Consiglio di Stato, Sezione quinta, Sentenza 4 maggio 2020, n. 2792.
La massima estrapolata:
A fronte dell’impugnazione di un bando di concorso, non si ravvisano controinteressati in senso tecnico (ossia soggetti che possano ricavare da esso un beneficio immediato e diretto, e nei confronti dei quali il ricorso debba pertanto essere necessariamente notificato) sintantoché non si sia proceduto all’approvazione della graduatoria definitiva: ciò in quanto la semplice presentazione della domanda di partecipazione, cui a rigore neppure consegue, in modo automatico, l’effettiva partecipazione al concorso e, dunque, l’ipotetica chance di superarlo, non riceve alcuna tutela giuridica, non radicandosi, in capo ai singoli aspiranti, alcun effettivo interesse qualificato e differenziato ma, al più, una mera aspettativa di fatto, non azionabile in giudizi; laddove invece sussiste un interesse pubblico alla più ampia partecipazione alla procedura selettiva in vista della più efficace selezione dei migliori concorrenti che, ove il provvedimento di esclusione sia illegittimo, è consentaneamente sacrificato assieme a quello del candidato .
Sentenza 4 maggio 2020, n. 2792
Data udienza 21 aprile 2020
Tag – parola chiave: Concorsi pubblici – Bando – Impugnazione – Processo amministrativo – Controinteressati in senso tecnico – Insussistenza – Ragioni
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso iscritto in appello al numero di registro generale 10493 del 2019, proposto da
Enac – Ente Nazionale Aviazione Civile, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata, in Roma, via (…).
contro
An. Al. Pi. An. ed altri non costituiti in giudizio;
Si. Mo., rappresentata e difesa dagli avvocati Ca. Ce. e Ma. Sa., con domicilio eletto presso lo studio Ma. Sa. in Roma, viale (…);
Lu. Se. Sc., rappresentata e difesa dagli avvocati Mi. Bo. e Sa. De., con domicilio eletto presso lo studio Sa. St. De. e Bo. in Roma, via (…);
Si. Mi. Ca., rappresentato e difeso dagli avvocati An. An., Fa. Se., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio An. An. in Roma, via (…).
nei confronti
Vi. Ci., rappresentato e difeso dagli avvocati Mi. Bo. e Sa. De., con domicilio eletto presso lo studio Sa. St. De. e Bo. in Roma, via (…).
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
Sa. Mi., rappresentata e difesa dagli avvocati Ga. An. Ve. e Ri. Ve., con domicilio eletto presso lo studio Ga. An. Ve., in Roma, viale (…).
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio – sede di Roma (sezione terza) n. 13640/2019, n. 7777/2019, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Si. Mo., Lu. Se. Sc., Vi. Ci. e Si. Mi. Ca.;
Visto l’atto di costituzione in giudizio e l’appello incidentale proposti da Ma. Di Ag.;
Visto l’intervento ad adiuvandum di Sa. Mi.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2020, tenuta con le modalità di cui all’art. 84, comma 6, d.l. n. 18 del 2020 come da verbale, il Cons. Giuseppina Luciana Barreca, e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5, d.l. n. 18 del 2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con la sentenza parziale indicata in epigrafe, n. 7777 del 17 giugno 2019, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha accolto il ricorso avanzato da Si. Mi. Ca. e Lu. Se. Sc., con l’intervento ad adiuvandum di Al. Pi. An. An. ed altri, contro l’Enac – Ente Nazionale Aviazione Civile per l’annullamento del bando di concorso pubblico, per esami, a 37 posti di ispettore aeroportuale nei ruoli del personale dell’Enac, area operativa – categoria C, posizione economica C1 di cui al CCNL del personale non dirigente, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana – 4a Serie speciale (Concorsi ed Esami) n. 22 del 16 marzo 2018. L’annullamento è stato pronunciato nei confronti dell’art. 2, nella parte in cui prevedeva fra i requisiti di partecipazione e di assunzione che i partecipanti avessero conseguito un diploma di laurea vecchio ordinamento in giurisprudenza, economia e commercio, scienze politiche, e lauree equipollenti, nonché le corrispondenti lauree specialistiche/magistrali del nuovo ordinamento “con una votazione non inferiore a 105/110 o equivalente”; e nella parte in cui prevedeva, all’art. 3, che “Il candidato deve produrre domanda di partecipazione al concorso esclusivamente in via telematica, mediante l’utilizzo della piattaforma telematica appositamente predisposta […] entro il termine perentorio di trenta giorni dalla data che sarà indicata [16 aprile 2018]”, in quanto tale modalità di presentazione delle domande comportava, non soltanto il blocco informatico delle istanze di partecipazione al concorso dei candidati aprioristicamente ritenuti privi dei requisiti, ma anche la reiezione delle domande presentate dagli interessati in versione cartacea;
– del modello elettronico di domanda presente sul sito internet dell’Amministrazione resistente nella parte in cui prevedeva che il concorrente doveva necessariamente dichiarare di essere in possesso della predetta “votazione non inferiore a 105/110 o equivalente” per poter procedere all’inoltro della stessa.
