Consiglio di Stato, Sezione quarta, Sentenza 24 marzo 2020, n. 2048.
La massima estrapolata:
In sede disciplinare, l’Amministrazione può legittimamente tener conto delle risultanze emerse nelle varie fasi del pregresso procedimento penale, sì da evitare ulteriori accertamenti istruttori alla luce del principio di economicità del procedimento, ma a condizione che di tali risultanze sia autonomamente valutata la rilevanza in chiave disciplinare.
Sentenza 24 marzo 2020, n. 2048
Data udienza 6 febbraio 2020
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1947 del 2015, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Mi. Sc. e Sa. Pe., con domicilio eletto presso il loro studio, in Roma, viale (…);
contro
il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via (…);
il Comando Interregionale dell’Italia Meridionale, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Seconda n. -OMISSIS-, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2020 il Cons. Alessandro Verrico e uditi per le parti l’avvocato Sa. Pe. e l’avvocato dello Stato Da. Ca.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso dinanzi al T.a.r. per il Lazio (R.G. n. -OMISSIS-), l’odierno appellante, appuntato della Guardia di Finanza, ha impugnato:
– la nota del Comandante interregionale per l’Italia Centrale della Guardia di Finanza, di cui al prot.n. 03012222/12, notificata il 27 giugno 2012, con la quale gli è stata irrogata la sanzione disciplinare della perdita del grado per rimozione;
– il rapporto finale di conclusione dell’istruttoria del 26 marzo 2012;
– la determinazione n. 184362/12 del 13 aprile 2012 con la quale il ricorrente è stato deferito ad una Commissione di disciplina;
– il verdetto di “non meritevolezza” a conservare il grado formulato il 30 maggio 2012.
2. Il T.a.r. per il Lazio, sede di Roma, Sezione II, con la sentenza n. -OMISSIS-, ha respinto il ricorso e ha compensato le spese del giudizio tra le parti. Secondo il Tribunale, in particolare:
a) l’istruttoria posta in essere da parte dell’amministrazione è stata “completa ed esaustiva” e la motivazione addotta è stata “particolarmente articolata e sicuramente adeguata”;
b) in particolare, l’amministrazione non si è limitata meramente a prendere atto dell’esistenza delle sentenze penali di condanna delle quali ha fatte proprie acriticamente le risultanze ma, al contrario, sulla base della articolata e complessa documentazione tratta da tali giudizi, ha svolto una propria autonoma istruttoria al riguardo;
c) la valutazione della rilevanza del fatto penale di cui trattasi è stata, peraltro, effettuata anche alla luce dei precedenti di carriera del ricorrente, valutazione quest’ultima che, ad ogni modo, va considerata “ulteriore che si è venuta a sommare a quella di valenza centrale ed assorbente concernente il fatto penalmente rilevante contestatogli”;
d) in merito alla eccezionale gravità del fatto contestato al ricorrente non si ritiene che l’amministrazione abbia omesso di dare indicazioni al riguardo, atteso che “emerge con evidenza quali siano stati i fattori ritenuti rilevanti ai fini di una qualificazione in tal senso”;
e) dalla semplice lettura del provvedimento impugnato emerge come l’amministrazione si sia data carico di motivare in modo puntuale per quali ragioni le giustificazioni addotte da parte del ricorrente non siano state ritenute adeguate;
f) non si ravvisa alcuna contraddittorietà nel comportamento dell’amministrazione, laddove questa ha dato atto che la condotta del ricorrente era stata indotta dal timore per la propria vita rappresentatogli da parte dell’istigatore;
g) non vi è violazione degli articoli 1387 e 1389 del codice dell’ordinamento militare, in quanto trattasi dell’esercizio di un potere largamente discrezionale da parte dell’amministrazione, non illogicamente esercitato nella fattispecie.
3. Il ricorrente ha proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente accoglimento integrale del ricorso originario. In particolare, l’appellante ha sostenuto le censure riassumibili nei seguenti termini:
i) “Eccesso di potere per illogicità manifesta. – Difetto di motivazione. – Violazione dell’art. 867 ss. codice ord.to militare (d.lgs. 15.3.2010 n. 66). – Eccesso di potere per carenza di istruttoria”;
ii) “Violazione degli artt. 1387 – 1389 codice ord.to militare (d.lgs. 15.3.2010 n. 66). – Eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione. Violazione del principio di proporzionalità “.
3.1. Si è costituito in giudizio il Ministero dell’economia e della finanze, il quale, rinviando alla propria memoria difensiva depositata in primo grado, si è opposto all’appello e ne ha chiesto l’integrale rigetto.
