In sede di pianificazione urbanistica

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Consiglio di Stato, Sentenza|15 marzo 2021| n. 2194.

In sede di pianificazione urbanistica le scelte relative alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, salvo come detto che sussistano particolari situazioni che abbiano creato aspettative o affidamenti, con conseguente inapplicabilità della disciplina della motivazione degli atti amministrativi di cui all’art. 3 della legge n. 241/1990, essendone esentati gli atti a contenuto generale e, dunque, anche quelli pianificatori generali.

Sentenza|15 marzo 2021| n. 2194

Data udienza 21 gennaio 2021

Integrale

Tag – parola chiave: Interventi edilizi – Pianificazione urbanistica – Destinazione di singole aree – Motivazione specifica – Necessità – Insussistenza

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 6016 del 2018, proposto dalla Im. Nu. s.r.l. e dalla De. a.p.a., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Fr. Ad. e Se. Fi. Fi., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
il Comune di Pavia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gi. Fr. Fe., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sede di Milano, Sezione Seconda, n. 993 del 12 aprile 2018, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pavia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2021, svoltasi in video conferenza ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, il consigliere Nicola D’Angelo;
Nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con deliberazione della Giunta comunale n. 183 del 16 ottobre 2012, il Comune di Pavia ha approvato un progetto edilizio presentato dalla società De. s.p.a. riguardante un intervento da realizzare, previo il rilascio di un permesso di costruire convenzionato, su un’area di sua proprietà, consistente nella costruzione di una palazzina di tre piani fuori terra ad uso residenziale oltre ai box interrati.
1.2. La bozza di convenzione, anch’essa approvata con la stessa delibera, prevedeva che la stipula sarebbe dovuta intervenire entro il termine di sessanta giorni, cioè entro il 15 dicembre 2012. Tuttavia, la convenzione non è stata stipulata.
1.3. Con determinazione dell’11 febbraio 2013, il Comune ha poi comunicato alla De. la sopravvenuta impossibilità di procedere alla stipulazione e ciò in ragione dell’intervenuta approvazione della legge regionale della Lombardia n. 21 del 2012 (entrata in vigore in data 29 dicembre 2012) che ha integrato l’art. 25 della legge regionale n. 12 del 2005. In particolare, la richiamata disposizione ha previsto che fino all’approvazione del Piano di Governo del Territorio (di seguito PGT) sarebbero stati ammessi solo gli interventi previsti in piani attuativi già approvati. Secondo il Comune, quindi, l’intervento, non previsto da un piano attuativo approvato, non si sarebbe potuto assentire in assenza di un PGT approvato.
1.4. Il PGT era stato infatti solo adottato con la deliberazione del Consiglio comunale n. 60 del 20 dicembre 2012 che, pur confermando la capacità edificatoria dell’area di cui è causa, prevedeva che la stessa potesse essere trasformata solo a seguito di approvazione di un piano di recupero. Il Piano adottato disponeva inoltre che erano comunque fatti salvi i permessi di costruire convenzionati per i quali si fosse proceduto alla stipula della convenzione prima del 20 dicembre 2012.
1.5. Contro la determinazione dell’11 febbraio 2013 e la deliberazione del Consiglio comunale n. 60 del 20 dicembre 2012, la società De. e la società Im. Nu. (proprietaria di aree da cedere al Comune ai sensi della convenzione) hanno proposto ricorso al Tar per la Lombardia, sede di Milano. Nel gravame hanno chiesto non solo l’annullamento dei suddetti atti, ma anche l’accertamento dell’obbligo del Comune di stipulare la convenzione.
1.6. Con successiva delibera consiliare n. 33 del 15 luglio 2013, il Comune di Pavia ha definitivamente approvato il PGT. Tale delibera è stata quindi impugnata con un primo atto di motivi aggiunti dalle stesse società le quali hanno anche chiesto il risarcimento dei danni da ritardo per il tempo trascorso fra la data fissata per la stipula della convenzione e la sua stipula.