1.1. Con la stessa sentenza il primo giudice ha:
– dichiarato inammissibile la domanda di annullamento sottesa all’intervento di Ma. Sa.;
– annullato il bando impugnato nei sensi di cui in motivazione, con “conseguente ammissione in via definitiva alla procedura concorsuale per cui è causa, limitatamente ai signori Si. Mi. Ca. ed altri”;
– rinviato a sentenza definitiva la decisione sui motivi aggiunti proposti soltanto da quest’ultimo;
– condannato l’ENAC al pagamento delle spese processuali in favore dei ricorrenti, con compensazione nel resto.
1.2. Con la sentenza definitiva n. 13640 del 28 novembre 2019, il T.a.r. per il Lazio ha dichiarato cessata la materia del contendere sui motivi aggiunti proposti da Eu. Po. avverso un secondo provvedimento di esclusione adottato nei suoi confronti (distinto da quello oggetto del ricorso introduttivo) motivato in ragione della mancanza, in capo al ricorrente, di un titolo di laurea appartenente ad una delle categorie prescritte dal bando (questione non riproposta in appello).
2. L’ENAC ha avanzato appello avverso la sentenza non definitiva con due motivi.
2.1. Ha proposto appello incidentale Ma. Di Ag., collocata nella graduatoria finale al 62° posto (a fronte dell’ampliamento dei posti a concorso, complessivamente pari a 61), eccependo il difetto di contraddittorio in primo grado e censurando nel merito la sentenza, nonché impugnando la decisione dell’amministrazione di ammettere tre candidati non ricorrenti, né intervenuti in primo grado (Ca. ed altri), due dei quali collocati in graduatoria in posizione poziore rispetto alla Di Ag..
2.2. Con ordinanza cautelare n. 247 del 24 gennaio 2020 è stata sospesa l’esecutività della sentenza appellata ed è stata fissata per la trattazione di merito l’udienza pubblica del 21 aprile 2020.
2.3. Successivamente si sono costituiti per resistere all’appello, depositando distinte memorie difensive, gli originari ricorrenti Ca. e Sc. e l’intervenuta Si. Mo., nonché Vi. Ci., non costituito in primo grado, ma collocato al 74° posto della graduatoria finale, a seguito di ammissione disposta con riserva dall’amministrazione.
2.4. Con atto depositato il 19 marzo 2020 è intervenuta ad adiuvandum Sa. Mi., collocata in graduatoria al 65° posto.
2.5. L’appellante incidentale Di Ag. ha depositato memoria di replica il 19 marzo 2020 ed altre memorie sono state depositate rispettivamente il 30 e il 31 marzo da Si. Mo. e Lu. Se. Sc.; infine Ca. ed altri hanno depositato note d’udienza, ai sensi dell’art. 84, comma 5, del d.l. 17 marzo 2020, n. 18.
2.6. In data 21 aprile 2020 la causa è passata in decisione, ai sensi di tale ultima disposizione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati, ed è stata deliberata in camera di consiglio ai sensi del successivo comma 6.
3. Va preliminarmente trattata la questione di rito posta dall’appellante incidentale, ma rilevabile anche d’ufficio, in merito alla completezza del contraddittorio in primo grado, di cui è stato eccepito il difetto, per non avere i ricorrenti notificato il ricorso ai controinteressati, individuati nei candidati che erano in possesso del requisito del voto minimo di laurea per l’ammissione.
3.1. L’eccezione è infondata, alla stregua del principio consolidato nella giurisprudenza amministrativa per il quale “a fronte dell’impugnazione di un bando di concorso, non si ravvisano controinteressati in senso tecnico (ossia soggetti che possano ricavare da esso un beneficio immediato e diretto, e nei confronti dei quali il ricorso debba pertanto essere necessariamente notificato) sintantoché non si sia proceduto all’approvazione della graduatoria definitiva: ciò in quanto la semplice presentazione della domanda di partecipazione, cui a rigore neppure consegue, in modo automatico, l’effettiva partecipazione al concorso e, dunque, l’ipotetica chance di superarlo, non riceve alcuna tutela giuridica, non radicandosi, in capo ai singoli aspiranti, alcun effettivo interesse qualificato e differenziato ma, al più, una mera aspettativa di fatto, non azionabile in giudizio” (così da ultimo, Cons. Stato, V, 17 marzo 2020, n. 1917); laddove invece “sussiste un interesse pubblico alla più ampia partecipazione alla procedura selettiva in vista della più efficace selezione dei migliori concorrenti che, ove il provvedimento di esclusione sia illegittimo, è consentaneamente sacrificato assieme a quello del candidato escluso” (cfr. Cons. Stato, IV, 27 aprile 2012, n. 2467, anche per la citazione di altri precedenti).