4. All’udienza del 6 febbraio 2020 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.
5. L’appello è infondato e deve pertanto essere respinto.
6. Il giudice di prime cure, facendo rinvio al provvedimento impugnato come motivato dall’amministrazione, ha così ricostruito la vicenda ad esso presupposta:
“dal punto di vista amministrativo/cautelare sono stati adottati i seguenti provvedimenti di sospensione precauzionale dal servizio:
– a titolo obbligatorio, a decorrere dal 05.12.2009 (determinazione n. 43083/10 in data 28.01.2010 adottata dal Comandante del -OMISSIS-), in vigenza della misura cautelare della custodia in carcere, fino al 09.06.2010 (determinazione n. 555231/10 in data 17.11.2010, adottata dal Comandante del prefato Nucleo Polizia Tributaria) e da tale data, a seguito della concessione degli arresti domiciliari, sino al 06.02.2012 (determinazione n. 188929/12 in data 16.04.2012, adottata dal citato Comandante), data di riammissione in libertà del militare per fine pena;
– a titolo discrezionale, a decorrere dal 06.09.2010 (determinazione n. 427620/10 in data 06.09.2010, adottata dal Comandante Interregionale pro tempore dell’Italia Centrale della Guardia di Finanza);
– il Giudice per le Indagini Preliminari presso il Tribunale di Roma, in data 04.12.2009, ha spiccato Ordinanza di Custodia Cautelare in Carcere, per le prefate ipotesi delittuose, eseguita il successivo 05.12.2009; misura detentiva sostituita, a fare data dal 09.06.2010, con la concessione degli arresti domiciliari (a cui si poneva definitivamente termine in data 06.02.2012, per espiazione della pena);
– in data 06.10.2010 il Tribunale di Roma – Sezione dei Giudici per le Indagini Preliminari ha pronunciato sentenza, a seguito di “rito abbreviato”, ritenendo configurati i reati a lui ascritti (reputati assorbiti i delitti di cui agli artt. 110 del c.p., 10 e 14 della L. n. 497/1974 ed agli artt. 110 del c.p., 23, comma 3, della legge 110/1975, rispettivamente, in quelli previsti dagli artt. 110 del c.p., 12 e 14 della L. 497/1974 e dagli artt. 110 del c.p., 23, comma 3, della legge 110/1975), condannandolo, tra l’altro, alla pena di anni 3 e mesi 8 di reclusione nonché alla pena accessoria dell’interdizione dai pubblici uffici per la durata di anni 5;
– la Corte di Appello di Roma – Sezione 3 Penale, in data 20.06.2011, ha emesso sentenza di condanna (divenuta irrevocabile in data 15.10.2011), rideterminando la pena (avendo escluso l’aggravante per delitto di cui all’art. 368 cpv del c.p.) in anni 2 e mesi 8 di reclusione nonché euro 1400 di multa”.
7. In via preliminare, la Sezione ritiene di evidenziare come la ricostruzione in fatto, come sopra riportata e ripetitiva di quella operata dal giudice di prime cure, non sia stata contestata dalle parti costituite per cui, vigendo la preclusione di cui all’art. 64 comma 2 del codice del processo amministrativo, deve reputarsi idonea alla prova dei fatti oggetto di giudizio.
8. Con il primo motivo l’appellante lamenta l’erroneità dell’impugnata pronuncia laddove il primo giudice non avrebbe rilevato l’evidente illogicità della motivazione finale del provvedimento disciplinare nel punto in cui “assume come mediocri precedenti di servizio che non sono tali, sino al punto da determinare l’irrogazione della sanzione massima prevista”. Inoltre, l’appellante, per dimostrare la carenza istruttoria e la motivazione apparente, evidenzia che, se da un lato, l’autorità ha riconosciuto rilievo ad una specifica situazione contingente (professato timore dell’istigatore per la propria vita – dopo avere subito in precedenza un attentato – nonché immediata confessione, all’indomani dei fatti), dall’altra, non ne ha tratto alcuna conseguenza sul piano motivazionale. Peraltro, tanto l’Amministrazione quanto il primo Giudice non avrebbero considerato che l’episodio che ha generato l’avvio del procedimento disciplinare de quo in cui il ricorrente ha contravvenuto alle norme costituisce una ipotesi isolata, insuscettibile, in quanto tale, di legittimare la rimozione di stato. Tali circostanze, valutate nel loro complesso, ad avviso dell’appellante renderebbero illogica la decisione dell’Amministrazione.