1.7. Con secondi motivi aggiunti, le società hanno impugnata la deliberazione di Consiglio comunale n. 37 del 27 ottobre 2016, con la quale è stata adottata una variante al PGT che ha soppresso definitivamente ogni possibilità di realizzare interventi di nuova costruzione sull’area di cui è causa, nonché l’art. 55, comma 5, delle NTA che ha fatti salvi solo i permessi di costruire convenzionati presentati prima dell’adozione della stessa variante.
1.8. Con terzi motivi aggiunti, le ricorrenti hanno impugnato la nota comunale del 18 febbraio 2013 ed il parere dell’8 febbraio 2013 nei quali il Comune rilevava che l’intervento di cui è causa era comunque incompatibile con il PRG all’epoca vigente.
1.9. Con quarti motivi aggiunti, hanno impugnato la deliberazione di Consiglio comunale n. 22 del 16 maggio 2017, con la quale è stata definitivamente approvata la variante adottata con la precedente deliberazione n. 37/2016.
2. Il Tar di Milano, con la sentenza indicata in epigrafe, ha innanzitutto dichiarato il difetto di legittimazione attiva della società Nuova Immobiliare perché non proponente il progetto, non titolare del permesso costruire e comunque non proprietaria del compendio (la società sarebbe dovuta intervenire nella stipula della convenzione, correlata al permesso di costruire, solo in quanto proprietaria di aree per le quali la convenzione stessa prevedeva la cessione al Comune).
2.1. Ha poi respinto la censura contenuta nel quarto atto di motivi aggiunti, ritenuta preliminare alle pretese fatte valere in giudizio, escludendo la violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990 in assenza di comportamenti ostruzionistici attribuibili al Comune che ha negato la stipulazione della convenzione (il termine previsto nella delibera giuntale del 16 ottobre 2012 sarebbe stato indicato, ai sensi dell’art. 93, comma 4, della legge regionale n. 12 del 2005, nell’interesse esclusivo dell’Amministrazione a garanzia della serietà della proposta del soggetto proponente).
2.2. Il Tar ha quindi respinto la domanda di annullamento del PGT e della sua variante, dell’art. 55, comma 5, delle NTA, di condanna dell’Amministrazione alla stipula della convenzione, nonché la domanda risarcitoria, ritenendo gli atti impugnati immuni dai vizi dedotti.
3. Contro la suddetta sentenza hanno proposto appello le società De. e Im. Nu. sulla base dei seguenti motivi di censura.
3.1. Erronea dichiarazione di difetto di legittimazione attiva in capo alla Im. Nu. per travisamento dei presupposti in fatto e in diritto – contraddittorietà della motivazione – violazione dell’art. 81 c.p.c. e dell’art. 35 c.p.a.
3.1.1. Il Tar avrebbe infondatamente disconosciuto la legittimazione attiva dell’Immobiliare Nova in quanto non soggetto direttamente interessato alla realizzazione dell’intervento edilizio. Al contrario, secondo le appellanti, la Immobiliare Nova, in quanto chiamata ad intervenire nella stipulanda convenzione, doveva ritenersi necessariamente legittimata alla controversia
3.2. Erroneità della sentenza che non ha riconosciuto l’inopponibilità, anche ai sensi dell’art, 10 bis della legge n. 241/1990, degli atti e dei provvedimenti impugnati, con conseguente accertamento dell’obbligo di stipula. Omesso apprezzamento della fondatezza delle censure proposte nel primo motivo del ricorso per primi motivi aggiunti (Violazione 10 bis e 2 bis della legge n. 241/1990 – Violazione artt. 1 e 2 della legge n. 241/1990 – Eccesso di potere per sviamento – Manifesta illogicità e contraddittorietà – Ingiustizia manifesta – Travisamento dei presupposti – Violazione dei principi di buon andamento e buona amministrazione – Violazione dei principi di buona fede e correttezza, affidamento e leale cooperazione – Violazione art. 1337 c.c. – Violazione art. 97 Cost.) e nel terzo motivo del ricorso introduttivo (accertamento dell’illegittimità del ritardo che ha impedito il perfezionamento della convenzione).