3.2. Nel caso di specie, il giudizio è stato incardinato, con ricorso proposto avverso il bando di concorso, in data 12 aprile 2018, ben prima che – con avviso pubblicato sulla G. U. – 4^ serie speciale – n. 100 del 18 dicembre 2018 – l’Amministrazione resistente rendesse noto, con valore di notifica a tutti gli effetti, che le prove preselettive del concorso, si sarebbero svolte nei giorni del 9 e 10 gennaio 2019; parimenti avverso il bando di concorso sono stati effettuati gli interventi ad adiuvandum in primo grado ammessi dal T.a.r., notificati prima della data dell’avviso pubblico.
L’elenco dei candidati ammessi alle prove concorsuali risulta essere stato pubblicato il 23 gennaio 2019, con ammissione alle prove concorsuali di tutti i partecipanti alle prove preselettive.
La graduatoria di merito è stata, poi, pubblicata nella G.U. serie concorsi ed esami n. 99 del 17 dicembre 2019.
Non vi era perciò necessità di integrare il contraddittorio non potendo esistere controinteressati né in occasione dell’instaurazione del giudizio, quando ancora non erano agevolmente individuabili i soggetti nemmeno potenzialmente portatori di un interesse giuridicamente qualificato di natura uguale e contraria a quello dei ricorrenti, né in occasione della pronuncia della sentenza non definitiva n. 7777/2019, riservata per la decisione il 6 febbraio 2019 e pubblicata il 17 giugno 2019, quindi in costanza delle procedure concorsuali.
3.3. L’eccezione di difetto di contraddittorio in primo grado va respinta.
4. Va quindi affrontata la questione di merito, oggetto delle censure avverso la decisione di annullamento che sono comuni all’appello principale ed incidentale, nonché all’intervento adesivo di Sa. Mi..
L’infondatezza di tali censure, secondo quanto appresso si dirà, rende superfluo l’esame delle questioni di rito concernenti l’attualità dell’interesse ad agire dell’appellante incidentale Di Ma. – frattanto assunta dall’ENAC a seguito dello scorrimento della graduatoria per rinuncia di uno dei vincitori del concorso – e l’ammissibilità dell’intervento della Mi..
4.1. Giova precisare che la verifica dell’interesse ad agire dell’appellante incidentale e dell’intervenuta non è necessaria nemmeno al fine di delibare le censure avanzate da entrambe avverso la decisione dell’Enac di ammettere a partecipare al concorso con riserva i candidati Ca. ed altri, tutti e tre privi del requisito del voto minimo di laurea, ma non ricorrenti né intervenuti in primo grado.
Tali censure sono infatti inammissibili e l’inammissibilità è rilevabile d’ufficio, in via pregiudiziale, per le seguenti ragioni.
4.2. Gli effetti della decisione di primo grado sono nettamente delineati dalla statuizione contenuta nel dispositivo, che, nel capo qui rilevante, è del seguente letterale tenore: “accoglie il ricorso e le domande degli intervenienti e, per l’effetto, annulla il bando impugnato nei sensi di cui in motivazione, con conseguente ammissione in via definitiva alla procedura concorsuale per cui è causa, limitatamente ai signori Si. Mi. Ca. ed altri”.
Il dispositivo è perfettamente corrispondente al contenuto della motivazione, secondo cui “In conclusione, per i motivi fin qui esposti, con la presente sentenza non definitiva debbono esser accolte le domande di ammissione in via definitiva al concorso svolte, rispettivamente, dai ricorrenti originari Ca. e Sc. e dai seguenti soggetti intervenuti tempestivamente ai fini dell’impugnativa del bando: Al. Pi. An. An. ed altri.
Deve essere dichiarato inammissibile invece la domanda di annullamento sottesa all’intervento “ad adiuvandum” del dott. Sa. Ma..
Per l’effetto, il bando relativo al concorso pubblico per cui è causa deve essere annullato nei soli limiti dell’interesse dedotto in giudizio, con conseguente ammissione in via definitiva dei ricorrenti e degli intervenienti sopra specificati alla procedura concorsuale per cui è causa.”
4.3. All’evidenza, l’esecuzione della sentenza comporta la stabilizzazione degli effetti dell’ammissione con riserva dei ricorrenti e degli intervenuti (ad eccezione di Ma. Sa., il cui intervento è stato dichiarato inammissibile), disposta con le ordinanze cautelari pronunciate in corso di causa ad istanza dei predetti.
La decisione di ammettere con riserva ulteriori candidati e di inserirli nella graduatoria di merito definitiva è stata perciò assunta dall’amministrazione in via autonoma; ove ritenuta illegittima, avrebbe dovuto essere proposta distinta impugnazione in primo grado nel termine di legge e non nel presente giudizio di appello.
4.3.1. Non può soccorrere, in senso contrario, nemmeno la facoltà riconosciuta alle parti di proporre motivi aggiunti in appello. L’art. 104, comma 3, Cod. proc. amm., che la prevede, ammette i motivi aggiunti in grado d’appello al solo fine di dedurre ulteriori vizi degli atti già censurati in primo grado, evenienza nella quale non ci si trova nell’ipotesi in cui con essi si intenda impugnare nuovi atti sopravvenuti alla sentenza di prime cure (cfr. Cons. Stato, IV, 16 giugno 2011, n. 3662, 29 agosto 2013, n. 4315, 18 aprile 2014, n. 1987; V, 13 maggio 2011, n. 2892, 19 novembre 2012, n. 5844, 27 agosto 2014, n. 4366; VI, 12 aprile 2011, n. 2257).
