In sede di conferenza di servizi è ammissibile esprimere valutazioni anche mediante la trasmissione di note scritte

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Consiglio di Stato, sezione quinta, Sentenza 21 maggio 2019, n. 3251.

La massima estrapolata:

In sede di conferenza di servizi è ammissibile esprimere valutazioni anche mediante la trasmissione di note scritte, considerato – da un lato – che scopo dell’istituto è la massima semplificazione procedimentale e l’assenza di formalismo e che, pertanto, le forme della conferenza vanno osservate nei termini in cui siano strumentali all’obiettivo, non potendo far discendere automaticamente dalla inosservanza delle forme l’illegittimità dell’operato della conferenza se lo scopo è comunque raggiunto e – dall’altro – che la conferenza di servizi.

Sentenza 21 maggio 2019, n. 3251

Data udienza 9 maggio 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 9905 del 2014, proposto da
Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gi. Lu., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Sa. Di Cu. in Roma, via (…);
contro
Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via (…), è elettivamente domiciliato;
Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ro. Pa., elettivamente domiciliata in Roma presso l’ufficio di rappresentanza regionale in Roma, via (…);
Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici per le Province di Salerno ed Avellino, nonché Ente regionale riserva naturale Foce Sele e Tanagro e Monti Eremita-Marzano, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
Am. Gi. e altri, rappresentati e difesi dagli avvocati Ma. Fo. e Ma. Gr. Ga., con domicilio digitale come da Pec da Registri di giustizia;
ad opponendum:
To. Em., nonché Fa. Am. Me. – Mo. Ec. Eu., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Pa. De Ca. e Fe. Be., con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, viale (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – sezione staccata di Salerno Sezione Seconda n. 00610/2014, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i beni e le attività culturali, nonché della Regione Campania;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 maggio 2019 il Cons. Valerio Perotti ed uditi per le parti gli avvocati Gi. Lu. (anche in dichiarata delega di Fo.) e Ro. Pa., nonché l’avvocato dello Stato De Nu.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo della Campania, notificato in data 21 dicembre 2012, il Comune di (omissis) impugnava il parere n. 747276 del 2012 con il quale il Dirigente del Settore Bilancio e Credito Agrario della Regione Campania aveva definitivamente espresso il dissenso alla richiesta di alienazione/sdemanializzazione delle terre di uso collettivo del medesimo Comune, site in località (omissis).
Il Comune risultava assegnatario, in virtù di ordinanze del Commissario degli usi civici di Napoli, di una cospicua estensione di terreno demaniale (all’incirca tredici ettari): questa tuttavia era stata, nel corso del tempo, fatta oggetto di occupazioni abusive di terzi “con la creazione di una miriade di piccoli lotti recintati ove, nella maggior parte dei casi, furono realizzati dei fabbricati ad uso abitativo per residenze estive”.
A fronte di una tale vasta situazione, il Comune intendeva sdemanializzare l’intera area per poterla successivamente alienare ai suddetti occupanti, ritenendone ormai caducata la destinazione originaria.
Il Comune, nel ricorrere, censurava innanzitutto che la Regione avesse reso il parere (negativo) di sua competenza al di fuori della Conferenza di servizi convocata per esaminare la richiesta dell’amministrazione municipale, così condizionando la decisione delle altre amministrazioni partecipanti; lamentava inoltre la mancata applicazione dell’art. 10 l.r. Campania 17 marzo 1981, n. 11(Norme in materia di usi civici), concernente le ipotesi di perdita della destinazione agro-silvo-pastorale dei fondi pubblici, nonché la carente motivazione dell’atto impugnato.
Costituitasi in giudizio, la difesa erariale contestava la fondatezza del ricorso, chiedendone la reiezione.
Anche la Regione Campania si costituiva, parimenti deducendo l’infondatezza delle censure.
Con ordinanza 14 febbraio 2013, n. 85, il giudice adito disponeva la riattivazione del procedimento mediante una nuova convocazione della Conferenza di servizi.