3.2.1. Secondo le appellanti, gli impedimenti alla convenzione sono sorti successivamente al giorno fissato dal Comune per la sua stipula (14 dicembre 2012) e dunque sarebbe stato applicabile l’art. 10 bis della legge n. 241/1990, ultimo periodo, ai sensi del quale: “non possono essere addotti tra i motivi che ostano all’accoglimento della domanda inadempienze o ritardi attribuibili all’Amministrazione” (tesi prospettata non solo, come erroneamente rilevato dal Tar, nei quarti motivi aggiunti).
3.2.2. Il Tar ha tuttavia ritenuto che nella fattispecie non sarebbe stato configurabile alcun ritardo, non essendo rinvenibile un termine procedimentale fissato nell’interesse del privato. Al contrario, in aggiunta alla violazione dell’obbligo di conclusione del procedimento, secondo parte appellante, il giudice di primo grado non avrebbe tenuto conto che la convenzione doveva ritenersi accessoria rispetto al provvedimento approvativo del progetto e dello schema. Una volta auto vincolatasi con l’approvazione dello schema di convenzione l’Amministrazione era quindi tenuta alla sua stipulazione.
3.3. Erroneamente il Tar non ha esaminato le cesure avverso il provvedimento n. 5599 in data 11 febbraio 2013 (determinazione con cui l’Amministrazione ha comunicato alla De. la sopravvenuta impossibilità di procedere alla stipulazione) e del conseguenziale obbligo alla stipula ed in particolare il primo ed il secondo motivo del ricorso introduttivo (falsa applicazione dell’art. 25, comma 1 quater, lett. c), della legge regionale n. 12/2005, aggiunto dalla legge regionale n. 21/2012 – Violazione art. 25, comma 1quater, lett. b), della legge regionale n. 12/2005 – Travisamento e carenza assoluta dei presupposti – Falsità della motivazione – Sviamento – Carenza istruttoria – Ingiustizia manifesta – Contraddittorietà ed illogicità manifesta – Violazione art. 14 preleggi – Violazione art. 97 Cost. – Violazione principi buon andamento e buona amministrazione) – (accertamento e declaratoria dell’obbligo alla stipula, previo ed occorrendo accertamento dell’illegittimità della delibera G.C. n. 223 in data 14 dicembre 2012, nonché della delibera del Consiglio Comunale di Pavia n. 60 del 20 dicembre 2012 di adozione del PGT).
3.3.1. Il Tar ha erroneamente ritenuto non necessario l’esame delle censure avverso il provvedimento con cui l’Amministrazione appellata ha intravisto un impedimento alla stipula della convenzione nell’entrata in vigore della legge regionale della Lombardia n. 21/2012 (che ha integrato l’art. 25 della legge regionale n. 12/2005), nella parte in cui, sino all’approvazione definitiva del PGT avrebbe ammesso esclusivamente gli interventi in esecuzione di “piani attuativi” approvati e già convenzionati entro il 29 dicembre 2012.
3.3.2. In sostanza, il Tar ha ritenuto di poter prescindere dal loro esame sulla considerazione che –
con l’entrata in vigore, nelle more del giudizio, di norme pianificatorie ostative all’intervento – non fosse più residuato “interesse allo scrutinio di tali censure posto che anche in caso di fondatezza delle stesse, l’opera non potrebbe comunque realizzarsi in virtù delle previsioni contenute nel nuovo strumento urbanistico”.
3.3.3. Secondo le appellanti, la tesi del Tar sarebbe infondata in ragione del fatto che la norma regionale richiamata sarebbe inapplicabile ai permessi di costruire convenzionati. Di conseguenza, il provvedimento che oppone la norma, così come tutti i successivi atti di pianificazione, sarebbero impedimenti illegittimamente frapposti ed insuscettibili di far venire meno l’obbligo di stipula del
Comune. In ogni caso, si sarebbe dovuto accertare la responsabilità risarcitoria dell’Ente, perché la convenzione ben avrebbe potuto essere stipulata, vigendo a quel momento una norma transitoria del PGT adottato (art. 55, delle NTA del Piano delle regole PGT, adottato con delibera CC n. 60/2012, efficace dal 27 febbraio 2013) che salvaguardava “i permessi di costruire convenzionati, anche nella forma di obbligazione unilaterale, approvati prima dell’adozione del PGT”.