4.4. Considerato che l’impugnazione proposta in appello da Di Ma. e Mi. contro la graduatoria finale a seguito di ammissione con riserva di Ca. ed altri è manifestamente inammissibile, va fatta applicazione dell’art. 95, comma 5, Cod. proc. amm.
Ed invero, detta impugnazione da parte di Di Ma. e Mi. avrebbe richiesto la preventiva integrazione del contraddittorio, nel grado di appello, nei confronti dei detti controinteressati, rimasti estranei al primo grado, ma tale adempimento non risulta effettuato né dall’una né dall’altra delle predette nei confronti di Ca. e di Ci.; nei confronti della Si. risulta effettuata, ma soltanto dalla Mi., ed invalidamente presso un difensore che non risulta dagli atti che la rappresentasse.
Date tali risultanze e dato atto dell’intervento in appello di Ci., non vi è luogo ad ordinare l’integrazione del contraddittorio nei confronti di Ca. e Si., ai sensi del citato art. 95, comma 5, Cod. proc. amm., attesa la detta inammissibilità delle impugnazioni.
5. Nel merito va premesso che la decisione del T.a.r. rinviene la sua ratio decidendi nelle seguenti argomentazioni:
– il d.P.R. n. 487 del 1994, avente ad oggetto il “Regolamento recante norme sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi”, articolo 2 (rubricato “Requisiti generali”), comma 6 (“per l’accesso a profili professionali di ottava qualifica funzionale è richiesto il solo diploma di laurea”) e comma 2 (“per l’ammissione a particolari profili professionali di qualifica o categoria gli ordinamenti delle singole amministrazioni possono prescrivere ulteriori requisiti”) è riferibile al profilo professionale in questione (“Ispettore Aeroportuale”) in ragione della sua assimilabilità alla qualifica funzionale ivi indicata (l’ottava);
– il disposto di cui al comma 6 dell’articolo 2, nella parte in cui prevede che “è richiesto il solo diploma di laurea” va interpretato nel senso che il possesso del titolo della laurea sia di per sé requisito sufficiente ai fini della partecipazione al concorso ivi disciplinato indipendentemente dal voto finale riportato e, che, pertanto, il comma 6 esprima effettivamente un principio di ordine generale in subiecta materia;
– anche in ragione del tenore testuale delle disposizioni richiamate, si deve ritenere che “in generale – la previsione di un voto minimo di laurea ai fini dell’accesso alla procedura concorsuale effettivamente finisca per interferire con detto principio, conformemente a quanto già affermato dalla giurisprudenza di questo T.A.R. secondo cui “il possesso del titolo della laurea con un punteggio minimo è evidentemente diverso dal mero possesso del titolo della laurea e, proprio in quanto il voto minimo di laurea si aggiunge al requisito generale, questo finisce per acquisire la valenza di requisito ulteriore” Sezione II, sentenze n. 1491/2015 e n. 1493/2015″;
– la deroga prevista al comma 2, operando in relazione ad un principio di valenza generale, trova applicazione solo nei ristretti e circoscritti limiti nei quali è prevista, con la conseguenza che la “particolarità ” del profilo professionale di qualifica o di categoria deve essere intesa in senso non ampliativo;
– non è condivisibile l’assunto secondo cui, nella fattispecie, sussisterebbe effettivamente ed in pieno la predetta particolarità, alla luce delle peculiari funzioni svolte dagli ispettori aeroportuali, sia perché manca nel bando impugnato e negli atti presupposti riferimento puntuale alla specificità delle funzioni, sia perché il solo fatto che le attività di competenza si svolgano “nell’ambito della legislazione e delle norme – nazionali ed internazionali – che regolano le operazioni direttamente o indirettamente connesse all’attività della navigazione aerea” (in tal senso, il richiamato art. 14 del C.C.N.L. E.N.A.C. 2006/2009), non può di per sé giustificare la previsione di un ulteriore requisito di accesso alla relativa procedura selettiva, integrando una deroga ad un opposto principio generale vigente in materia;
– tale deroga, infatti, non si può fondare sulla semplice volontà dell’ente di limitare preventivamente il numero dei partecipanti al concorso.
5.1. Le censure avanzate in appello non criticano l’interpretazione data dal Tribunale amministrativo regionale all’art. 2, comma 6, del d.P.R. n. 487 del 1994, in rapporto col precedente comma 2. Piuttosto esse s’incentrano:
– per un verso, in prevalenza, sull’interpretazione e sulle conseguenze applicative concrete della deroga di cui al comma 2, che si sostiene dovrebbe operare nel caso di specie per la specificità del profilo professionale in questione;
– per altro verso, sulla configurabilità della richiesta del voto minimo di laurea, contenuta nel singolo bando di concorso, come strumento preselettivo di cui l’amministrazione potrebbe discrezionalmente avvalersi ogniqualvolta tale scelta non sia manifestamente irragionevole o sproporzionata.
