Corte di Cassazione, civile, Ordinanza|30 giugno 2022| n. 20869.
Impugnazione di atti amministrativi relativi ad opere di acque pubbliche
In tema di impugnazione di atti amministrativi relativi ad opere in materia di acque pubbliche, i proprietari d’immobili e i residenti nell’area interessata dall’intervento sono legittimati ad agire in forza del solo requisito della “vicinitas”, mentre il loro interesse ad agire, che non può desumersi soltanto da tale dato di prossimità, può desumersi dall’allegazione di un pericolo di compromissione della salute, del paesaggio o dell’ambiente che, in ragione della detta “vicinitas”, qualifichi e differenzi gli interessi di detti soggetti, senza che occorra la prova puntuale della concreta pericolosità dell’opera.
Ordinanza|30 giugno 2022| n. 20869. Impugnazione di atti amministrativi relativi ad opere di acque pubbliche
Data udienza 24 maggio 2022
Integrale
Tag/parola chiave: Acque pubbliche – Provvedimenti amministrativi in materia ambientale – Legittimazione ad impugnare – Verifica alla luce del criterio della “vicinitas” – Stabile e significativo collegamento del ricorrente con la zona da proteggere – Sussistenza dell’interesse ad agire – Allegazione dell’attitudine dell’intervento idraulico a generare un danno – Annullamento con rinvio
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. RAIMONDI Guido – Primo Presidente f.f.
Dott. VIRGILIO Biagio – Presidente di Sez.
Dott. DI MARZIO Mauro – Consigliere
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere
Dott. CARRATO Aldo – Consigliere
Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere
Dott. VINCENTI Enzo – Consigliere
Dott. CONTI Roberto Giovanni – Consigliere
Dott. FALABELLA Massimo – rel. Consigliere
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso 6794-2021 proposto da:
CONDOMINIO (OMISSIS), SUPERCONDOMINIO (OMISSIS), in persona del legale rappresentante pro tempore, (OMISSIS), (E ALTRI OMISSIS)
– ricorrenti –
contro
REGIONE LOMBARDIA, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), rappresentata e difesa dall’avvocato (OMISSIS);
COMUNE DI MILANO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati (OMISSIS);
– controricorrenti –
nonche’ contro
(OMISSIS) S.P.A., PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, MINISTERO DELLA TRANSIZIONE ECOLOGICA, COMUNE DI BRESSO, PARCO NORD MILANO, AGENZIA REGIONALE PER LA PROTEZIONE DELL’AMBIENTE – ARPA LOMBARDIA, AGENZIA DI TUTELA DELLA SALUTE DELLA CITTA’ METROPOLITANA DI MILANO – ATS MILANO;
– intimati –
avverso la sentenza n. 95/2020 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE, depositata il 15/09/2020.
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/05/2022 dal Consigliere FALABELLA MASSIMO.
FATTI DI CAUSA
1. – E’ impugnata per cassazione la sentenza del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche pubblicata il 15 settembre 2020, concernente una vicenda che vede coinvolti il Supercondominio (OMISSIS) in Bresso e il Condominio di via (OMISSIS). Sia il Supercondominio che il Condominio affacciano su di un’area che, in forza del Decreto n. 5 del 14 luglio 2017, emanato dal Commissario governativo delegato all’attuazione degli interventi urgenti e prioritari per la mitigazione del rischio idrogeologico individuati con d.P.C.M. del 15 settembre 2015, e’ destinata ad accogliere una vasca di laminazione del fiume Seveso. Detta superficie e’ stata prescelta con l’accordo di programma del 24 novembre 2015 per la salvaguardia dell’area (OMISSIS); la vasca da realizzare e’ parte di un complesso coordinato di vasche di laminazione che dovrebbero trovare la loro collocazione lungo tutta l’asta fluviale del Seveso. Il progetto, che comporta uno scavo di 38.500 mq e la creazione di un laghetto artificiale, ha ottenuto il parere favorevole di valutazione di impatto ambientale con prescrizioni; in esito ad apposita conferenza di servizi, contrario il solo Comune di Bresso, il progetto stesso e’ stato approvato col decreto commissariale sopra indicato.
