Consiglio di Stato, Sezione quarta, Sentenza 27 febbraio 2020, n. 1446.
La massima estrapolata:
In materia di impugnative di giudizi di avanzamento di personale militare il giudice amministrativo non può procedere all’esame comparativo degli ufficiali valutati in sede di redazione degli scrutini di avanzamento o verificare la congruità del punteggio, in quanto la discrezionalità tecnica attribuita alla commissione è sindacabile solo in presenza di valutazioni macroscopicamente irragionevoli. La cognizione è limitata alla verifica in generale della logicità e razionalità dei criteri seguiti dalla commissione di avanzamento, in considerazione dell’ampia discrezionalità attribuita a tale organo, chiamato ad esprimersi su candidati le cui qualità sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito, implicanti la ponderazione non aritmetica delle complessive qualità degli scrutinandi.
Sentenza 27 febbraio 2020, n. 1446
Data udienza 20 giugno 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3333 del 2015, proposto da
Ministero della Difesa, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, e presso gli uffici della medesima domiciliata per legge in Roma, alla via (…);
contro
An. Li Go., rappresentato e difeso dall’avv. Ro. Mo., e presso lo studio di questi elettivamente domiciliato in Roma, al (…), per mandato a margine della memoria di costituzione nel giudizio d’appello;
nei confronti
Ad. Vi. ed altri non costituiti in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 5217 del 2016, proposto da
Ministero della Difesa, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, e presso gli uffici della medesima domiciliata per legge in Roma, alla via (…);
contro
An. Li Go., rappresentato e difeso dall’avv. Ro. Mo., e presso lo studio di questi elettivamente domiciliato in Roma, alla (…), per mandato a margine della memoria di costituzione e contestuale appello incidentale;
per la riforma
quanto al ricorso n. 3333 del 2015:
della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sezione 1^ bis, n. 962 del 20 gennaio 2015, notificata il 28 gennaio 2015, resa tra le parti, con cui, in accoglimento del ricorso in primo grado n. r. 448/2012, integrato con motivi aggiunti, è stato annullato il giudizio di avanzamento a scelta al grado di generale di corpo d’armata relativo all’anno 2012, nella parte in cui all’interessato è stato attribuito punteggio inferiore rispetto ai parigrado iscritti in quadro e promossi, e segnatamente ai generali Vi. e Da.
quanto al ricorso n. 5217 del 2016:
della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sezione 1^ bis, n. 4323 del 12 aprile 2016, resa tra le parti, con cui è stato accolto, in parte il ricorso in primo grado n. r. 12316/2015, proposto per l’esatta esecuzione della sentenza n. 962 del 20 gennaio 2015, non sospesa.
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio, nonché l’appello incidentale, di An. Li Go.;
Viste le memorie difensive depositate dalle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 giugno 2019 il Cons. Leonardo Spagnoletti e uditi l’avvocato dello Stato Is. Co. per il Ministero della Difesa e l’avv. Ro. Mo. per An. Li Go.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.1) Il generale di divisione An. Li Go. ha partecipato al giudizio di avanzamento a scelta al grado superiore di generale di corpo d’armata per l’anno 2012 (seconda valutazione), conseguendo punti di merito 28.93 e risultando collocato al dodicesimo posto della graduatoria quale idoneo, in posizione non utile all’iscrizione in quadro e alla promozione, limitata ai primi quattro parigrado (generali St. ed altri).
1.2) Con ricorso in primo grado n. r. 448/2012, l’interessato ha impugnato l’esito del giudizio, deducendo con unico articolato motivo:
Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 1031, 1032, 1050, 1053, 1057, 1058, 1060, 1064, 1066, 1067, 1070, 1071, 1072, 1093, 1096 e 1113 DEL d.lgs. n. 66/2010 (Codice dell’Ordinamento Militare) come integrati dagli artt. 700, 701, 702, 703, 704, 705, 706, 707, 708, 709 e 710 del d.P.R. n. 90/2010). Eccesso di potere per sviamento, cattivo esercizio della funzione valutativa, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, disparità di trattamento, travisamento delle risultanze documentali, erronea valutazione dei presupposti, precostituzione in negativo del giudizio sul ricorrente.
Il ricorrente premette ampia illustrazione dei titoli di studio, dei corsi di accademia e del biennio di applicazione, dei corsi formativi, tecnico-applicativi e di perfezionamento, dei corsi di Stato Maggiore (con i relativi risultati), gli incarichi di comando disimpegnati (anche in missioni estere in Bosnia, Kosovo, Afghanistan e in ambito Nato), con relative benemerenze, e da ultimo nel grado di generale di divisione (anche in ambito Nato), con rilievo particolare per quello di Comandante del Genio e Ispettore del Genio (nuovo Comando sorto per fusione dei preesistenti Comando Brigata Genio e Comando Scuola del Genio), la conoscenza al massimo livello di inglese e francese, i giudizi caratteristici riportati, nonché le onoreficenze conseguite.
