Consiglio di Stato, Sentenza|10 febbraio 2021| n. 1245.
In sede di esecuzione di sentenze amministrative il giudice dell’ottemperanza può “riempire” gli spazi vuoti lasciati dal giudicato e adottare statuizioni simili a quelle del giudizio di cognizione, un analogo potere integrativo non sussiste nel caso di ottemperanza alle sentenze del giudice ordinario, in quanto il giudice amministrativo dell’esecuzione non è fornito di giurisdizione nella materia oggetto di giudicato.
Sentenza|10 febbraio 2021| n. 1245
Data udienza 4 febbraio 2021
Integrale
Tag – parola chiave: Immigrazione – Dipartimento per le Libertà Civili e l’Immigrazione del Ministero dell’Interno – Provvedimento ministeriale di diniego – L. n. 302/90 – Assegno vitalizio – Diritto soggettivo – Sopravvenute circostanze ostative – Revoca – Precedenti penali – Giudizio di ottemperanza – Potere integrativo del giudice – Limiti
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3437 del 2020, proposto dal Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
contro
-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Da. La., Mi. Sa., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Mi. Sa. in Roma, piazza (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria n. -OMISSIS-.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e di -OMISSIS-;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2021, svolta in modalità da remoto, il Cons. Umberto Maiello e dato atto della presenza, ai sensi di legge, degli avvocati delle parti come da verbale dell’udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il Ministero dell’Interno chiede la riforma della sentenza -OMISSIS- del 27.1.2020 con cui il TAR per la Calabria, Sezione Staccata di Reggio Calabria, ha accolto il ricorso proposto dai sigg. signori -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS- per l’esecuzione del giudicato nascente dalla sentenza -OMISSIS- del 09.03.2017 emessa dal Tribunale Civile di Reggio Calabria dichiarando, a tali fini, la nullità del decreto -OMISSIS- del 08.10.2018, del Dipartimento per le Libertà Civili e l’Immigrazione del Ministero dell’Interno.
1.1. Vale premettere che, con la suddetta decisione, il Tribunale Civile di Reggio Calabria, disattendendo il provvedimento ministeriale di diniego, accertava che l’omicidio di -OMISSIS- (-OMISSIS-) era stato commesso per il perseguimento delle finalità delle associazioni di cui all’art. 416 bis c.p. e, allo stesso tempo, ritenendo “non sussiste[nti] alcuna delle cause di esclusione previste dalla l.n. 302/90”, riconosceva agli attori “il diritto di ottenere la elargizione prevista dalla legge n. 302/90 e, in particolare, l’assegno vitalizio di cui all’art. 5 l. cit. con decorrenza dal -OMISSIS-2000, nonché gli altri eventuali benefici connessi e conseguenti”.
1.2. Da parte sua, il Ministero, con il decreto -OMISSIS- dell’08.10.2018, concedeva loro l’assegno vitalizio in luogo della speciale elargizione prevista dall’art. 5 della legge n. 302/1990 e, in ragione di sopravvenute circostanze ostative, ai sensi dell’art. 2 quinquies del DL n. 151/2008, revocava il suddetto riconoscimento a far tempo dal 2 dicembre 2008, data di entrata in vigore del citato art. 2 quinquies del DL n. 151/2008.
2. Il TAR, con la decisione qui appellata, ha accolto il ricorso ritenendo che, operando in tal modo, l’Amministrazione non si fosse conformata al giudicato, nella parte in cui, al paragrafo 2.2.2., statuisce quanto segue “…dagli atti del processo penale e dall’istruttoria del presente giudizio è emerso in modo inequivocabile che né la vittima -OMISSIS- né alcuno dei suoi congiunti fosse coinvolto, neanche passivamente, nell’azione criminosa lesiva, né tanto meno è risultato che la vittima o un suo familiare fosse stato associato e/o legato ad ambienti delinquenziali”.
2.1. Il giudice di prime cure ha, inoltre, ordinato al Ministero di provvedere nominando, in caso di ulteriore inadempienza, il commissario ad acta.
3. Avverso la suddetta decisione l’Amministrazione appellante oppone che, in sede di esecuzione della sentenza, sono emersi numerosi e significativi precedenti a carico di soggetti facenti parte della cerchia familiare degli odierni appellati di guisa che, con il decreto -OMISSIS-/2018, è stato riconosciuto il beneficio in esecuzione del giudicato ma contestualmente si è provveduto a revocarlo, a partire dal 02.12.2008.