3.4. Il Tar erroneamente non ha esaminato la fondatezza delle censure avverso i provvedimenti gravati con il ricorso per terzi motivi aggiunti (atti interni in data 8 e 18 febbraio 2013) e del conseguenziale obbligo di stipula. In particolare, il secondo motivo del ricorso per terzi motivi aggiunti (violazione e falsa applicazione art. 36 bis Norme Tecniche Attuazione del PRG
2003 – Travisamento assoluto dei presupposti – Violazione e falsa applicazione art. 34 Piano Governo Territorio – contraddittorietà ed illogicità manifesta – Incompetenza – Violazione art. 3 e segg. L. 241/1990 – Violazione artt. 2bis e 10 bis L. 241/1990 – Violazione art. 21 quinquies, 21 octies e 21 nonies della legge n. 241/1990 – Incompetenza – Eccesso di potere per sviamento –
Falsa applicazione dell’art. 25, comma 1 quater, lett. c), della legge regionale n. 12/2005
(aggiunto dalla legge regionale n. 21/2012) – Violazione art. 25, comma 1-quater, lett. b), della legge regionale n. 12/2005 – Travisamento e carenza assoluta dei presupposti – Falsità della motivazione – Sviamento – Carenza istruttoria – Ingiustizia manifesta – Contraddittorietà ed illogicità manifesta – Violazione art. 14 preleggi – Violazione art. 97 Cost. – Violazione principi buon andamento e buona amministrazione).
3.4.1. In sostanza, il Tar ha negato anche l’esame delle censure fatte valere con il ricorso per terzi motivi aggiunti, col quale le ricorrenti hanno impugnato gli atti interni del 2013, mai partecipati e nondimeno prodotti dalla difesa comunale nel corso del giudizio di primo grado.
3.4.2. Le appellanti deducono quindi analoghi profili di erroneità rispetto al motivo di appello precedente, rilevando che si è trattato di comunicazioni interne prodotte con l’intento di dare postume giustificazioni difensive alla mancata stipula (in particolare, in ordine alle difformità del progetto rispetto all’art. 36 bis delle NTA del previgente PRG, ratione temporis applicabile, ove lo stesso ammetteva la possibilità di soddisfare l’onere di cessione di aree a servizi anche a mezzo di cessione di aree extra comparto aventi la medesima destinazione, qualora l’Amministrazione ne avesse riconosciuto il maggiore interesse pubblico).
3.5. Il Tar erroneamente non ha ritenuto fondate le censure avverso il sopravvenuto PGT e la successiva variante, gravati con ricorso per primi, secondi e quarti motivi aggiunti, e del conseguenziale obbligo di stipula della convenzione. In particolare, il secondo motivo del ricorso per primi motivi aggiunti, il secondo motivo del ricorso per secondi motivi aggiunti, il secondo motivo del ricorso per quarti motivi aggiunti (omessa motivazione nella parte in cui preclude la conservazione del progetto già approvato – Eccesso di potere per sviamento, manifesta contraddittorietà rispetto a precedenti manifestazioni di volontà, illogicità ed ingiustizia manifesta -Violazione del principio di buon andamento, economicità, efficienza ed imparzialità -Violazione dei principi di buona fede, correttezza e proporzionalità – Violazione dell’art. 1, comma 2, L. 241/1990 e dell’ivi sancito divieto di aggravio procedimentale – Violazione del principio di leale collaborazione – contraddittorietà ed inosservanza della circolare regionale 13 luglio 2001, n. 41 – Violazione artt. 1, comma 1, art. 2 e 3 della legge n. 241/1990 – Violazione art. 97 Cost.
3.5.1. Quanto alle norme pianificatorie adottate ed approvate nelle more del giudizio,
le appellanti rilevano in via pregiudiziale la portata solo parziale della pronuncia, che
esamina unicamente le censure inerenti la variante al PGT approvata nel maggio 2017, trascurando del tutto quelle avverso l’approvazione del PGT poi variato, che già aveva compromesso la conservazione del progetto approvato, modificando il regime edificatorio delle aree.