Si lamenta la rottura dell’omogeneità del criterio valutativo, e quindi l’eccesso di potere in senso relativo, in particolare rispetto ai generali Vi., che ha conseguito punti 29.07, e Da., che ha conseguito punti 29.06 (si precisa che la notificazione del ricorso ai generali St. e Er. è stata fatta “… solo per rispettare il principio di natura giurisprudenziale dell’integrità del contraddittorio”), evidenziando come essi non possano vantare “…doti e titoli complessivamente superiori al ricorrente”, già in base a elementi ivi indicati, e con riserva di motivi aggiunti.
1.3) Con primi motivi aggiunti al ricorso, proposti a seguito del deposito della documentazione caratteristica, sono stati quindi articolati specifici rilievi in ordine ai profili dei generali Vi. e Da., dai quali non solo non emergono elementi atti a sorreggere il miglior giudizio riportato, bensì si evidenzierebbe la preminenza dell’interessato “…per il livello delle doti culturali ed intellettuali possedute alla luce dei titoli culturali conseguiti”, “le qualità professionali”, “gli incarichi di comando e/o responsabilità assolti e la tendenza di carriera”, in funzione dell’illustrazione dei suddetti campi valutativi.
1.4) Con secondi motivi aggiunti al ricorso -proposti a seguito dell’acquisizione in via istruttoria del verbale della Commissione di vertice di avanzamento e relativi allegati-, l’interessato ha sviluppato ulteriori argomentazioni critiche con riferimento al modestissimo incremento di 2 centesimi di punto riconosciutigli, rispetto ai 12 centesimi attribuiti ai generali Vi. e Da., in raffronto ai punteggi conseguiti nella procedura di avanzamento per l’anno 2011, che non troverebbero riscontro e giustificazione in nuovi più favorevoli elementi, laddove anzi tali elementi avrebbero dovuto essere riscontrati nei propri confronti.
1.5) Nel giudizio non si sono costituiti né l’Autorità statale intimata, né i controinteressati intimati.
1.6) Con sentenza n. 962 del 20 gennaio 2015 il T.A.R. per il Lazio, con lunga e articolata motivazione, che qui va sintetizzata, ha accolto il ricorso.
1.6.1) Il T.A.R. ha svolto ampia premessa in ordine ai limiti del sindacato giurisdizionale con riferimento agli avanzamenti a scelta degli ufficiali superiori, all’ampia discrezionalità dei giudizi valutativi, alla loro riferibilità al complesso degli elementi e campi valutativi, e quindi alla possibilità che la prevalenza per alcuni aspetti possa trovare bilanciamento in altri.
1.6.2) Muovendo, poi, all’esame specifico delle censure, il giudice amministrativo capitolino ha osservato che:
– “Per quanto riguarda il periodo più recente, va rilevato che dalla documentazione caratteristica dell’ultimo quinquennio non sembra possibile evincere le ragioni per cui la Commissione di Vertice abbia ritenuto semplicemente pregevoli le qualità morali del ricorrente ed assolutamente splendide quelle dei due contro interessati”, né con riferimento alle schede di valutazione “…che riportano, con formulazioni letterali differenziate, elevato apprezzamento dei profili caratteriali e delle qualità morali degli interessati, che sono riconosciute di altissimo livello”, né in relazione a elogi, encomi, onoreficenze e benemerenze, perché “…non è a tal fine sufficiente considerare il dato meramente quantitativo dei titoli posseduti dai valutandi…”, dovendo apprezzarsi le relative motivazioni e il loro complesso; “In conclusione, relativamente all’apprezzamento delle qualità morali, dalla documentazione agli atti non sembrerebbero evincersi le ragioni per cui la Commissione di Vertice abbia espresso un apprezzamento in termini superlativi dei contro interessati rispetto al ricorrente, al quale sono stati conferiti titoli ed onorificenze di maggior peso rispetto a quelli tributati al Vi. e pari, se non superiori, dato il valore non conosciuto dal Collegio della Medaglia francese, rispetto al Da.”;
– Con riferimento ai “restanti elementi” il T.A.R. ritiene che “…va rilevata l’esistenza di diversi elementi di valutazione non sufficientemente valorizzati…in tale ottica risulta particolarmente indicativo -ed avrebbe meritato di essere maggiormente valorizzato- il riconoscimento conseguito dal ricorrente presso le autorità estere, in particolare il conferimento di incarico di Direttore Aggiunto (in seguito Direttore) delle operazioni presso lo Stato Maggiore Internazionale (che) costituisce il risultato di una procedura di comparazione selettiva dei candidati proposti dalle diverse nazioni…(onde)… non si comprende come mai, a livello nazionale, la Commissione di Vertice abbia ritenuto il ricorrente anche con riferimento alla “capacità globale nell’assolvimento di incarichi di alta responsabilità ” meno valido (riconoscendolo dotato delle relative qualità solo in modo “ragguardevole”) rispetto ai colleghi (alle quali sono riconosciute le medesime qualità in grado superiore: “straordinarie”)”;
– per altro aspetto “…che i pari grado siano dotati di maggiore “attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore” – definita per il Li Go. “molto elevata” invece che “assolutamente spiccata” come per i due colleghi – non si evince neppure dalla tendenza di carriera -definita di “primo piano” per il ricorrente invece che di “primissimo piano” come per i colleghi promossi- che vede il ricorrente conseguire rispetto al Vi. la promozione al grado di Generale di Divisione con un anticipo di un anno (oltre che precedere costantemente, anche se di poco, nel ruolo il Da.)”.
