritenersi insussistente la denunciata violazione dei principi costituzionali e convenzionali in materia di libertà di voto, tanto più che l’onere di effettuare un’autentica amministrativa, in sé niente affatto sproporzionato, costituisce garanzia di genuinità delle sottoscrizioni dei candidati, rappresentando uno strumento di contrasto ad abusi e contraffazioni e, quindi, un importante presidio della libertà di espressione elettorale (cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 2471/2017).
Come già chiarito, il minor aggravamento delle forme in questa materia, pur dovendo evitare che, in presenza di tutti gli elementi sostanziali, il rispetto delle forme divenga fine a se stesso, non può attenuare le esigenze minime di certezza e di fede pubblica che devono contraddistinguere la competizione elettorale (Cons. Stato, sez. III, n. 2370/2017).
11.5. Resta infine valida, anche perché non confutata da parte appellante, la ratio decidendi addotta dal Tar a giustificazione delle reiezione del terzo motivo di appello in quanto, anche se fondato, inidoneo, una volta acclarata l’infondatezza dei rimanenti motivi, a produrre un risultato utile alla parte.
12. – Le ragioni sin qui illustrate motivano la complessiva infondatezza dei due appelli e la conferma delle statuizioni impugnate.
13. – In considerazione della natura e peculiarità delle questioni trattate e tenuto conto del tenore delle difese in atti, si ravvisano giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione Terza, definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, previa loro riunione, li respinge e per l’effetto conferma, ai sensi di cui in motivazione, le sentenze impugnate.
Spese di lite compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 agosto 2020 con l’intervento dei magistrati:
Roberto Garofoli – Presidente
Stefania Santoleri – Consigliere
Giovanni Pescatore – Consigliere, Estensore
Ezio Fedullo – Consigliere
Pietro De Berardinis – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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