Il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, pronunciando sulla legittimita’ del suddetto decreto commissariale, ha respinto il ricorso proposto dal Supercondominio, dal Condominio e dei proprietari delle unita’ immobiliari. Per quanto qui rileva, il detto Tribunale ha ritenuto inammissibile il motivo di impugnazione basato su vizi di legittimita’ derivata del provvedimento, osservando come in sede di impugnativa del parere favorevole di valutazione di impatto ambientale era stata gia’ accertata l’assenza di interesse ad agire in capo ai ricorrenti. Ha osservato, in particolare, che “dal punto di vista fisico tra il Supercondominio e consorti e la vasca di laminazione si interporranno il fiume Seveso (la vasca infatti sara’ collocata in dx idraulica di questo e nel frontistante territorio comunale di Milano) ed una fascia alberata, sicche’ non varrebbe invocare il mero criterio della vicinitas”: la quale – e’ aggiunto – era “immediatamente percepibile” solo in caso di abusi edilizi e di stretto e stabile collegamento con l’area di intervento. Con riferimento, poi, alla questione relativa alle immissioni di rumori e polveri derivanti dall’attivita’ di scavo e dalla costruzione dell’opera, il Tribunale ha osservato come fosse necessario offrire un serio principio di prova sulla plausibilita’ e sulla realistica probabilita’ dei rischi correlativi e che, nondimeno, il Comune di Bresso, che si era detto dissenziente in conferenza di servizi, non era l’ente qualificato ad esprimere pareri in tema di salute ed ambiente, essendo a cio’ deputata l’autorita’ preposta al vincolo paesaggistico, e quindi la Soprintendenza di settore, il cui giudizio era peraltro connotato da ampia discrezionalita’ tecnico-valutativa.
2. – Il ricorso per cassazione, proposto, oltre che dal Supercondominio e dal Condominio, dalle persone fisiche indicate in epigrafe, si fonda su di un unico motivo. Resistono con controricorso la Regione Lombardia e il Comune di Milano. I ricorrenti hanno depositato memoria.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. – I ricorrenti lamentano la violazione o falsa applicazione dell’articolo 100 c.p.c.. Viene osservato che il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche aveva deciso quanto all’illegittimita’ derivata dai vizi inficianti il decreto di approvazione della valutazione di impatto ambientale, onde l’apprezzamento dell’interesse degli odierni ricorrenti non si atteggiava diversamente da come si prospettava con l’impugnazione degli atti presupposti. Si rammenta che la questione relativa all’interesse era stata gia’ esaminata e definita da questa Corte con sentenza n. 21440 del 2019. La situazione in fatto e in diritto non era poi mutata, onde il Tribunale, nel provvedimento impugnato, avrebbe dovuto ispirarsi a quanto rilevato dalla stessa S.C., secondo cui ricorrevano entrambe le condizioni atte a fondare la legittimazione dei ricorrenti all’impugnativa del provvedimento: vale a dire, la sussistenza della vicinitas, siccome “riconducibile all’incontestata prossimita’ delle (…) proprieta’ all’area del programmato intervento pubblico” e l’allegazione delle conseguenze dannose scaturenti dall’attuazione del provvedimento. Gli istanti osservano, inoltre, come la vicinitas non possa intendersi quale stretta contiguita’ geografica, essendo sufficiente, soprattutto in materia di opere sottoposte a valutazione di impatto ambientale, una situazione di prossimita’ dell’area della parte ricorrente al sito destinato ad ospitare l’opera pubblica. Il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche avrebbe, pertanto, formulato un giudizio, in punto di inammissibilita’, “sulla base di un concetto di vicinitas difforme da quello della giurisprudenza consolidata e confermata anche da (questa) Corte con la piu’ volte citata sentenza n. 21740/2019, emessa proprio sulla legittimazione d’agire degli odierni ricorrenti nei confronti del progetto di cui e’ causa”.
2. – Il ricorso e’ fondato.
2.1. – E’ da premettere che la sentenza resa da questa Corte quanto alla legittimazione attiva e al correlato interesse ad agire degli odierni ricorrenti nel procedimento amministrativo avente ad oggetto l’impugnazione del decreto del Dirigente della Direzione generale ambiente, energia e sviluppo sostenibile della Regione Lombardia, col quale era stata espresso un giudizio sulla compatibilita’ ambientale del progetto di sistemazione idraulica e di laminazione del fiume Seveso, non spiega effetti nel presente giudizio. Tale pronuncia infatti, oltre a concernere l’impugnazione di un provvedimento diverso da quello che qui viene in esame, e’ stata resa con riguardo a questioni – quelle sulla legittimazione e sull’interesse ad agire – che hanno natura processuale: di talche’ trova applicazione il principio per cui la statuizione su una questione di rito da’ luogo al giudicato formale limitatamente al rapporto processuale nel cui ambito e’ emanata (Cass. Sez. U. 17 novembre 2021, n. 35110).
