In materia di ricorso avverso il silenzio serbato dall’amministrazione

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Consiglio di Stato, Sezione quinta, Sentenza 2 gennaio 2020, n. 6

La massima estrapolata:

In materia di ricorso avverso il silenzio serbato dall’amministrazione (o dal privato concessionario di pubblici servizi) è precluso al giudice amministrativo sindacare la fondatezza o meno delle specifiche richieste di merito del ricorrente, conservando l’amministrazione intimata piena discrezionalità di valutazione e scelta in ordine all’an ed al quomodo.

Sentenza 2 gennaio 2020, n. 6

Data udienza 14 novembre 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 4442 del 2018, proposto da
Associazione Na. di Ca. Tr. Pe. e Mo. – AN., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Al. Ba., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
contro
Enac – Ente Nazionale per l’Aviazione Civile, nonché Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via (…), sono elettivamente domiciliati;
Ae. di Ro. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ma. Gi. e Va. Pe., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via (…);
nei confronti
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ro. Ro., con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura capitolina in Roma, via (…);
Prefettura – Ufficio territoriale del Governo di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via (…), è elettivamente domiciliato;
Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, nonché Fe. Co. Ro., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Terza, n. 02519/2018, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Enac, di Roma Capitale, dell’Ufficio territoriale del Governo di Roma, di Ae. di Ro. s.p.a. e dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2019 il Cons. Valerio Perotti ed uditi per le parti gli avvocati Ba., Gi., Pe. e Si. (in dichiarata delega di Ro.), nonché l’avvocato dello Stato Ge.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo del Lazio, l’Associazione Nazionale di Categoria Trasporto Persone e Mobilità (ANC) e la Fe. Co. Ro. chiedevano che fosse accertata l’illegittimità del silenzio serbato dall’amministrazione sull’istanza presentata a mezzo Pec il 2 agosto 2017, volta ad ottenere da parte di Ae. di Ro. s.p.a. l’applicazione del comma 3 dell’art. 5-bis della l.r. del Lazio n. 58 del 1993, che prevede l’obbligo per il gestore aeroportuale di garantire l’effettiva operatività degli autoservizi pubblici non di linea del bacino comprensoriale – a decorrere dal 1° aprile 2017 – in via provvisoria, consentendo l’uso delle infrastrutture utilizzabili (previa indicazione delle modalità e dei criteri per l’accesso) ai titolari di licenze di taxi e delle autorizzazioni di noleggio autovettura con conducente dei Comuni del bacino comprensoriale.
Altresì chiedeva di sollecitare l’Enac ad attivarsi nei confronti del gestore aeroportuale affinché fosse dato esatto adempimento a quanto previsto dall’art. 5-bis, comma 3, della l.r. n. 58 del 1993.
Le ricorrenti, “associazioni di categoria del settore noleggio vetture con conducente – NCC”, dichiaravano di agire “sia nell’interesse proprio sia delle imprese associate”; deducevano che per “il servizio di NCC negli ambiti aeroportuali”, oltre ad una “intesa del 29 marzo 2006 tra Comune di Roma, Comune di (omissis), Provincia di Roma, Di. Ae. di Ro. Fi. e Ad. S.p.A.”, avrebbe trovato applicazione la disciplina di cui agli articoli “1 della legge 21/1992 e 5 bis, della L.R. 58/1993”.
L’art. 5-bis, comma 3, della l.r. n. 58 del 1993 a sua volta prevedeva l’obbligo del gestore aeroportuale, a decorrere dal 1° aprile 2017, di consentire agli operatori di NCC del bacino comprensoriale l’uso delle infrastrutture dedicate agli autoservizi pubblici non di linea esistenti nel sedime aeroportuale, in attesa della definizione dei nuovi accordi intercomunali, sostitutivi dei precedenti.
Ad avviso delle ricorrenti, nell’ambito dell’aeroporto di (omissis) vi sarebbero state alcune infrastrutture idonee all’utilizzo per il servizio pubblico di NCC del bacino (ad es. la cosiddetta aera polmone dell’aeroporto, il parcheggio multipiano destinato ai servizi di NCC, gli stalli nelle aree prospicenti le uscite dei terminal (omissis), etc.); ciononostante anche successivamente al 1° aprile 2017 Ae. di Ro. s.p.a. non avrebbe consentito agli operatori di NCC l’uso di tali aree.