Tale aggiuntiva statuizione farebbe, dunque, corretta applicazione dell’art. 2-quinquies D.L. n. 151/2008, in considerazione della rilevanza attribuita dalla legge ai requisiti soggettivi che i beneficiari devono assicurare.
3.1. Muovendo da tale premessa, con il mezzo in epigrafe, l’appellante deduce che sarebbe erronea l’interpretazione offerta dal TAR della sentenza posta in esecuzione, dal momento che la P.A., nel disporre la revoca, avrebbe valorizzato tra l’altro, nuovi precedenti penali, successivi alla pronuncia della sentenza civile e relativi a -OMISSIS- (-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- in data -OMISSIS-), -OMISSIS- (segnalata in data -OMISSIS- dall’Arma di -OMISSIS- per -OMISSIS- e imputata nell’ambito del procedimento penale n. -OMISSIS-, instaurato dalla Procura della Repubblica del Tribunale di -OMISSIS-, per -OMISSIS-), rispettivamente -OMISSIS- e -OMISSIS- della vittima.
Assume, dunque, il Ministero che tali elementi, successivi al giudicato, da soli, potevano legittimare il diniego e la revoca dei benefici già concessi e concedendi ai sensi dell’art. 2 quinquies, comma 2, D.L. n. 151/2008.
Di essi, invero, il giudicato civile non ha tenuto e non poteva tenere conto; né potevano essere introdotti in un eventuale atto di appello proprio perché successivi al giudicato.
3.1. Resistono in giudizio i sigg. -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, che hanno concluso per il rigetto dell’appello.
3.2. All’udienza del 4.2.2021 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
4. L’appello è infondato e, pertanto, va respinto.
4.1. Il TAR ha, invero, fatto buon governo dei principi che governano il giudizio di ottemperanza mantenendosi in modo appropriato nel solco delle attribuzioni riconosciute dalla normativa di settore nei casi in cui sia posta in esecuzione una sentenza del giudice ordinario.
E’, infatti, noto che, mentre in sede di esecuzione di sentenze amministrative il giudice dell’ottemperanza può “riempire” gli spazi vuoti lasciati dal giudicato e adottare statuizioni simili a quelle del giudizio di cognizione, un ana potere integrativo non sussiste nel caso di ottemperanza alle sentenze del giudice ordinario, in quanto il giudice amministrativo dell’esecuzione non è fornito di giurisdizione nella materia oggetto di giudicato. In siffatte evenienze, pertanto, resta inibito al giudice adito di arricchire, integrare o specificare il giudicato con una formazione progressiva dello stesso (recentemente, Consiglio di Stato sez. IV, 04/05/2018, n. 2668; Consiglio di Stato, sez. IV, 9 dicembre 2015 n. 5589; ma in precedenza anche Cons. giust. amm., 13 febbraio 2012 n. 172; Consiglio di Stato sez. V, 16 novembre 2010 n. 8064; Consiglio di Stato sez. IV, 18 settembre 1997 n. 982).
In coerenza con tale impostazione il TAR ha direttamente mutuato dalla pronuncia in executivis, per quanto qui di più diretto interesse, il relativo principio informatore al quale ha rapportato, onde valutarne la compatibilità, il decreto ministeriale -OMISSIS- gravato in prime cure rilevandone il plateale contrasto con il giudicato.
4.2. Com’è noto, la legge n. 302 del 1990 introduce uno speciale trattamento solidaristico di tipo assistenziale in favore delle persone colpite dal terrorismo o dalla criminalità organizzata.
In presenza delle condizioni di legge, emerge un vero e proprio diritto soggettivo all’erogazione della speciale elargizione ivi prevista, essendo al riguardo la P.A. priva di ogni potestà discrezionale sia con riguardo all’entità della somma che con riguardo ai presupposti per la relativa erogabilità (Cass. SU 29 agosto 2008, n. 21927; Cass. SU 18 dicembre 2007, n. 26626, nonché Cass. 20 ottobre 2015, n. 21306).
Tra le condizioni previste va inclusa l’estraneità della vittima ad ambienti criminali, condizione di estraneità esigibile anche nei confronti dei beneficiari (diversi dalle vittime del reato) a mente dell’art. 9-bis (Condizioni per la fruizione dei benefici) secondo il quale: “le condizioni di estraneità alla commissione degli atti terroristici o criminali e agli ambienti delinquenziali, di cui all’art. 1, commi 1 e 2, sono richieste, per la concessione dei benefici previsti dalla presente legge, nei confronti di tutti i soggetti destinatari”.