Dette censure, così come supportate dai diversi argomenti difensivi che sinteticamente si esporranno, sono infondate per le ragioni che seguono.
6. Giova premettere che, in generale, va condivisa la sentenza di primo grado nella parte in cui interpreta il rapporto tra i due comma dell’art. 2 del d.P.R. n. 487 del 1994 come di regola (comma 6) ed eccezione (comma 2), sicché va affermato che per l’accesso a profili professionali corrispondenti alla ex ottava qualifica funzionale è richiesto soltanto il diploma di laurea, a meno che per l’ammissione a “particolari profili professionali di qualifica o categoria gli ordinamenti delle singole amministrazioni” non prescrivano ulteriori requisiti.
6.1. Parimenti, sempre in generale, va condivisa la sentenza di primo grado quanto alla qualificazione del voto minimo di laurea (nel caso di specie 105/110) come ulteriore requisito ai sensi delle richiamate disposizioni. Infatti, una volta individuato il principio generale della sufficienza del diploma di laurea, la previsione di un voto minimo per l’ammissione si viene a configurare come requisito aggiuntivo, che, essendo diverso dal mero possesso del titolo, assume appunto la valenza di requisito ulteriore di partecipazione.
6.2. Sempre in via generale, ad integrazione della motivazione della sentenza appellata, va affermato che il testo dell’art. 2, comma 2, laddove letteralmente prevede che gli ulteriori requisiti possano essere prescritti, in ragione della particolarità del profilo, dagli “ordinamenti delle singole amministrazioni” va interpretato non solo prestando particolare attenzione al dato sostanziale della particolarità del profilo professionale (su cui tanto hanno insistito tutte le parti del presente giudizio, sia pure da contrapposte posizioni processuali), ma anche al dato formale che gli ulteriori requisiti di accesso debbano essere prescritti o consentiti dagli ordinamenti delle singole amministrazioni.
Sebbene non particolarmente valorizzato né dalle parti né dal primo giudice, il dato normativo impone di escludere che requisiti ulteriori per un determinato profilo professionale di una data amministrazione possano essere prescritti, volta a volta, nel singolo bando di concorso; piuttosto la legge richiede, per l’operatività della deroga, che essa sia contemplata o desumibile da disposizioni ordinamentali, che, regolando l’accesso ai diversi profili professionali di qualifica o categoria di una determinata amministrazione, prevedano per ciascuno ulteriori, specifici requisiti di ammissione (o la possibilità di prescriverli nei bandi di concorso) in via generale ed astratta, salva l’applicazione concreta rimessa ai bandi di concorso.
6.3. Il fondamento della norma regolamentare in esame risiede nell’esigenza di limitare il potere di elevare i requisiti di ammissione ai pubblici concorsi solo per ragioni effettivamente dipendenti dalla particolarità dei profili professionali delle qualifiche o categorie degli ordinamenti del personale dipendente delle amministrazioni pubbliche, con previsioni di carattere generale valevoli per tutti i concorsi indetti per la copertura dei posti relativi a tali “particolari” qualifiche o categorie; e dunque di impedire che il potere in questione possa invece essere esercitato in occasione del singolo concorso, con il corollario del suo possibile sviamento dal fine tipico di assicurare il reclutamento di elevate professionalità verso surrettizie ed illegittime restrizioni della platea dei candidati.
7. Per quanto riguarda l’Ente Nazionale dell’Aviazione Civile, il d.lgs. 25 luglio 1997, n. 250 (che lo ha istituito), lo statuto vigente (approvato con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 3 giugno 1999 e modificato con decreto interministeriale del 19 gennaio 2015, n. 13) e le disposizioni regolamentari interne (in specie il vigente Regolamento dell’organizzazione e del personale allegato alla deliberazione n. 26/2015 dell’o.d.g. della seduta del 26 ottobre 2015 con le correzioni di cui alla Disposizione del direttore generale n. 22/DG del 30 marzo 2016) non dispongono espressamente in merito a particolari requisiti di ammissione alle procedure selettive indette dall’Ente per l’assunzione del personale appartenente a qualifiche non dirigenziali.
Siffatta situazione ordinamentale è sottesa all’ordinanza cautelare di questa Sezione, 13 settembre 2019, n. 4509, con la quale, in un caso ana al presente, relativo al concorso bandito dall’Enac per l’assunzione a profilo professionale di qualifica equivalente all’ottava, ai sensi del citato d.P.R. n. 487 del 1994, si è respinta l’istanza dell’Ente appellante di sospensione dell’esecutività della sentenza di annullamento del bando, che richiedeva per l’ammissione il voto minimo di laurea, osservando che “l’appellante non ha provato che nell’ordinamento dell’Enac esistano prescrizioni di ulteriori requisiti, oltre al diploma di laurea, per l’assunzione alla qualifica di “Ingegnere Professionista””.
7.1. Il ricorso dell’Enac, oltre ad insistere su “specificità e peculiarità ” del profilo professionale di ispettore aereoportuale, richiama l’argomentazione fondata sulla disposizione dell’art. 14 CCNL Enac 2006/2009 (che conferma l’ordinamento professionale del previgente CCNL 2002/2005), già disattesa dal primo giudice.