Con ricorso per motivi aggiunti, notificato il 24 giugno 2013, il Comune di (omissis) impugnava il nuovo atto negativo adottato dall’amministrazione regionale, deducendo sotto vari e concorrenti profili i vizi della violazione di legge e dell’eccesso di potere, atteso che l’atto esprimente il dissenso della Regione avrebbe riportato una data antecedente alla Conferenza indetta in esecuzione dell’ordinanza cautelare e, comunque, non avrebbe tenuto in alcun conto l’asserita irreversibile trasformazione del terreno demaniale in senso residenziale. Conseguentemente chiedeva l’annullamento dell’atto impugnato.
Con sentenza 25 marzo 2014, n. 610, il Tribunale amministrativo della Campania dichiarava il ricorso introduttivo improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse e respingeva, nel merito, i motivi aggiunti.
Avverso tale decisione il Comune di (omissis) interponeva appello, articolato nei seguenti motivi di impugnazione:
1. Error in procedendo. Sull’improcedibilità del ricorso per carenza di interesse. Insussistenza.
2. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione di legge (art. 10 L.R. n. 11/1981; art. 12 l. n. 1766/1927).
3. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 14 e ss. del L. 241/90; art. 97 Cost.).
Si costituiva in giudizio con memoria formale il Ministero dei beni e delle attività culturali, nonché la Regione Campania, la quale eccepiva preliminarmente l’inammissibilità del gravame in ordine al dedotto vizio di disparità di trattamento – trattandosi di difesa introdotta per la prima volta in appello – e ne contestava comunque l’infondatezza, chiedendone il rigetto.
Spiegavano intervento ad adiuvandum alcuni degli occupanti delle aree oggetto del procedimento di sdemanializzazione avversato dalla Regione Campania, concludendo per l’accoglimento dell’appello; intervenivano inoltre ad opponendum il sig. To. Em. (che peraltro vi rinunziava con memoria del 15 marzo 2019, a seguito di emigrazione dal Comune di (omissis)) e l’associazione di promozione ambientale Fare Ambiente, che all’opposto chiedevano la reiezione dell’appello.
Successivamente le parti ulteriormente ribadivano, con apposite memorie, le proprie rispettive tesi difensive ed all’udienza del 9 maggio 2019, dopo la rituale discussione, la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di appello il Comune di (omissis) contesta la sentenza in ordine al sopravvenuto difetto di interesse alla decisione del ricorso introduttivo, a seguito dell’adozione, da parte dell’amministrazione regionale, della nota 23 aprile 2013, prot. n. 291606 (fatta oggetto di ricorso per motivi aggiunti), che ha espresso il definitivo dissenso alla richiesta di alienazione-sdemanializzazione delle terre ad uso collettivo site in località Lago Av. del Comune di (omissis).
L’atto faceva seguito alla riattivazione del procedimento – mediante convocazione della Conferenza di servizi – per effetto dell’ordinanza del Tribunale amministrativo della Campania – sezione distaccata di Salerno n. 85 del 14 febbraio 2013, conseguente all’azione giudiziaria esplicata dal Comune di (omissis) avverso il precedente diniego.
Per l’appellante, l’atto non avrebbe determinato una sopravvenuta carenza di interesse al gravame principale, con conseguente improcedibilità, non essendosi verificato il presupposto della modificazione della situazione di fatto o di diritto sussistente al momento di proposizione della domanda, tale da rendere certa e definitiva l’inutilità della sentenza.
La sentenza, inoltre, avrebbe eluso il problema dell’eventuale, residua utilità conseguibile dal ricorrente dalla definizione del ricorso, in modo da escludere con certezza la persistenza di una qualsiasi utilità concreta – sia pure solo morale – alla decisione.
Per contro, il Comune avrebbe conservato interesse alla riapertura di un tavolo di concertazione tra pubbliche amministrazioni, non essendone stata soddisfatta la pretesa fatta valere in giudizio.
Il motivo non è fondato.
Per costante giurisprudenza, la sopravvenuta carenza di interesse va dichiarata quando si verifica una modificazione della situazione di fatto o di diritto tale da comportare, per il ricorrente, l’inutilità dell’eventuale sentenza di accoglimento del ricorso, non essendo più per lui configurabile un concreto e specifico interesse alla decisione, ovvero quando sia stato adottato dall’amministrazione un provvedimento idoneo a ridefinire l’assetto degli interessi in gioco che, pur senza avere effetto satisfattivo per il ricorrente, renda certa e definitiva l’inutilità della sentenza (ex multis, Cons. Stato, V, 8 aprile 2014, n. 1663, V, 9 settembre 2013, n. 4473; IV, 9 maggio 2013, n. 2511).