Deve nondimeno aggiungersi che il tema qui in esame e’ sovrapponibile a quello gia’ trattato dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 21740 del 2019, in quanto nei due giudizi vengono in questione la legittimazione e l’interesse ad agire riferiti a soggetti che si assumono lesi da atti amministrativi emanati nel medesimo procedimento, rispetto ai quali e’ fatto valere un potenziale pregiudizio che si connota allo stesso modo nell’uno e nell’altro caso.
2.2. – Cio’ posto, riprendendo le considerazioni svolte nel provvedimento impugnato, occorre rilevare essere senz’altro vero che il criterio della vicinitas risulta essere comunemente impiegato, nella giurisprudenza amministrativa, con riguardo alle impugnative dei titoli autorizzatori all’edificazione (cosi’, a titolo esemplificativo: Cons. St. 3 maggio 2021, n. 3480; Cons. St. 23 maggio 2019, n. 3386).
Analogo criterio opera, per la verita’, con riferimento alla materia ambientale: infatti, la legittimazione ad impugnare provvedimenti in materia ambientale deve essere verificata alla luce del criterio della vicinitas, intesa non come stretta contiguita’, bensi’ come stabile e significativo collegamento – da indagare caso per caso ed avuto riguardo alla natura e potenzialita’ dell’impianto autorizzato – del ricorrente con la zona il cui ambiente si intende proteggere (Cons. St. 26 febbraio 2010, n. 1134). Sussiste, quindi, anche sulla base del criterio della vicinitas, la legittimazione ad agire dei singoli per la tutela del bene ambiente, in particolare a tutela di interessi incisi da atti e comportamenti dell’amministrazione che li ledono direttamente e personalmente, unitamente all’intera collettivita’ che insiste sul territorio locale (Cons. St. 16 giugno 2009, n. 3849).
Il solo dato della vicinitas non basta tuttavia a dar ragione dell’ammissibilita’ dell’impugnazione del provvedimento incidente sull’assetto del territorio.
Riallacciandosi all’arresto di Cass. Sez. U. 27 agosto 2019, n. 21740, reso proprio sul ricorso degli odierni ricorrenti avverso la precedente decisione del Tribunale Superiore delle Acque, queste Sezioni Unite hanno di recente rilevato che la legittimazione dei proprietari di immobili o dei residenti in un’area interessata da un intervento idraulico ad impugnare atti amministrativi incidenti sull’ambiente (in quanto opere riguardanti acque pubbliche) puo’ fondarsi anche sul solo requisito della vicinitas, il quale costituisce elemento di differenziazione di interessi qualificati, appartenenti ad una pluralita’ di soggetti facenti parte di una comunita’ identificata in base ad un prevalente criterio territoriale che evolvono in situazioni giuridiche tutelabili in giudizio, allorche’ l’attivita’ conformativa dell’Amministrazione incida in un determinato ambito geografico, modificandone l’assetto nelle sue caratteristiche non soltanto urbanistiche, ma anche paesaggistiche, ecologiche e di salubrita’; si e’ tuttavia rimarcata la necessita’ che detta attivita’ venga nel contempo denunciata come foriera di rischi per la salute, senza che occorra la prova puntuale della concreta pericolosita’ dell’opera, ne’ la ricerca di un soggetto collettivo che assuma la titolarita’ della corrispondente situazione giuridica (Cass. Sez. U. 30 giugno 2021, n. 18493).
Cio’ consente di individuare due distinti profili di ammissibilita’ dell’impugnazione, che costituiscono il riflesso di differenti condizioni dell’azione: quello della legittimazione e quello dell’interesse ad agire.
La distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione e’ stata riaffermata pochi mesi or sono dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con riferimento al caso dell’impugnazione del titolo autorizzatorio edilizio. Nell’occasione si e’ detto esser necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non potersi affermare che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo e in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato (Cons. St. Ad. Plen. 9 dicembre 2021, n. 22). Nella stessa sentenza e’ stato ribadito il principio per cui l’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo puo’ ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso: e cio’ in quanto ai fini indicati occorre aver riguardo alla prospettazione della parte che agisce in giudizio, la verifica circa la sussistenza dell’interesse a ricorrere dovendo essere condotta “prescindendo dall’accertamento effettivo della (sussistenza della situazione giuridica e della) lesione che il ricorrente afferma di aver subito” (sent. cit., in motivazione).
Anche in materia ambientale, sotto il profilo dell’interesse a ricorrere, conta l’allegazione, non la prova, dell’attitudine dell’intervento a generare un danno in ragione della vicinitas tra i soggetti che impugnano il provvedimento e il sito del detto intervento. Il danno e’ quello che puo’ riguardare beni quali la salute, il paesaggio e pure l’ambiente, eretto a bene costituzionalmente protetto dalla L. Cost. n. 1 del 2022, con cui, aggiungendosi un comma 3 all’articolo 9 della Carta fondamentale, e’ stato per l’appunto stabilito che la Repubblica tutela “l’ambiente, la biodiversita’ e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni”.
Puo’ allora concludersi nel senso che, con riguardo alla posizione dei proprietari di immobili o dei residenti in un’area interessata da un intervento in tema di acque, la vicinitas opera senz’altro quale elemento atto a fondare la legittimazione dei medesimi, mentre l’interesse ad agire, che non puo’ desumersi soltanto da tale dato di prossimita’, ben puo’ ricavarsi dall’allegazione del pericolo di una compromissione dei beni costituiti dalla salute, dal paesaggio, dall’ambiente e che, in ragione della detta vicinitas, qualifichi e differenzi gli interessi dei detti soggetti, senza che sia necessaria la prova puntuale della concreta pericolosita’ dell’opera.
2.3. – Ora, la sentenza qui impugnata si e’ limitata a dar conto di elementi naturali (l’esistenza di una fascia alberata e l’interposizione, tra i ricorrenti e l’area di intervento, del fiume Seveso) che non sono pero’ indicativi dell’inesistenza di una situazione di prossimita’ nel senso sopra indicato, giacche’ quel che rileva, nel caso in esame, ai fini della legittimazione dei ricorrenti, e’ l’esistenza di uno stabile e significativo collegamento tra i detti istanti e il sito ove deve realizzarsi l’impianto di laminazione, in considerazione della potenzialita’ degradante e nociva dello stesso.
Quanto, poi, alla prospettazione del danno (rilevante ai fini dell’interesse ad agire), e’ la stessa sentenza impugnata (pag. 4) a dar conto di come gli odierni ricorrenti avessero fatto valere “il loro specifico interesse a contestare l’opera” anche con riguardo al mancato apprezzamento delle “ragioni inerenti alla tutela dell’ambiente e della salute collettiva”; nel ricorso per cassazione (pagg. 4 s.) e’ poi ricordato come gli istanti avessero depositato, nel corso del giudizio di merito, una perizia che individuava la molteplici criticita’ progettuali e le plurime carenze istruttorie, sotto il profilo idrogeologico, idraulico, paesaggistico, ambientale e sanitario, e come, con l’atto introduttivo del giudizio, fossero stati dedotti anche vizi per illegittimita’ derivata da quelli che riguardavano il decreto di valutazione di impatto ambientale (vizi fatti valere nel primo giudizio, ove era stato contestato “l’elevatissimo rischio” per la salute dei ricorrenti, dipendente dalla “volatilizzazione delle sostanze tossiche e cancerogene presenti nelle acque del Seveso ed infine dal punto di vista paesistico ambientale e della proliferazione delle zanzare”: cfr. pag. 4 del ricorso).
2.4. – Ne discende, alla stregua dei richiamati criteri, che la domanda degli odierni ricorrenti risultava sorretta sia dalla legittimazione che dall’interesse ad agire.
3. – La sentenza va allora cassata, con rinvio del giudizio avanti al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche che, in diversa composizione, regolera’ pure le spese del presente giudizio di legittimita’.
P.Q.M.
La Corte, accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche che, in diversa composizione, statuira’ pure sulle spese del giudizio di legittimita’.
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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