3.5.2. L’illegittimità è stata infatti censurata sia con riferimento al PGT approvato con delibera del Consiglio Comunale di Pavia n. 33 del 15 luglio 2013, nella parte in cui non fa salvo il
permesso di costruire convenzionato già approvato (art. 55, comma 2, NTA), ed al contempo muta la modalità di intervento in area de qua (art. 16 NTA), da diretta (permesso di costruire convenzionato) ad indiretta (Piano di recupero), sia con riferimento alla successiva variante al PGT, approvata con deliberazione n. 22/2017, nella parte in cui non fa salvo il permesso di costruire
convenzionato già approvato (art. 55, commi 2 e 5, NTA), ed al contempo sopprime del tutto la capacità edificatoria nell’area interessata dal progetto (“Tessuto di impianto storico del centro storico” – art. 16 NTA – doc. 66), inibendo nell’area nuove costruzioni.
3.5.3. Le suddette disposizioni sono state ritenute dal Tar immuni da vizi sul rilievo che trattandosi atti pianificatori di natura latamente discrezionale, non erano rinvenibili situazioni di particolare
affidamento di De., non potendosi “attribuire rilievo decisivo all’avvenuta approvazione, da parte della giunta comunale, della bozza di convenzione da correlare al futuro permesso di costruire”. Tale conclusione, secondo parte appellante contrasta però con il principio dell’affidamento, ormai esteso anche alle ipotesi di “contatto sociale qualificato”, ben ravvisabile nella fase anteriore alla stipula della convenzione ed ex se sufficiente a costituire in capo all’Amministrazione un obbligo giuridico di protezione, con ineludibili conseguenze risarcitorie in caso di sua violazione
che sul piano delle norme di relazione, avuto riguardo ad ogni criterio di correttezza e buona fede in fase precontrattuale, ad ogni principio del neminen laedere e ancor più nella declinazione del dovere di protezione e di correttezza che incombono sulla PA.
3.5.4. Le norme pianificatorie sono state peraltro gravate in primo grado anche con riferimento
alla disciplina transitoria, dettata dall’art. 55 delle NTA del Piano delle regole, nella parte in cui non hanno consentito la conservazione dei permessi già approvati ma non ancora convenzionati prima
dell’approvazione del PGT (anche tali censure sono state erroneamente rigettate dal Tar su
considerazioni analoghe a quelle sopra confutate).
3.6. Il Tar ha erroneamente ritenuto di non apprezzare la fondatezza delle domande di accertamento dell’obbligo del Comune di portare ad esecuzione atti già assunti, procedendo alla stipula della convenzione, previa ed occorrendo determinazione conformativa (motivo secondo e terzo del ricorso introduttivo – motivo primo e secondo del ricorso per primi motivi aggiunti – motivo primo e secondo dei quarti motivi aggiunti). Non ha inoltre accertato e condannato al risarcimento del danno da ritardo (motivo terzo del ricorso introduttivo – motivo 3.1 dei primi motivi aggiunti –
motivo 3.1 dei secondi motivi aggiunti), né in via subordinata accertato e condannato l’Amministrazione al danno da mancata stipula (motivo 3.2 dei primi motivi aggiunti – motivo 3.2 del ricorso per secondi motivi aggiunti).
3.6.1. La sentenza impugnata ha omesso di accertare l’obbligo di stipula e dei danni da ritardo
per il tempo intercorso tra la data fissata per la stipula (14 dicembre 2012) e la data di effettiva stipula, considerando l’inopponibilità ed illegittimità dei provvedimenti ed atti gravati.
3.6.2. Quanto alla domanda di accertamento dei danni da ritardo, il Tar non ha considerato che vi fossero i presupposti di cui all’art. 2 bis della legge n. 241/1990 e 2043 c.c., posto che:
– il ritardo non era giustificato da reali esigenze istruttorie, ma imputabile ad intenti meramente dilatori del rappresentante del Comune;
– il nesso di causalità è certo, essendo sufficiente considerare che, se la stipula fosse intervenuta nel termine fissato al 14 dicembre 2012, sarebbero stati inesistenti, prima che inopponibili ed illegittimi, gli impedimenti poi frapposti;
– il danno sarebbe stato certo e documentato, sulla base di dati documentali e valori indicati nella perizia di parte depositata agli atti del giudizio.