1.7) Con appello spedito per la notificazione a mezzo del servizio postale raccomandato il 23 marzo 2015 e depositato il 20 aprile 2015, il Ministero della Difesa ha impugnato la sentenza, deducendone l’erroneità e ingiustizia, senza rubricazione di motivi.
1.7.1) L’appello evidenzia che il nucleo motivazionale della sentenza gravata risulta compendiato nei rilievi relativi:
– “al possesso da parte del ricorrente rispetto ai citati controinteressati di superiori qualità morali e di carattere nonché professionali tenuto conto delle motivazioni alla base delle ricompense tributate, delle onorificenze e benemerenze conseguite e degli incarichi assolti, in particolare quelli in ambito internazionale tra cui quello di Direttore Aggiunto dell’International Military Staff presso la NATO svolto dal Li Go.;
– al possesso da parte del ricorrente di una migliore tendenza di carriera essendo stato promosso Generale di Divisione un anno prima del Vi. e avendo sempre preceduto in ruolo il Da.”.
Tanto premesso, l’appello evidenzia come:
– “…trattandosi di candidati di solito dotati di ottimi profili di carriera, le caratteristiche dei singoli sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito implicanti la ponderazione non aritmetica di tutte le qualità degli scrutinandi nel loro complesso, ponderazione da effettuarsi attraverso un apprezzamento dei titoli e dei requisiti in via di astrazione e di sintesi, non condizionato da una valutazione meccanica delle singole risultanze documentali”;
– “…il giudizio operato dalla Commissione è la risultanza di una valutazione complessiva nella quale assumono indivisibile rilievo gli elementi personali e di servizio emersi nei confronti dell’Ufficiale, cosicché non è possibile scindere i singoli elementi per poi assumere che uno di essi, isolatamente considerato, sia sufficiente a sorreggere il giudizio complessivo”;
– “…nell’avanzamento a scelta degli Ufficiali a posti di notevole rilevanza, quale deve considerarsi quello finalizzato alla promozione al grado di Generale di Corpo d’Armata, l’apprezzamento discrezionale della Commissione di Vertice raggiunge la massima ampiezza…(sicché )… vizio di eccesso di potere in senso relativo può essere ravvisato, nei ridotti limiti del sindacato esercitabile su attività permeata da rilevanti margini di discrezionalità valutativa, solo quando sussistano entrambe le seguenti condizioni: che il profilo professionale del ricorrente, riferito ai quattro gruppi di elementi che l’art. 1058, comma 5 del c.o.m. fa obbligo di considerare, si presenti, al riscontro documentale, privo di elementi negativi, tanto da rendere evidente la riduttività della valutazione compiuta dalla Commissione rispetto ai meriti dell’Ufficiale; che, invece, la documentazione dei pari grado assunti a riferimento, per confortare la censura di disomogeneità dei criteri valutativi, dimostri in modo immediato una ingiustificata supervalutazione dei loro titoli”.
– “…il metodo seguito dal Giudice di primo grado sia a dir poco discutibile, giacché ha estrapolato dal profilo professionale del ricorrente e dei controinteressati Vi. e Da. solamente alcuni aspetti ritenuti favorevoli al Li Go., non considerando nel loro complesso il curriculum di servizio del controinteressato”.