Nel confermare sul punto la motivazione della sentenza (laddove afferma che “una tale circostanza (l’operare nell’ambito della normativa che presiede anche indirettamente alla navigazione aerea) – conseguendo al rapporto di impiego con un ente, quale l’ENAC, deputato allo svolgimento di attività che tutte devono essere intese come di particolare rilievo – non possa di per sé giustificare la previsione di un ulteriore requisito di accesso alla relativa procedura selettiva, integrando essa – come visto – una deroga al principio generale, vigente in materia, sancito al citato art. 2, comma 6, del d.P.R. n. 487/1994”) è sufficiente aggiungere che, alla stregua della suddetta interpretazione letterale della norma regolamentare, la deroga non è implicitamente desumibile soltanto dalla specificità della normativa, primaria o secondaria, che regola l’ordinamento professionale di un’amministrazione o di un ente.
7.2. Parimenti non è decisivo il richiamo, fatto dall’appellante incidentale, alla previsione dell’art. 11 CCNL ENAC 2002-2005 comma 3 (Supplemento ordinario alla G.U. n. 56 dell’8.3.2007 – Serie generale), dove si prevede che “L’Enac disciplina le procedure e i contenuti delle selezioni pubbliche”, nell’ambito della speciale autonomia a questo riconosciuta dal su menzionato decreto legislativo istitutivo n. 250 del 1997, che, all’art. 1, lo definisce “ente pubblico non economico dotato di autonomia regolamentare, organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile e finanziaria.”.
Non risulta infatti dimostrato dagli appellanti che l’Enac abbia, col citato Regolamento dell’organizzazione o del personale, o con alti atti regolamentari, disciplinato le procedure e i contenuti delle selezioni pubbliche per il personale appartenente alle qualifiche non dirigenziali.
7.3. Questo dato di fatto rende non pertinente il precedente del T.a.r. Lazio, sezione seconda bis, 2 maggio 2018 n. 4782, richiamato da appellante principale e incidentale (che ha affermato, tra l’altro, che “un requisito ulteriore, rispetto al possesso del diploma di laurea, costituito da una votazione minima, in quanto rispondente allo scopo di individuare in via preventiva soggetti che assicurino un determinato grado di preparazione, come attestato dal voto di laurea, il quale – seppur nella variabilità dei relativi corsi e del diverso livello delle università – costituisce idoneo indice selettivo […]” e che “La riscontrata congruità e ragionevolezza dell’introduzione di uno sbarramento selettivo basato sul voto di laurea rispetto alle caratteristiche ed alle funzioni proprie della qualifica messa a concorso, consente di ritenere che non vi sia necessità di una specifica motivazione nel bando in ordine alle ragioni di tale previsione, essendo sufficiente la riconducibilità del profilo professionale messo a concorso a quelli connotati dallo svolgimento di delicate funzioni e dall’assunzione di specifiche responsabilità, in ragione della peculiare collocazione nell’ambito organizzativo e funzionale dell’Ente […]”, non emergendo “profili di irragionevolezza nella individuazione, tra varie opzioni possibili, della soglia di 105/110 piuttosto che di una leggermente più alta o più bassa, rispondendo tale soglia, in modo congruo e proporzionato, alla finalità di operare una selezione basata sulla preparazione dimostrata dai candidati in esito al corso di laurea […]”).
A prescindere dal merito della decisione (che non risulta essere stata gravata da appello), va sottolineato che la sentenza si è pronunciata su un bando di concorso fondato su disposizione del Regolamento del Personale, adottato dalla Banca d’Italia in data 27 luglio 2016, specificamente l’art. 9, comma 2, per l’accesso alle qualifiche appartenenti all’area manageriale e alte professionalità, che consente l’ammissione ai concorsi dei “soggetti in possesso di laurea (…) e di eventuali altri titoli e/o requisiti (…) di volta in volta previsti nel bando di concorso”. Pertanto, non è in discussione il confronto tra il profilo degli “esperti” della Banca d’Italia (oggetto di detta sentenza, così come di quelle precedenti n. 2162/18 e 2165/18 dello stesso T.a.r., di ana tenore) e quello degli ispettori aeroportuali dell’Enac, bensì il presupposto per l’operatività della deroga dell’art. 2, comma 2, del d.P.R. n. 487 del 1994, non essendo sufficiente allo scopo la previsione contenuta nel singolo bando di concorso.
7.4. Ogni altra considerazione in merito alla specificità ed alla peculiarità dei compiti e delle funzioni attribuiti agli ispettori aeroportuali, comprese le funzioni espletate in base al codice della navigazione, è perciò ininfluente ai fini della decisione.
La determinazione del Direttore Generale dell’ENAC, prot. n. 0000005-P del 12 febbraio 2019 potrebbe rilevare, non tanto perché ha ribadito la specificità di dette funzioni, provvedendo al riepi ed alla ridefinizione, quanto perché specifica altresì che “I requisiti di accesso al profilo sono quelli previsti per la categoria Funzionari dal vigente CCNL del personale non dirigente, nonché ogni altro eventuale requisito”.