Nel caso di specie, risulta dagli atti che con l’adozione della nota prot. n. 291606 del 2013 l’amministrazione regionale si era determinata – all’esito di una rinnovata e completa istruttoria – nel senso di respingere ancora la richiesta del Comune di essere autorizzato ad alienare a soggetti privati, previa “sdemanializzazione”, fondi di uso civico ubicati in Lago Av..
Per l’effetto il diniego originariamente impugnato doveva ormai ritenersi superato (e sostituito) dalla nota in questione – del resto, oggetto di ricorso per motivi aggiunti – con conseguente venir meno di un interesse giuridicamente apprezzabile del ricorrente ad ancora coltivare il contenzioso (e, per contro, circoscrizione al provvedimento sopravvenuto del contenzioso in atto).
In questi termini il primo giudice non era tenuto a porre in essere una particolare indagine sulla concreta utilità conseguibile con la definizione del ricorso, solo dovendo prendere atto – com’è avvenuto – del superamento del diniego originariamente impugnato ad opera di un atto sopravvenuto (peraltro, ana), essendo al più il ricorrente (odierno appellante) tenuto a dimostrare la sussistenza, ciononostante, di uno specifico interesse ad una pronuncia espressa del giudice sul merito del ricorso originario.
Con il secondo motivo di appello viene ribadita la compromessa fruibilità dell’uso civico dei terreni oggetto di contenzioso, per la perdurante loro occupazione di fatto da parte di privati che vi avrebbero impresso, con il tempo, una connotazione edificatoria tale da determinarne ormai l’irreversibile trasformazione e la perdita della funzione originaria.
A sostegno della propria istanza, poi rigettata, il Comune avrebbe preliminarmente compiuto tutti i passaggi procedurali per verificare l’effettiva perdita, da parte del bene, delle attitudini ad essere destinato all’uso civico, “[…] sicché, anche alla luce della previsione di cui all’art. 12, co. I, delle preleggi, trova applicazione l’art. 10, co. II, della L.R. 17.03.1981, n. 11, che espressamente statuisce: “L’alienazione potrà essere consentita per terreni che hanno perso l’originaria destinazione agro-silvo-pastorale quali, ad esempio i suoli edificatori utilizzati per insediamenti residenziali o produttivi”, ricomprendendo in esso sia i terreni di categoria A che i terreni di categoria B”.
Nemmeno sarebbe corretto il presupposto della motivazione della sentenza, per cui la norma di legge regionale non si applicherebbe ai terreni di categoria “B”, sia per la portata generale della disposizione (riferita, senza ulteriori distinzioni, ai “terreni che hanno perso l’originaria destinazione agro-silvo-pastorale”), sia perché, diversamente, si verrebbe a realizzare una disparità di trattamento rispetto ai terreni in località (omissis) del Comune di (omissis), per i quali una tale autorizzazione era stata invece precedentemente concessa (con atto di un Commissario ad acta, non impugnato dalla Regione), pur essendo gli stessi, pacificamente, di categoria “B”.
Neppure questo motivo è fondato.
La disciplina sull’utilizzazione e sulla disponibilità delle terre civiche, ossia appartenenti alla collettività civica (“demanio civico”), è configurata in via generale dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766 (di conversione del r.d. 751 del 1924 sul riordinamento degli usi civici nel Regno), nel cui Capo II (destinazione delle terre gravate di usi civici e di quelle provenienti dall’affrancazione) l’art. 11 distingue i terreni assegnati ai Comuni o alle frazioni sui quali si esercitano usi civici in due categorie: “a) terreni convenientemente utilizzabili come bosco o come pascolo permanente; b) terreni convenientemente utilizzabili per la coltura agraria”.
A sua volta, l’art. 12, secondo comma, prevede, relativamente ai fondi di categoria “A”, che “I Comuni e le associazioni non potranno, senza l’autorizzazione […], alienarli o mutarne la destinazione”; il successivo art. 13 dispone invece che i fondi di categoria “B” “sono destinati ad essere ripartiti, secondo un piano tecnico di sistemazione fondiaria e di avviamento colturale, fra le famiglie dei coltivatori diretti del Comune o della frazione, con preferenza per quelle meno abbienti, purché diano affidamento di trarne la maggiore utilità “.