8.1. Le censure non sono fondate.
8.2. Al riguardo il Collegio richiama, in primo luogo, i principi della consolidata giurisprudenza amministrativa (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. IV, 21 gennaio 2020, n. 484; sez. IV, 15 gennaio 2020, n. 381), secondo cui:
a) “La valutazione in ordine alla gravità dei fatti addebitati in relazione all’applicazione di una sanzione disciplinare, costituisce espressione di discrezionalità amministrativa, non sindacabile in via generale dal giudice della legittimità, salvo che in ipotesi di eccesso di potere, nelle sue varie forme sintomatiche, quali la manifesta illogicità, la manifesta irragionevolezza, l’evidente sproporzionalità e il travisamento. In particolare, le norme relative al procedimento disciplinare sono necessariamente comprensive di diverse ipotesi e, pertanto, spetta all’Amministrazione, in sede di formazione del provvedimento sanzionatorio, stabilire il rapporto tra l’infrazione e il fatto, il quale assume rilevanza disciplinare in base ad un apprezzamento di larga discrezionalità ” (Cons. Stato, sez. VI, 20 aprile 2017, n. 1858; conf. id., sez. III, 5 giugno 2015, n. 2791; sez. VI 16 aprile 2015 n. 1968; sez. III 20 marzo 2015 n. 1537).
per costante giurisprudenza:
b) in sede disciplinare, l’Amministrazione può legittimamente tener conto delle risultanze emerse nelle varie fasi del pregresso procedimento penale, sì da evitare ulteriori accertamenti istruttori alla luce del principio di economicità del procedimento, ma a condizione che di tali risultanze sia autonomamente valutata la rilevanza in chiave disciplinare (Cons. Stato, Sez. IV, 10 agosto 2007, n. 4392);
c) ciò, peraltro, può valere anche nel caso in cui il processo penale si sia concluso con il proscioglimento dell’imputato, a fortiori se determinato dall’estinzione del reato per prescrizione, atteso che “uno stesso comportamento del militare mentre, in sede penale, può essere valutato in maniera tale da giustificare una sentenza di proscioglimento, in sede disciplinare, può essere, viceversa, qualificato dall’Amministrazione competente come illecito disciplinare” (Cons. Stato, sez. IV, 26 novembre 2015, n. 5367).
8.3. Ciò premesso in termini generali, il Collegio, in relazione alla fattispecie in esame, rileva che l’amministrazione nel corso del procedimento disciplinare che ha condotto all’irrogazione dell’impugnata sanzione provvedeva a valutare congruamente i fatti addebitabili al militare, non limitandosi a richiamare le motivazioni del procedimento penale.
Esulano, pertanto, vizi di motivazione ed istruttoria nell’operato amministrativo. Il provvedimento, infatti, è stato preceduto da approfondita istruttoria e corredato da congrua, logica e coerente motivazione, come è dimostrato dal fatto che:
a) l’impugnato provvedimento disciplinare, oltre a riportare la descrizione della condotta illecita e a richiamare gli atti dell’inchiesta formale e le risultanze della Commissione di disciplina, ha espressamente richiamato i contenuti delle sentenze penali emesse dal Tribunale di Roma – Sezione dei Giudici per le Indagini Preliminari e dalla Corte di appello di Roma, apprezzandone la compiuta ricostruzione dell’episodio e l’individuazione dell’appellante quale responsabile, nonché l’efficacia vincolante delle relative statuizioni in ordine all’accertamento dei fatti ed alla colpevolezza, ex art. 653 c.p.p.;
b) l’amministrazione ha fondato la propria decisione sulle risultanze dei molteplici atti dell’indagine penale, quali i filmati video acquisiti all’atto della perquisizione del 24 novembre 2009, le dichiarazioni confessorie rese dall’appellante all’A.G. inquirente (“verbale di assunzione di informazioni”, in data 25 novembre 2009; “verbale di interrogatorio di persona sottoposta ad indagini”, in data 26 novembre 2009; “verbale di interrogatorio di persona sottoposta ad indagini”, in data 29 marzo 2010), le dichiarazioni rese dall'”ideatore” del grave gesto e da altra persona presente ai fatti e sostanzialmente concordanti, il “verbale perquisizione e sequestro” redatto dai militari della Guardia di Finanza di-OMISSIS-, le immagini videoregistrate dal sistema a circuito chiuso, le annotazioni di servizio e le dichiarazioni rese da militari operanti la citata perquisizione;
c) l’amministrazione ha peraltro attentamente esaminato le giustificazioni addotte all’inquisito a propria discolpa, tuttavia ritenendole insufficienti, inconferenti ed ultronee, alla luce del fatto che il progetto criminoso era premeditato e dell’assenza di una immediata e spontanea resipiscenza rispetto al fatto illecito compiuto;
d) l’amministrazione ha motivato congruamente in ordine alla gravità di tali comportamenti, in nessun modo contrastati dai mediocri precedenti di servizio, in particolare sottolineando il venir meno ai superiori doveri di fedeltà, lealtà e rettitudine, assunti con il giuramento, che “debbono contraddistinguere l’operato degli appartenenti al Corpo più di ogni altro soggetto e che dovevano, quindi, costituire patrimonio primario ed indefettibile dell’interessato, anche alla luce della propria anzianità di servizio all’epoca dei fatti (circa -OMISSIS-), dell’incarico ricoperto nonché del grado rivestito”.