In concreto, il danno per il ritardo nell’esecuzione del progetto, secondo le appellanti dovrebbe considerare la redditività annua (pari al saggio di redditività applicato al netto immobiliare al termine dell’operazione) moltiplicata per gli anni o frazione di anno di ritardo, con decorrenza dal 14 dicembre 2012 e sino all’effettiva stipula.
4. Il Comune di Pavia si è costituito in giudizio il 19 ottobre 2018, chiedendo il rigetto dell’appello.
Ha poi depositato una memoria il 21 dicembre 2020 ed una replica il 30 dicembre 2020.
5. Le appellanti hanno anch’esse depositato una memoria il 21 dicembre 2020 ed una replica il 31 dicembre 2020. Hanno infine depositato il 20 gennaio 2021 note di udienza ai sensi dell’art. 4, comma 1, del decreto legge n. 28 del 2020, così come integrato dall’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020.
6. La causa è stata trattenuta per la definitiva decisione, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, nell’udienza tenutasi in video conferenza il 21 gennaio 2021.
7. L’appello non è fondato.
8. Con il primo motivo di appello si contesta l’esclusione dal giudizio di primo grado di una delle due ricorrenti, l’Im. Nu., per carenza di legittimazione attiva. Quest’ultima, invece, avrebbe dovuto comunque essere parte del giudizio in quanto proprietaria di aree che lo schema di convenzione prevedeva di cedere alla disponibilità del Comune.
8.1. La tesi delle appellanti non può essere condivisa. La società Im. Nu. non ha avuto parte nella presentazione dell’istanza per l’intervento edilizio di cui è causa, né risulta destinataria della determina dell’11 febbraio 2013 con la quale l’Amministrazione ha comunicato i motivi ostativi alla stipula della convenzione. Inoltre, non è stata interessata, relativamente alle proprie aree, alla modifica del regime urbanistico introdotta dal PGT e dalla sua variante. La sola partecipazione alla eventuale stipula della convenzione era d’altra parte prevista senza vantare alcun diritto nei confronti del Comune, ma come soggetto terzo obbligato verso la promittente De. (cfr. delibera n. 183/2012 “la società Im. Nu. s.r.l. interviene in convenzione al fine di adempiere parzialmente agli obblighi di cessione di aree, assunti dalla società De. s.p.a. ai sensi dell’articolo 1381 del codice civile”).
9. Nel secondo motivo di appello si afferma che gli atti successivi alla delibera n. 183 del 16 ottobre 2012, con la quale il quale il Comune ha approvato lo schema di convenzione ed ha stabilito di stipulare la stessa entro il successivo 15 dicembre, non avrebbero potuto impedire la stipula della stessa ed in ogni caso non avrebbero potuto essere d’ostacolo anche ai sensi dell’ultimo inciso dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990 “Non possono essere addotti tra i motivi che ostano all’accoglimento della domanda inadempienze o ritardi attribuibili all’amministrazione”.
9.1. Il motivo non è fondato. Il termine contenuto nella suddetta delibera del 16 ottobre 2012 per la stipula della convenzione, come correttamente rilevato dal Tar, è stato indicato, analogamente a quanto previsto dall’art. 93, comma 4, della legge regionale n. 12 del 2005, nell’interesse esclusivo dell’Amministrazione a garanzia della serietà della proposta del soggetto proponente. Ed infatti la stessa delibera prevedeva, al punto 11, l’obbligo di presentazione di una nuova istanza nell’ipotesi fosse decorso infruttuosamente il termine di efficacia dell’atto approvativo (sessanta giorni).
9.2. In sostanza, la deliberazione non determinava un vincolo assoluto alla stipula, ma piuttosto la definizione dei parametri entro i quali addivenire alla stessa.