Insomma i boschi e i pascoli continuano ad appartenere alla collettività ed i Comuni potranno alienarli soltanto su autorizzazione (un tempo ministeriale, oggi della Regione). Invece i terreni suscettibili di coltura agraria avrebbero dovuto essere assegnati in enfiteusi ed avrebbero potuto essere alienati all’assegnatario a seguito di affrancazione, secondo le regole generali; in particolare, l’art. 21, comma 3 (riferito ai fondi da assegnare in enfiteusi, dunque a quelli di categoria “B”) prevede che “prima dell’affrancazione le unità suddette non potranno essere divise, alienate o cedute per qualsiasi titolo”.
È dunque erroneo l’assunto dell’appellante, per cui la l.r. n. 11 del 1981 troverebbe applicazione indistintamente per i terreni di categoria “A” e “B”. Per questi ultimi, invero, non trova applicazione il particolare regime autorizzatorio (attualmente regionale) relativo ai soli “terreni convenientemente utilizzabili come bosco o come pascolo permanente” (ossia, i fondi di categoria “A”), costituente il presupposto applicativo della normativa regionale.
Del resto, ad orientamento di fondo va rammentato che in tema di terre gravate da usi civici, la cui titolarità attiva è da sempre delle collettività locali (domini collettivi), l’ordinamento guarda con chiaro sfavore alle ipotesi di deroga ai vincoli all’utilizzo ed alla commercializzazione di terreni gravati da uso civico (cfr. recentem. Corte cost., 31 maggio 2018, n. 113 sull’incostituzionalità dell’art. 8 l.r. Lazio 3 gennaio 1986 n. 1, come modificato dall’art. 8 l.reg. Lazio 27 gennaio 2005 n. 6, che prevedeva la possibilità di alienare e sanare sotto il profilo urbanistico le occupazioni di terreni gravati da uso civico e le costruzioni su di essi realizzate a condizione di particolare favore: cfr. anche Corte cost. 11 maggio 2017, n. 103). Sicché non v’è dubbio che le norme regionali campane qui invocate siano di stretta interpretazione e non possano essere dilatate nell’applicazione, come sarebbe a seguire l’assunto del Comune.
Nemmeno vale eccepire una qualche disparità di trattamento rispetto ad altra autorizzazione asseritamente concessa – con atto commissariale – al Comune di (omissis): una irregolarità in ipotesi commessa in precedenza (così come la mancata impugnazione della stressa innanzi all’autorità giudiziaria competente) non potrebbe di suo valere – per fatti concludenti o improbabile desuetudine – a legittimare l’adozione di analoghi provvedimenti in un momento successivo, rimanendo gli stessi comunque illegittimi.
Più in generale, infatti, in caso di presunta contraddittoria valutazione di situazioni limitrofe e conseguente disparità di trattamento, il destinatario di un atto legittimo non può invocare, come sintomo di eccesso di potere, l’atto più favorevole illegittimamente adottato a favore di un terzo in analoga situazione; né tale vizio è deducibile quando viene rivendicata l’applicazione in proprio favore di posizioni giuridiche riconosciute ad altri soggetti in modo illegittimo (ex multis, Cons. Stato, IV, 28 giugno 2018, n. 3980; VI, 10 maggio 2013, n. 2548; VI, 8 luglio 2011, n. 4124).
Invero, “Il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento (configurabile soltanto in caso di assoluta identità di situazioni di fatto e di conseguente assoluta irragionevole diversità del trattamento riservato alle stesse), non può essere dedotto quando viene rivendicata l’applicazione in proprio favore di posizioni giuridiche riconosciute ad altri soggetti in modo illegittimo, in quanto, in applicazione del principio di legalità, la legittimità dell’operato della p.a. non può comunque essere inficiata dall’eventuale illegittimità compiuta in altra situazione” (Cons. Stato, VI, 5 marzo 2013, n. 2548).