A tale disposizione si salda la previsione di cui all’art. 2-quinquies, D.L. 2 ottobre 2008, n. 151 secondo cui:
1. Ferme le condizioni stabilite dall’articolo 4 della legge 20 ottobre 1990, n. 302, e successive modificazioni, i benefici previsti per i superstiti sono concessi a condizione che:
a) il beneficiario non risulti coniuge, convivente, parente o affine entro il quarto grado di soggetti nei cui confronti risulti in corso un procedimento per l’applicazione o sia applicata una misura di prevenzione di cui alla legge 31 maggio 1965, n. 575, e successive modificazioni, ovvero di soggetti nei cui confronti risulti in corso un procedimento penale per uno dei delitti di cui all’articolo 51, comma 3-bis, del codice di procedura penale; (11)
b) il beneficiario risulti essere del tutto estraneo ad ambienti e rapporti delinquenziali, ovvero risulti, al tempo dell’evento, già dissociato dagli ambienti e dai rapporti delinquenziali cui partecipava.
2. Il sopravvenuto mutamento delle condizioni previste dagli articoli 1 e 4 della legge 20 ottobre 1990, n. 302, e successive modificazioni, comporta l’interruzione delle erogazioni disposte e la ripetizione integrale delle somme già corrisposte.
E’ evidente la coerenza di tali disposizioni all’interno del complessivo disegno del legislatore di circoscrivere l’operatività dei detti interventi assistenziali esclusivamente in capo a chi possa dimostrare di meritare manifestazioni di solidarietà, non potendo certo includersi tra essi coloro che non sono del tutto estranei agli ambienti delinquenziali.
La suddetta verifica risulta condotta espressamente dal giudice ordinario che ha expressis verbis escluso la sussistenza di condizioni impeditive tanto in capo alla vittima che rispetto ai familiari che concretamente hanno rivendicato il beneficio in argomento.
4.3. Tanto premesso, non può essere condiviso il gravame nella parte in cui afferma che il giudice amministrativo sia giunto ad una errata interpretazione della sentenza della cui esecuzione si tratta.
Come sopra anticipato, il TAR ha riportato nel corpo della propria decisione le statuizioni del giudice ordinario che reggono il diritto azionato dalle odierni parte appellate avendo il giudice civile affermato che “nel caso “de quo” dagli atti del processo penale e dall’istruttoria del presente giudizio è emerso in modo inequivocabile che né la vittima -OMISSIS- né alcuno dei suoi congiunti fosse coinvolto, neanche passivamente, nell’azione criminosa lesiva, né tanto meno è risultato che la vittima o un suo familiare fosse stato associato e/o legato ad ambienti delinquenziali”.
Alla stregua di una piana lettura di tale statuizione, va rilevato che il torno temporale cui il giudice civile ha rapportato il proprio scrutinio copre l’intero spazio di tempo antecedente la propria pronuncia incluso ovviamente il segmento temporale successivo a quello di adozione del provvedimento di rigetto del 03.04.2007 ed impiegato per la definizione del giudizio.
Né è possibile inferire il contrario per il solo fatto che risulta indicato in sentenza il dies a quo di spettanza del beneficio (e non il dies ad quem) sì da far ritenere che il decisum risulti confezionato alla stregua del quadro normativo ratione temporis vigente al momento della domanda avanzata in sede amministrativa ovvero a quello del diniego (il provvedimento di rigetto dell’Amministrazione originariamente impugnato è del 03.04.2007).
Di contro, come già anticipato, non è di certo qui consentita tale integrazione del giudicato e, dunque, l’introduzione di limitazioni alla soprarichiamata statuizione che nella sua ampiezza non rivela eccezioni di sorta, non potendo, peraltro, essa nemmeno essere giustificata, con la pretesa automaticità, dalla mancanza di un esplicito riferimento al disposto di cui all’art. art. 2-quinquies del D.L. 02/10/2008, circostanza di per sé del tutto inconferente.
Né, peraltro, può dubitarsi della puntualità dei contenuti di accertamento della pronuncia in executivis che in maniera chiara e precisa esclude alla data della sua adozione controindicazioni e circostanze incompatibili con il riconoscimento, in capo agli odierni appellanti, del diritto poi affermato.