La questione dell’interpretazione di tale determinazione, come presupposto per l’esercizio del potere discrezionale dell’ente di introdurre nei bandi per le prove selettive ulteriori requisiti di accesso al profilo (ivi incluso quello della votazione minima di 105/110) e della sufficienza della sua previsione nel testo su riportato a dare attuazione al comma 2 dell’art. 2 del decreto legislativo n. 487 del 1994, non è suscettibile di approfondimento, poiché, come eccepito dalle parti appellate, la determinazione de qua è sopravvenuta alla pubblicazione del bando concorsuale (del 23 febbraio 2018) ed è perciò inapplicabile.
7.5. Infine, non può rilevare in senso favorevole all’Ente che un precedente concorso pubblico (bando del 31.7.2009, n. 50818/DIRGEN/DG) per otto posti da inquadrare nel medesimo profilo professionale prevedeva, tra i requisiti di ammissione, che i candidati avessero conseguito un voto di laurea non inferiore a 105/110 (art. 2, co.1, lett. d) e che tale concorso sia stato regolarmente espletato. Si tratta di circostanza di fatto che non consente il superamento dei riscontrati limiti normativi alla facoltà di derogare al principio generale della sufficienza del diploma di laurea.
8. Dato quanto sin qui esposto, nemmeno si può sostenere che non troverebbe applicazione l’art. 2, comma 6, perché l’ottava qualifica funzionale è stata sostituita dalle aree di inquadramento con il CCNL 1999-2001 Ministeri (G.U. del 25.2.1999, Supplemento Ordinario n. 46 – Serie Generale n. 41) e con il CCNL 1999-2001, Regioni e Autonomie locali (G.U. del 24.4.1999, Supplemento Ordinario n. 95, Serie generale n. 81 – parte prima) ovvero perché al personale dell’Enac, sin dalla costituzione dell’Ente, non si sono applicati il CCNL del comparto Ministeri e il CCNL Regioni ed Autonomie locali, in quanto, per espressa previsione dell’art. 10 del citato decreto istitutivo, si è applicato, dapprima, il CCNL 1994/97 per il personale del Registro Aeronautico Italiano, cui è succeduto il CCNL Enac 1998/2001 e, quindi, i CCNL Enac 2002/2005 (in G.U. S.O. n. 56 dell’8.3.2007 – Serie generale) e 2006/2009 (in GU del 14.12.2009, Serie Generale n. 290).
8.1. Quanto alla prima obiezione è sufficiente rilevare che l’art. 70, comma 13, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni) prevede che in materia di reclutamento, le pubbliche amministrazioni applicano la disciplina prevista dal d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, e successive modificazioni ed integrazioni, per le parti non incompatibili con quanto previsto dagli articoli 35 e 36, salvo che la materia venga regolata, in coerenza con i principi ivi previsti, nell’ambito dei rispettivi ordinamenti.
Quindi, mentre le linee guida in tema di reclutamento nelle amministrazioni pubbliche sono concentrate negli artt. 35 e 36 del d.lgs. in tema di pubblico impiego c.d. contrattualizzato, il d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, che contiene le norme regolamentari per l’accesso e le modalità di svolgimento dei concorsi (oggi, pubbliche selezioni), è tuttora vigente e detta la disciplina regolamentare organica di riferimento per le amministrazioni che non si sono dotate di autonoma disciplina in materia di reclutamento del personale.
Lo statuto dell’Enac prevede, poi, all’art. 11, comma 5, che il reclutamento del personale, anche dirigenziale, avviene in conformità alle previsioni normative in materia contenute nel decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165 e successive modifiche e integrazioni con le modalità previste dal regolamento amministrativo-contabile e di quello di organizzazione e del personale anche dirigenziale.
Poiché, come detto, il già menzionato Regolamento dell’organizzazione e del personale dell’Ente nulla stabilisce in merito al reclutamento del personale non dirigenziale (specificamente negli artt. 15-17, che se occupano), il rinvio al d.lgs. n. 165 del 2001 di cui allo statuto comporta l’applicabilità, in tale materia, delle norme regolamentari del d.P.R. n. 487 del 1994.
8.2. Quanto alla seconda, proprio in base all’inquadramento del personale dell’Enac che risulta dallo statuto (art. 11) e dal Regolamento dell’organizzazione e del personale (artt. 15-17), nonché dal contratto collettivo personale ENAC (CCNL 2002-2005 del personale non dirigente e successive modificazioni), va escluso che il profilo professionale di ispettore aeroportuale sia equiparabile a quelli appartenenti alla ex nona qualifica funzionale.
I funzionari ispettori aeroportuali rientrano tra il personale, del ruolo non dirigenziale, dell’area operativa, cioè di quella di ispettori di volo e dipendenti che “esplicano attività di natura operativa, di ispezione, vigilanza e controllo in ambito aeroportuale per l’espletamento dei compiti istituzionali” e che “svolgono la propria attività nell’ambito delle procedure e delle direttive impartite dall’Ente” (art. 15 del Regolamento dell’organizzazione e del personale).