A ciò va aggiunto- come risulta dagli atti – che le opere realizzate nel tempo sui detti fondi pubblici (che avrebbero determinato, per il Comune, un irreversibile mutamento dello stato dei luoghi, imprimendovi una vocazione edificatoria “di fatto”) sono senza titolo giuridico ed hanno carattere abusivo, sicché non possono essere oggetto della sanatoria edilizia di cui all’art. 32 d.-l. 30 settembre 2003, n. 269, la cui lett. g), come modificata dall’art. 4, comma 125, l. 24 dicembre 2003, n. 350, espressamente esclude dal novero delle opere suscettibili di quel condono edilizio quelle realizzate “nei porti e nelle aree appartenenti al demanio marittimo, lacuale e fluviale, nonché nei terreni gravati da diritti di uso civico”.
Con il terzo motivo di appello viene infine contestata la sentenza nella parte per cui “il preconfezionamento del dissenso rispetto all’inizio dei lavori della conferenza dei servizi non inficia la legittimità dello stesso, basandosi esso non su valutazioni di stampo discrezionale quanto piuttosto sull’applicazi.one di vincolanti previsioni normative, non suscettibili, per il loro tenore, di offrire spiragli in favo re di apporti di tipo valutativo”.
Invero, deduce l’appellante, l’eventuale dissenso di un’amministrazione che partecipa alla Conferenza di servizi deve comunque rispondere ai principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa dell’art. 97 Cost., non potendo limitarsi ad una mera opposizione al progetto in esame ma dovendo essere costruttivo e motivato.
A ciò non si sarebbe conformato il rappresentante della Regione Campania, che non solo non avrebbe partecipato alla seduta, ma si sarebbe limitato a trasmettere alle altre parti il parere negativo, formato in epoca antecedente la convocazione della Conferenza e dunque senza che fosse frutto degli eventuali apporti istruttori e valutativi delle altre parti in causa.
Il motivo non è fondato.
Risulta infatti dagli atti che nel caso di specie il dissenso espresso dalla Regione era stato motivato e circostanziato (nonché depositato in sede di Conferenza di servizi, come desumibile dal verbale n. 32555 del 24 aprile 2013); il dissenso, inoltre, era stato espresso inter praesentes, tanto che l’amministrazione regionale dissenziente era intervenuta in sede di Conferenza mediante un proprio rappresentante, nella persona del sig. Gr. Vi..
Del resto, l’acquisizione di un parere al di fuori della Conferenza di servizi (non ancora conclusasi con un provvedimento finale) non può considerarsi di suo illegittima, “poiché tale deviazione dall’ordinario sviluppo procedimentale comporta l’obbligo per il responsabile del procedimento di fissare una (eventualmente nuova) seduta della conferenza di servizi, in cui dar conto del parere acquisito in precedenza (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 13 ottobre 2015, n. 4732) e consentire l’interlocuzione del privato richiedente sul dissenso espresso dall’autorità interessata” (in termini, Cons. Stato, V, 9 luglio 2018, n. 4191).
Più in generale, per l’orientamento prevalente (ex multis, Cons. Stato, V, 18 dicembre 2015, n. 5749; IV, 21 agosto 2015, n. 3971; V, 10 febbraio 2015, n. 709; IV, 6 maggio 2013, n. 2443), in sede di conferenza di servizi è ammissibile esprimere valutazioni anche mediante la trasmissione di note scritte, considerato – da un lato – che scopo dell’istituto è la massima semplificazione procedimentale e l’assenza di formalismo e che, pertanto, le forme della conferenza vanno osservate nei termini in cui siano strumentali all’obiettivo, non potendo far discendere automaticamente dalla inosservanza delle forme l’illegittimità dell’operato della conferenza se lo scopo è comunque raggiunto e – dall’altro – che la conferenza di servizi non è un organo collegiale, a presenza necessaria, bensì strumento organizzativo a fini dialettici e acceleratori della procedura.
Conclusivamente, alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va respinto.
Le spese, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza. Sussistono peraltro giusti motivi per disporsi la compensazione delle stesse relativamente al Ministero per i beni e le attività culturali, stante la mancata proposizione, da parte di quest’ultimo, di formali difese in giudizio.

 

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento, nei confronti della Regione Campania, delle spese di lite dell’attuale grado di giudizio, che liquida in euro 7.000,00 (settemila/00) complessivi, oltre Iva e Cpa se dovute.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini – Presidente
Valerio Perotti – Consigliere, Estensore
Stefano Fantini – Consigliere
Alberto Urso – Consigliere
Giuseppina Luciana Barreca – Consigliere

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