9.3. In questo quadro, dunque, va esclusa la dedotta violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990 in quanto non sono rinvenibili inadempienze attribuibili all’Amministrazione.
9.4. D’altra parte, solo pochi giorni dopo il 15 dicembre 2012 (data indicata come termine ultimo per la stipula), il Comune di Pavia, con diversa considerazione del tema, adottava la delibera n. 60 del 20 dicembre 2012 concernente il nuovo PGT. Per l’area in esame, pur confermando la capacità edificatoria, prevedeva tuttavia che la stessa potesse essere trasformata solo a seguito di approvazione di un piano di recupero. Il Piano adottato disponeva inoltre che erano fatti salvi solo i permessi di costruire convenzionati per i quali si fosse proceduto alla stipula della convenzione prima del 20 dicembre 2012.
10. Con il terzo motivo di appello, le ricorrenti lamentano che il giudice di primo grado non avrebbe esaminato le censure relative alla nota n. 5599 dell’11 febbraio 2013 con il quale l’Amministrazione comunale ha comunicato l’impossibilità di procedere alla stipula della convenzione. In particolare, la nota riportava la seguente comunicazione “In relazione alla deliberazione di GC n. 183 del 16 ottobre 2012 con la quale veniva approvata la bazza di convenzione ed il progetto edilizio relativo all’intervento proposto da codesta società nonché alla proroga dei termini, intervenuta con la deliberazione n. 223 del l4 dicembre 2012 motiva da ragioni di opportunità derivanti dall’esigenza di un supplemento di istruttoria, si comunica che ad oggi e sino all’approvazione del PGT, sono ammessi unicamente gli interventi in esecuzione di piani attuativi approvati entro la data di entrata in vigore della legge regionale 24 dicembre 2012 n. 21 – collegato ordinamentale 2013 – la cui convenzione, stipulata entro la medesima data, è in corso di validità . Pertanto, poiché la convenzione non è stata stipulata entro il. 29 dicembre 2012 (entrata in vigore della Legge Regionale), l’attuazione dell’intervento non è consentita e la stipula della convenzione risulterebbe inefficace”.
10.1. Il motivo è comunque infondato nel merito. Innanzitutto emerge dalla lettura della nota che il termine invocato come illegittimamente scaduto dalle ricorrenti in realtà era stato prorogato con la deliberazione n. 223 del l4 dicembre 2012 (cioè entro i sessanta giorni previsti per la stipula). In secondo luogo, non appare incongruo il riferimento ostativo dato dalla entrata in vigore della legge regionale 24 dicembre 2012 n. 21, che ha aggiunto all’art. 25 della legge reginale n. 12/2005, il comma 1-quater che alla lettera c). Tale disposizione consente, nei comuni che entro il 31 dicembre 2012 non hanno approvato il PGT, dal 1° gennaio 2013 e fino all’approvazione del PGT, solo gli interventi in esecuzione di piani attuativi approvati entro la data di entrata in vigore della legge recante (Interventi normativi per l’attuazione della programmazione regionale e di modifica e integrazione di disposizioni legislative – Collegato ordinamentale 2013), la cui convenzione, stipulata entro la medesima data, sia in corso di validità .
10.2. In sostanza, non può ritenersi fondato quanto affermato dalle appellanti circa il fatto che tale disposizione non potrebbe trovare applicazione perché nel caso di specie l’oggetto sarebbe un permesso di costruire convenzionato. La norma richiamata infatti è tassativa e di stretta interpretazione sugli interventi ammessi in assenza di un PGT approvato (quindi con esclusione della diversa fattispecie del permesso di costruire convenzionato, disciplinato dall’art. 28-bis del DPR n. 380/2001, ed avente natura di accordo sostitutivo del provvedimento).
11. Con il quarto motivo di appello si prospetta la mancata valutazione del Tar degli atti interni adottati dall’Amministrazione ed in particolare il parere dell’8 febbraio 2013 e la nota comunale del 18 febbraio 2013 con cui il Comune aveva rilevato l’incompatibilità dell’intervento già in relazione al PRG vigente prima dell’adozione del PGT. Secondo le ricorrenti, il Comune con tali note avrebbe tentato di dare una motivazione postuma per giustificare il proprio operato.