All’interno dell’area operativa si collocano, secondo le tre aree di inquadramento previste dal CCNL Enac 2002-2006 (art. 10), appunto i funzionari, poi classificati a diversi livelli, in particolare C1 e C3 (art. 14).
Il posto messo a concorso col bando oggetto del presente giudizio è quello di funzionario ispettore aeroportuale non dirigente profilo professionale C1.
In coerenza col CCNL in corso per il comparto delle Funzioni Centrali per il triennio 2016-2018 (art. 96, comma 2), che ha confermato le disposizioni relative ai sistemi di classificazioni professionali contenute, tra l’altro, nel citato CCNL per il personale non dirigente dell’E.N.A.C., tale inquadramento comporta, tutt’al più, l’equiparazione all’ex ottava qualifica funzionale (non rilevando, ai fini di causa, se addirittura l’equiparazione debba essere fatta alla ex settima qualifica funzionale, come sostenuto dagli appellati).
In conclusione, come per la generalità dei funzionari dell’area operativa, anche con compiti ispettivi, per il reclutamento opera il principio generale della sufficienza del diploma di laurea come titolo di studio.
9. Resta da dire dell’argomento per il quale, nel caso di specie, il voto minimo di laurea sarebbe stato configurato dal bando di concorso come elemento preventivo di valutazione della preparazione degli aspiranti, alla stregua di una prova preselettiva, ritenuta ammissibile nell’esercizio della discrezionalità dell’amministrazione, se non manifestamente irragionevole o sproporzionata.
L’assunto non è condivisibile.
9.1. Non solo in tema di prove preselettive, ma anche in tema di requisiti di partecipazione la giurisprudenza amministrativa ha affermato il principio che riconosce in capo all’amministrazione indicente la procedura selettiva un ampio potere discrezionale, da esercitarsi tenendo conto della professionalità e della preparazione culturale richieste per il posto da ricoprire o per l’incarico da affidare (così, da ultimo, Cons. Stato, VI, 15 gennaio 2018, n. 199), sindacabile in sede giurisdizionale sotto i profili della illogicità, arbitrarietà e contraddittorietà (Consiglio di Stato sez. V, 28 febbraio 2012, n. 2098 e Cons. St., Sez. VI, 3 maggio 2010, n. 2494), ma sempre nel rispetto dei limiti della fonte normativa che stabilisca autoritativamente il titolo di studio necessario e sufficiente per concorrere alla copertura di un posto o all’affidamento di un incarico (cfr., Cons. St., Sez. V, 18 ottobre 2012, n. 5351). Qualora, appunto, la fonte normativa, primaria o secondaria, consenta la previsione di requisiti ulteriori determinati dalla peculiarità del profilo professionale e l’amministrazione vi faccia ricorso, secondo le stesse previsioni normative, esercitando così il proprio potere discrezionale, allora soltanto la relativa determinazione è assoggettabile alla valutazione di ragionevolezza e proporzionalità, di cui è detto nei precedenti giurisprudenziali. Per contro, in assenza di una previsione ordinamentale di carattere generale non è possibile per l’amministrazione operare in via preventiva una selezione dei candidati al singolo concorso, attraverso la previsione nel bando di requisiti di ammissione non previsti a livello normativo. La legittima esigenza di svolgere una verifica preventiva delle doti di cultura, capacità ed attitudine dei concorrenti deve invece essere soddisfatta attraverso prove concorsuali apposite.
9.2. Nel caso di specie si è invece verificata proprio l’evenienza non consentita dal più volte citato art. 2, comma 2, d.P.R. n. 487 del 1994: il voto minimo di laurea è stato infatti configurato nel bando di concorso impugnato come vero e proprio requisito di ammissione, essendo altra la prova preselettiva; questa, come detto sopra, è stata poi espletata con successo da tutti gli ammessi che vi hanno partecipato. Allo stato dell’ordinamento dell’ENAC vigente alla data di pubblicazione del bando, la previsione del requisito ulteriore di ammissione al concorso è pertanto illegittima, per violazione dell’art. 2, comma 2, del d.P.R. n. 487 del 1994, come sopra interpretato.
10. In conclusione gli appelli principale e incidentale e le domande dell’intervenuta Mi. vanno respinti.
10.1. La complessità interpretativa della materia trattata consente di compensare per giusti motivi le spese processuali, restando anche perciò superata la rilevanza delle questioni preliminari sull’inammissibilità o improcedibilità dell’appello incidentale e degli interventi delle altre parti non presenti nel giudizio di primo grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sugli appelli principale e incidentale, nonché sull’intervento ad adiuvandum, come in epigrafe proposti, li respinge.
Compensa le spese processuali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2020, tenuta ai sensi dell’art. 84, comma 6, d.l. n. 18 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Fabio Franconiero – Presidente FF
Stefano Fantini – Consigliere
Alberto Urso – Consigliere
Giuseppina Luciana Barreca – Consigliere, Estensore
Elena Quadri – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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