Poiché anche la nota di intimazione al gestore del 2 agosto 2017 rimaneva senza riscontro, le ricorrenti adivano il giudice amministrativo affinché fosse accertato il silenzio inadempimento sull’istanza del 2 agosto 2017 ed il correlato obbligo di Ae. di Ro. di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.
Con sentenza 5 marzo 2018, n. 2519, il giudice adito respingeva il ricorso, sul presupposto che nel caso di specie non potesse trovare applicazione la disciplina transitoria di cui all’art. 5-bis, comma 3, della l.r. n. 58 del 1993, essendo stata depositata in giudizio copia dell’atto di intesa di cui al comma 2 del medesimo art. 5-bis tra i Comuni di (omissis) e Roma Capitale, intervenuta prima della scadenza del termine di legge (31 marzo 2017), trasmessa per il prosieguo all’Autorità per la regolazione dei trasporti.
Avverso tale decisione la sola ANC interponeva appello, deducendo i seguenti motivi di impugnazione:
1) Errore in iudicando, errore sul fatto, travisamento del fatto.
2) Errore in iudicando, violazione e falsa applicazione della L. 21/1992 e della L. R. del Lazio 58/1993 art. 5 bis, L. 131/2003, in riferimento all’art. 117 della Costituzione.
3) Errore in iudicando, difetto di motivazione, motivazione errata, contraddittoria, travisamento dei fatti di causa, errata valutazione dei fatti, contrasto con precedente pronuncia, errata applicazione della normativa vigente.
4) Errore in iudicando, mancato accoglimento del motivo II di primo grado per violazione falsa applicazione, sotto altro profilo, dei principi sul giusto procedimento, violazione dei principi di buon andamento efficacia ed efficienza (art. 97 Cost.), impedimento e/o soppressione all’esercizio del servizio pubblico di NCC del bacino comprensoriale di Roma Capitale, alterazione e modificazione della concorrenza (violazione legge 287/1990 – art. 3), ingiustificata compressione e l’imitazione alla libertà d’impresa e del diritto lavoro, anche in forma autonoma, soppressione della libertà di scelta del consumatore (Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 gennaio 1994). Illegittimità del silenzio inadempimento. Eccesso di potere.
5) Impugnazione del capo della sentenza relative alle spese.
Si costituivano in giudizio Roma Capitale ed Ae. di Ro. s.p.a., entrambi chiedendo la reiezione dell’appello in quanto infondato.
Anche l’ENAC si costituiva, con atto di forma.
Con ordinanza istruttoria n. 5752 del 20 agosto 2019, la V Sezione del Consiglio di Stato disponeva che le amministrazioni costituite fornissero “puntuali e documentati chiarimenti circa l’effettiva esistenza e validità (anche con riferimento alla – contestata – procedura amministrativa di approvazione) del Protocollo d’intesa prodotto nel precedente grado di giudizio da Ae. di Ro. s.p.a. quale documento n. 12, stante l’assenza di data, numero di protocollo e/o registrazione, nonché le stesse sottoscrizioni impegnative delle parti stipulanti sul documento depositato agli atti di causa (che solamente presenta delle sigle anonime sulle facciate di ciascuna pagina), producendo l’originale o copia autentica dello stesso”.
In adempimento di quanto sopra, Ae. di Ro. s.p.a. successivamente depositava copia autentica del “Protocollo di intesa” del 13 marzo 2017, rilasciata dalla Città metropolitana di Roma Capitale il 19 settembre 2019 con prot. n. 138207.
Successivamente anche ENAC depositava una memoria istruttoria con la quale – premettendo di non avere partecipato ai lavori preparatori del suddetto Protocollo di intesa – rappresentava tuttavia come lo stesso dovesse considerarsi ancora non perfezionato alla data del 26 luglio 2018, per una serie di ragioni documentate.
Successivamente le parti ulteriormente precisavano, sulla base di apposite memorie, le proprie rispettive tesi difensive ed all’udienza del 14 novembre 2019, dopo la rituale discussione, la causa veniva trattenuta in decisione.
Ad un complessivo esame delle risultanze di causa, l’appello deve ritenersi fondato, nei termini di cui in motivazione.