8.4. In conclusione, l’Amministrazione, oltre ad utilizzare le risultanze istruttorie della sede penale quali elementi fattuali idonei a supportare il giudizio disciplinare, valutandone la rilevanza in tale diversa prospettiva, analizzava la complessiva condotta tenuta dal militare nell’episodio contestato.
8.5. Risulta assente inoltre il lamentato difetto di proporzionalità della sanzione irrogata, in quanto la natura e la gravità dei fatti addebitabili al militare denotano l’assoluta mancanza dell’etica professionale del senso morale e dell’onore, che devono essere dimostrati dal pubblico dipendente nello svolgimento del servizio d’istituto.
Le condotte addebitate all’appellante si pongono invero in totale spregio dei doveri assunti con il giuramento e sono tali da pregiudicare irrimediabilmente il rapporto fiduciario con l’amministrazione, dovendo al riguardo essere tenuti in considerazione i superiori interessi pubblici, nonché le aspettative riposte dall’amministrazione e dal consorzio civile in ogni operatore.
8.5.1. Del resto, per un appartenente al Corpo della Guardia di finanza tenere un comportamento come quello oggetto di contestazione è condotta inammissibile perché, ponendosi in conflitto con uno specifico dovere istituzionale, costituisce una violazione degli obblighi assunti con il giuramento di appartenenza e rende irrilevante qualunque considerazione circa l’irrilevanza penale del fatto, l’asserita mancanza di ripercussione sociale, i positivi precedenti dell’incolpato, ma giustifica la sanzione espulsiva ai sensi dell’art. 40 n. 6, l. 3 agosto 1961, n. 833, a detta del quale il militare di truppa incorre nella perdita del grado quando è stato rimosso per violazione del giuramento o per altri motivi disciplinari, ovvero per comportamento comunque contrario alle finalità del Corpo o alle esigenze di sicurezza dello Stato, previo giudizio di una Commissione di disciplina (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 31 agosto 2016, n. 3736).
9. Con una seconda censura l’appellante evidenzia l’erroneità dell’impugnata sentenza nell’aver omesso di rilevare il difetto di istruttoria e di motivazione commesso dall’amministrazione nel non aver esercitato il potere di cui all’art. 1389 d.lgs. n. 66/2010.
9.1. Il Collegio, nel rilevare l’infondatezza del motivo di appello, osserva che l’art. 1389, comma 1, lett. a) c.o.m., rubricato “Decisione del Ministro della Difesa”, applicabile anche all’ordinamento proprio della Guardia di finanza, prevede che “il Ministro della difesa: a) può discostarsi, per ragioni umanitarie, dal giudizio della commissione di disciplina a favore del militare”, in tal modo attribuendo un potere evidentemente connotato da ampia discrezionalità attraverso il quale è possibile infliggere una sanzione più lieve rispetto a quella indicata dall’organo collegiale, nel caso in cui la determinazione ministeriale risulti, rispetto alla valutazione della commissione, più favorevole al militare (Cons. Stato, sez. IV, 4 ottobre 2018, n. 5700; sez. IV, 26 novembre 2015, n. 5367).
L’ampia discrezionalità che contraddistingue l’esercizio di tale potere rende lo stesso di per sé insindacabile nei presupposti di esercizio ovvero nel caso di mancato esercizio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 5367 del 2015). Da ciò discende, peraltro, che un’esigenza di specifica motivazione sussiste, in ordine all’esistenza di ragioni umanitarie, esclusivamente per il caso in cui il Ministro decidesse di esercitare il potere discrezionale, in quanto lo stesso, ovviamente, non è tenuto ad alcuna motivazione né al compimento di specifici atti endoprocedimentali quando, come nella ordinarietà dei casi, ritenga di non esercitare tale potere (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 5700/2018).
9.2. Con riferimento alla fattispecie oggetto del giudizio, si osserva pertanto che la omessa spendita di tale potere da parte dell’Autorità di vertice non vizia il provvedimento finale in questa sede impugnato.
10. In conclusione, in ragione di quanto esposto, l’appello deve essere respinto.
11. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura di cui al dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello R.G. n. 1947/2015, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento in favore del Ministero appellato delle spese del presente grado di giudizio, nella misura di euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellante.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2020, con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente
Oberdan Forlenza – Consigliere
Giuseppe Castiglia – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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