11.1. La tesi non può essere condivisa. A prescindere dalla sopravvenuta disciplina urbanistica che comunque renderebbe inutile l’esame della censura, l’art. 36 bis delle NTA del PRG vigente ratione temporis consentiva la cessione di aree destinate a servizi con altre aree purché queste ultime avessero la medesima destinazione. Nello schema di convenzione però sono state ritenute equivalenti quelle con destinazione agricola con quelle destinate a servizi.
12. Con il quinto motivo di appello si censura l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui non ha ritenuto sussistente l’affidamento qualificato in capo alla società De. nelle scelte pianificatorie successive.
12.1. Anche tale motivo è infondato. L’approvazione della bozza di convenzione non è elemento sufficiente per ricostruire una posizione dell’interessata tutelata sulla base dei principi dell’affidamento. Come ha chiarito la giurisprudenza (cfr. ex multis, Cons. Stato, Sez. II, 7 agosto 2019 n. 5611), l’affidamento del privato in materia di pianificazione urbanistica ricorre solo in alcuni limitati casi tra i quali l’esistenza di una convenzione (ipotesi quest’ultima che non ricorre nel caso di specie dove la convenzione non è mai stata stipulata).
12.2. Inoltre, in sede di pianificazione urbanistica le scelte relative alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, salvo come detto che sussistano particolari situazioni che abbiano creato aspettative o affidamenti, con conseguente inapplicabilità della disciplina della motivazione degli atti amministrativi di cui all’art. 3 della legge n. 241/1990, essendone esentati gli atti a contenuto generale e, dunque, anche quelli pianificatori generali (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 8 giugno 2020, n. 3632).
13. Con il sesto motivo di appello, si contestano le conclusioni del Tar che non ha accertato e condannato l’Amministrazione alla stipula della convenzione.
13.1. In ordine a tale profilo, oltre al richiamo a quanto sopra evidenziato in ordine all’assenza di un vincolo alla stipula derivante dalla delibera n. 183/2012, va rilevato che la domanda di accertamento e condanna è comunque inammissibile perché :
– le posizioni soggettive coinvolte nella complessa vicenda in esame sono di interesse legittimo;
– le azioni di adempimento e condanna contro la P.A. che agisce nell’esercizio di poteri autoritativi sono ammissibili nei limiti stabiliti dagli artt. 30 e 31 c.p.a. Nella sostanza deve essere esaurito lo spazio di discrezionalità dell’Amministrazione e quindi non devono essere richiesti complessi accertamenti istruttori, condizioni queste non configurabili nel caso di specie (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, nn. 594 del 2021; 4153 del 2018; 1141 del 2018; 447 239 del 2017 del 2017).
13.2. Una volta respinte le censure impugnatorie viene poi meno il presupposto per la condanna al risarcimento del danno da cattivo esercizio della funzione pubblica.
13.3. Anche il danno da ritardo presuppone la certa spettanza del bene della vita (da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, n. 7622 del 2020; C.g.a. n. 1136 del 2020) e comunque, in base all’obiter dictum della Adunanza Plenaria n. 5 del 2018, quand’anche si volesse prescindere dalla spettanza del bene della vita finale e considerare come valore a se stante il fattore tempo, il ritardo rilevante ai fini risarcitori ex art. 2 bis della legge n. 241/1990 sarebbe solo quello discendente dalla assodata lesione della libertà imprenditoriale in termini di mancate occasioni di guadagno dovute alla perdita di tempo (immobilizzo capitali ed altro), evenienze queste che sono rimaste sfornite di prova nel caso di specie.
14. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va quindi respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.
15. In ragione della complessità e della novità della vicenda, le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate a mente del combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello (n. 6016/2018), come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese della presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dal Consiglio di Stato nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2021, svoltasi da remoto in audio conferenza, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Vito Poli – Presidente
Leonardo Spagnoletti – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere
Francesco Gambato Spisani – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere, Estensore

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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