Con il primo motivo di gravame, ANC eccepisce che il documento n. 12 prodotto in primo grado da Ae. di Ro. s.p.a. non fornisse in alcun modo la prova dell’intesa asseritamente raggiunta fra le parti per la disciplina degli autoservizi pubblici non di linea, di cui all’art. 5-bis della l.r. n. 58 del 1993. Quello prodotto in giudizio, in realtà, sarebbe nient’altro un dattiloscritto “anonimo”, privo di qualsiasi sottoscrizione delle parti: in breve, a tutto voler concedere, potrebbe parlarsi forse di una bozza di accordo, priva di valore giuridico in quanto mai approvata in via definitiva dagli enti interessati (significativamente, infatti, Ae. di Ro. s.p.a. non avrebbe allegato alcun atto deliberativo finale).
Tali rilievi hanno trovato sostanziale conferma nell’integrazione istruttoria disposta dalla Sezione con la richiamata ordinanza n. 5752 del 2019: il documento prodotto in copia autentica, infatti, non è sicuramente un Protocollo d’intesa vincolante ed efficace, ma solamente una bozza preparatoria (o d’intenti) semplicemente siglata (ma non sottoscritta) dai partecipanti; manca inoltre un atto deliberativo finale, idoneo a dare formale certezza sia del testo definitivo dell’accordo, sia della volontà delle parti di portarlo ad esecuzione vincolandosi ad esso.
A conferma che si tratti di un semplice atto propedeutico all’accordo vero e proprio, l’art. 16 prevede che “Nel bacino di traffico comprensoriale di porti e aeroporti, ex art. 5 bis della legge R. Lazio n. 58 del 1993, il nuovo sistema tariffario e la nuova disciplina saranno applicati a decorrere dalla data, concordata tra i comuni, al termine delle fasi di adozione delle modifiche regolamentari, e sarà specificata negli atti amministrativi correlati”.
Non si è dunque in presenza di un accordo vincolante e suscettibile di applicazione con la conseguenza che – contrariamente a quanto ritenuto nella sentenza appellata – doveva applicarsi, nel caso in esame, la disciplina transitoria di cui all’art. 5-bis, comma 3 della l.r. n. 58 del 1993.
Quanto sopra trova ulteriore conforto nella nota del Comune di (omissis) – parte della bozza di intesa – depositata agli atti di causa da ANC, nella quale si conferma la non vigenza dell’accordo “in attesa di riconvocazione del tavolo per mancanza di disponibilità dell’Ass.re Me. di Roma Capitale”. Lo stesso ENAC (ossia proprio l’organismo che dovrebbe darvi attuazione mediante ordinanza) ha ribadito di non aver conoscenza del perfezionamento di un tale accordo.
In tale contesto si colloca infine la l.r. Lazio 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la semplificazione e lo sviluppo regionale), il cui art. 85 detta una nuova disciplina transitoria “Al fine di dare immediata operatività al bacino comprensoriale degli autoservizi pubblici non di linea di cui all’articolo 5 bis della l.r. 58/1993”, attribuendo alla Regione, “previo accordo con la direzione aeroportuale del Lazio, la società Ae. di Ro., l’Autorità portuale di Civitavecchia, la società Ro. Te. Cr. S.r.l., la Città metropolitana di Roma capitale, i Comuni di (omissis) e Roma capitale”, la competenza a stabilire, entro il 30 dicembre 2019 con apposito decreto: “a) le condizioni per l’esercizio dei servizi taxi e di noleggio con conducente (NCC) nel bacino comprensoriale; b) le disposizioni per stazionamento di taxi e NCC, per l’uso delle aree di sosta temporanee, le modalità di prenotazione dei servizi su sedime portuale e aeroportuale e le modalità di identificazione univoca dei servizi di taxi e di NCC esercenti […]”.
La natura transitoria di tale disposizione si coglie nella previsione dell’ultimo comma, dove si chiarisce che “Il decreto di cui al comma 2 cessa di avere efficacia con l’approvazione e l’efficacia dell’intesa di cui all’articolo 5 bis, comma 2, della l.r. 58/1993”.
In conseguenza di ciò la Regione Lazio è intervenuta d’imperio nel 2018 con l’art. 85 della l.r. n. 7 del 2018 per disciplinare la materia con un regolamento regionale, stante l’inerzia dei Comuni e della Città Metropolitana.