5. Il Ministero appellante assume inoltre che il TAR avrebbe erroneamente qualificato il provvedimento come emesso in violazione del giudicato, in quanto tale provvedimento si fonderebbe su elementi sia precedenti sia anche successivi al passaggio in giudicato della sentenza. E questi ultimi elementi, da soli potevano legittimare il diniego e la revoca dei benefici già concessi e concedendi ai sensi dell’art. 2 quinques comma 2, D.L. n. 151/2008 anche perché il giudicato civile di essi non ha tenuto né poteva tenere conto, non potendo nemmeno essere introdotti in un eventuale atto di appello, proprio perché successivi al passaggio in giudicato della sentenza.
Segnatamente, nella prospettazione dell’appellante Ministero il provvedimento prefettizio farebbe emergere la posizione di -OMISSIS- (-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- in data -OMISSIS-) e di -OMISSIS- (segnalata in data -OMISSIS- dall’Arma di -OMISSIS- per -OMISSIS- e imputata nell’ambito del procedimento penale n. -OMISSIS-, instaurato dalla Procura della Repubblica del Tribunale di -OMISSIS-, per -OMISSIS-), rispettivamente -OMISSIS- e -OMISSIS- della vittima.
5.1. E’ ben noto alla Sezione il principio giurisprudenziale secondo cui il giudicato non incide sui tratti liberi dell’azione amministrativa lasciati impregiudicati e, dunque, su determinazioni fondate su presupposti fattuali e normativi diversi e successivi.
Ed è, in via di mera tesi, ben possibile, in ragione della la clausola di riserva di cui alla lettera b) dell’art. 2-quinquies del D.L. 02/10/2008, n. 151, che, per fatti sopravvenuti – tali da integrare un mutamento delle condizioni previste dagli articoli 1 e 4 della legge 20 ottobre 1990, n. 302 – si proceda all’interruzione delle erogazioni disposte ed alla ripetizione integrale delle somme già corrisposte.
Tanto in ragione del fatto che fa parte dello statuto giuridico del diritto quale riconosciuto dal giudice ordinario e qui posto in esecuzione la possibilità di una successiva revoca essendo tale riconoscimento sottoposto alla condizione risolutiva del mutamento delle condizioni originariamente apprezzate.
Tale però non è la situazione posta a base del decreto ministeriale gravato in prime cure e dichiarato nullo che, a differenza di quanto prospettato, impinge in maniera evidente su circostanze ostative pregresse alla sentenza del Tribunale civile reggino qui posta in esecuzione e che, però, la parte pubblica inspiegabilmente non ha fatto emergere nell’appropriata sede di merito non risultando, oltretutto, giammai fatta oggetto di gravame la suddetta sentenza tanto che su di essa si è oramai formato il giudicato, che copre, come noto, il dedotto ed il deducibile.
Ed, invero, nel preambolo del decreto vengono valorizzati per definire l’ambiente e rapporti delinquenziali che caratterizzerebbero la cerchia familiare degli odierni appellati precise pendenze penali ad essi direttamente riferite ovvero ascrivibili a soggetti ad essi legati da rapporti di parentela o affinità oramai rimasti assorbiti nel suddetto giudicato.
Efficacemente, dunque, la difesa degli appellati oppone che il provvedimento ministeriale non menzionerebbe affatto tali “sopravvenuti” elementi ostativi e finanche gli stessi soggetti cui i suddetti pendenti procedimenti si riferiscono, riposando dunque su fatti obiettivamente diversi da quelli che, solo in giudizio, l’Avvocatura erariale intenderebbe irritualmente valorizzare.
Non sono, dunque, confluiti nell’economia dell’ordito argomentativo dell’Autorità ministeriale eventuali sopravvenienze suscettive di reggere, come prospettato dall’Avvocatura erariale, la statuizione di revoca dei benefici gravata in prime cure né peraltro si è svolta una mirata verifica sull’attitudine (quanto all’an ed alla relativa misura) di tali sopravvenienze ad impedire l’elargizione delle misure già riconosciute.
Ne discende la piena condivisibilità dell’approdo decisorio cui è giunto il TAR nella decisione qui appellata dovendo confermarsi, per tutto quanto fin qui evidenziato, il ravvisato contrasto del decreto ministeriale, per come motivato, con il giudicato formatosi in relazione alla sentenza -OMISSIS- del 09.03.2017 emessa dal Tribunale Civile di Reggio Calabria.
Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, l’appello va respinto.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone menzionate.
Così deciso nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2021, svolta in modalità da remoto, con l’intervento dei magistrati:
Roberto Garofoli – Presidente
Giulio Veltri – Consigliere
Stefania Santoleri – Consigliere
Giovanni Pescatore – Consigliere
Umberto Maiello – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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