Nel contempo il legislatore regionale, con l’art. 12, comma 13 della l. n. 13 del 2018, ha confermato l’obbligo di Ae. di Ro. s.p.a. di garantire l’operatività del servizio di NCC, atteso che “In attesa della regolazione del servizio pubblico di taxi e di noleggio di autovettura con conducente del bacino comprensoriale di cui all’articolo 5-bis, comma 2, della legge regionale 26 ottobre 1993, n. 58 (“Disposizioni per l’esercizio del trasporto pubblico non di linea e norme concernenti il ruolo dei conducenti dei servizi pubblici di trasporto non di linea, di cui all’articolo 6 della legge 15 gennaio 1992, n. 21”) e successive modifiche, per evitare l’interruzione del servizio pubblico e scongiurare la perdita di posti di lavoro, Ae. di Ro. S.p.A. continua a garantire, negli aeroporti di (omissis), ai soggetti di cui all’articolo 7 della legge 15 gennaio 1992, n. 21 (“Legge quAd.o per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea”), titolari di licenze di taxi e di autorizzazioni di noleggio con conducente (NCC) del bacino comprensoriale, l’uso delle infrastrutture già destinate al servizio pubblico di taxi e NCC, ivi compresi le aree per la salita e discesa dei passeggeri nelle zone prospicenti gli imbarchi e gli sbarchi, le aree di sosta temporanee, gli uffici, individuando, ove necessario, anche ulteriori uffici, stalli e aree da destinare agli autoservizi pubblici del bacino comprensoriale in via provvisoria”.
Alla luce di quanto precede deve dunque riconoscersi che nessun Accordo di programma valido ed efficace era intervenuto, nei termini di legge, a disciplinare la res controversa, alla quale andava dunque applicata la disciplina transitoria di cui all’art. 5-bis, comma 3, della l.r. n. 58 del 1993.
Tale disposizione, come modificata dall’art. 35 della l.r. n. 12 del 10 agosto 2016, nonché dall’art. 35 della l.r. n. 12 del 10 agosto 2016 e quindi sostituito dall’art. 3, comma 72, della l.r. 31 dicembre 2016, n. 17, così prevedeva:
“Nel caso di mancata intesa tra i comuni interessati ai sensi del comma 2, da approvarsi entro il 31 marzo 2017, si applica l’articolo 130, comma 2, lettera h), della legge regionale 6 agosto 1999, n. 14 (Organizzazione delle funzioni a livello regionale e locale per la realizzazione del decentramento amministrativo) e successive modifiche. Al fine di garantire l’effettiva operatività degli autoservizi pubblici non di linea del bacino comprensoriale, a partire dal 1 aprile 2017, in via provvisoria e fino all’approvazione dell’intesa di cui al comma 2, gli enti gestori dei porti o degli aeroporti consentono l’impiego delle infrastrutture utilizzabili indicandone le modalità ed i criteri per l’accesso, ai titolari di licenze di taxi e delle autorizzazioni di noleggio autovettura con conducente dei comuni del bacino comprensoriale”.
E’ pertanto illegittima l’inerzia serbata da Ae. di Ro. s.p.a. rispetto all’istanza formulata da ANC, avendo il gestore aeroportuale, in virtù della normativa ratione temporis applicabile, il preciso obbligo di garantire l’effettiva operatività degli autoservizi pubblici non di linea del bacino comprensoriale, a partire dal 1 aprile 2017.
Di conseguenza il medesimo gestore era in ogni caso tenuto a fornire un riscontro motivato ed espresso all’istanza medesima, non potendo in alcun caso limitarsi ad assumere un mero atteggiamento inerte, impregiudicata ovviamente la discrezionalità del medesimo nell’individuare le modalità, l’estensione ed i criteri per l’accesso.
Vertendosi in materia di ricorso avverso il silenzio serbato dall’amministrazione (o dal privato concessionario di pubblici servizi) è invece precluso al giudice amministrativo sindacare la fondatezza o meno delle specifiche richieste di merito del ricorrente, conservando l’ente gestore, come già detto, piena discrezionalità di valutazione e scelta in ordine all’an ed al quomodo del riconoscimento (o meno) delle stesse.
L’accoglimento del primo motivo di appello, attenendo all’intera estensione della res controversa, è assorbente delle ulteriori questioni dedotte dall’appellante, anche in ordine alle spese del primo grado di giudizio.
A tal riguardo ritiene il Collegio che la particolarità delle questioni esaminate giustifichi l’integrale compensazione, tra le parti, delle spese di lite del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, per l’effetto accogliendo, in riforma dell’impugnata sentenza, il ricorso originariamente proposto dall’Associazione Na. di Ca. Tr. Pe. e Mo. – AN., nei termini di cui in motivazione.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Franconiero – Presidente FF
Valerio Perotti – Consigliere, Estensore
Giovanni Grasso – Consigliere
Alberto Urso – Consigliere
Anna Bottiglieri – Consigliere

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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