1.7.2) In senso più specifico, si evidenzia che:
– in tre schede valutative il gen. Li Go. ha riportato solo “…giudizio “superiore alla media” per complessivi 15 mesi (da ufficiale subalterno) a fronte dell’eccellenza costante del Vi. e di una scheda valutativa “superiore alla media” per 12 mesi e di un rapporto informativo “non favorevole” per 10 mesi riportati dal Da., sempre nel grado di Ufficiale subalterno”; ancorché detti giudizi riguardino gli esordi di carriera “…e quindi in una fase in cui la personalità degli ufficiali è ancora in fase di formazione, sono però in grado di incidere sulla elevata discrezionalità che caratterizza il giudizio di avanzamento, specie nei gradi apicali, ove le qualità sono definibili solo attraverso sfumatissime analisi di merito”;
– nel grado posseduto e con riferimento alla scheda valutativa n. 92 l’appellato ha riportato “…un’annotazione non lusinghiera…, dove il compilatore, nell’ambito del profilo relativo alle qualità fisiche, morali e di carattere, riporta: “(…) in alcune occasioni ha tuttavia evidenziato incertezze che hanno richiesto azione di controllo e guida””;
– in relazione alla scheda valutativa n. 93 l’interessato ha conseguito “…una aggettivazione non apicale di “notevolissima” per la motivazione al lavoro (elemento che) rappresenta l’espressione dell’interesse diretto agli obiettivi organizzativi e conseguente partecipazione a essi con senso del dovere, della responsabilità della disciplina nonché di spirito di abnegazione e di sacrifici”;
– l’interessato ha espletato “…durante l’arco dell’intera carriera, incarichi di comando per un arco temporale inferiore rispetto ai controinteressati:
Li Go. Vi. Da.
Pl. 45 45 50
Co. 29 31 24
Battaglione 12 12 12
Reggimento 16 23 13
Grande Unità 23 29 38
TOTALE 125 140 137
– “…se è vero che il Li Go. può vantare 5 mesi di Comando di Reggimento all’estero (Kosovo), il Da. ne può vantare 3 (Iraq) addirittura durante il Comando di Grande Unità “;
– la valutazione della Commissione di vertice, con riferimento sia all’apprezzamento degli incarichi di comando svolti, che all’attitudine a assumere incarichi di comando inerenti al grado superiore, presuppone la conoscenza della complessa realtà organizzativa e operativa, e pertanto può essere sindacata nel giudizio amministrativo entro limiti del tutto ristretti, senza sovrapposizioni che possono sconfinare nel merito;
– anche quanto alle benemerenze, il giudice ha erroneamente considerato il materiale istruttorio, poiché “…se l’interessato può vantare 3 croci al merito dell’Esercito, la Medaglia di lungo Comando, 4 encomi semplici e 2 elogi, d’altro canto il Vi. può vantare ben 2 encomi solenni, 7 encomi semplici e 2 elogi; mentre il Da. un encomio solenne (tra l’altro ottenuto nell’ultimo anno oggetto di valutazione), 6 encomi semplici e 1 elogio”;
– in relazione poi “…alle “croci commemorative” e la Medaglia di Bronzo della Difesa Nazionale concessa dal Ministro della Difesa della Repubblica Francese…trattasi, per le prime, di riconoscimenti concessi…a titolo commemorativo, ovvero non per una specifica azione di merito personale, ma a titolo celebrativo, ossia in forza della partecipazione dell’Ufficiale a determinate missioni, partecipazione che peraltro viene già considerata dalla Commissione nell’ambito relativo agli incarichi espletati dall’interessato nel corso della carriera; trattasi, per la seconda, di onorificenza straniera (peraltro non contemplata tra i titoli di valutazione di cui al c.o.m.) concessa nell’anno 1996 nel grado di Tenente Colonnello…ben 16 anni prima dell’avanzamento in parola e già negli anni più volte vagliata per lo scrutinio al grado di Colonnello, di Generale di Brigata e di Generale di Divisione e, conseguentemente, di valore indubbiamente relativo…(e segnatamente di)… “autorizzazione a fregiarsi della Medaglia….” e non di una benemerenza nel senso proprio del termine, come attesta anche la circostanza per la quale la suddetta medaglia è stata concessa senza riportare la motivazione delle circostanze della concessione”;
– con riferimento alle qualità culturali e tecnico-professionali, poi “…se è vero che il ricorrente può vantare una laurea in più del Vi., d’altro canto quest’ultimo si distingue per i migliori risultati ottenuti nel settore formativo durante l’intera carriera (1° in uscita dall’Accademia Militare, 1° al termine del primo e del secondo anno della Scuola d’applicazione, 1° al termine del quadriennio formativo (graduatorie in cui il Li Go. può vantare, rispettivamente, solo il 3°, il 2° e il 3° posto). Ancora, il Vi. si è classificato 1° al corso formativo sciistico (contro il 6° posto ottenuto dal Li Go.), 13° al Corso di Stato Maggiore (16° posto per il Li Go.), 2° al Corso Superiore di Stato Maggiore (con qualifica finale di “Ottimo” rispetto al Li Go. che può vantare solo un “Molto Buono”)”;
– quanto alla miglior progressione in carriera e alla maggiore anzianità in ruolo dell’interessato rispetto al generale Da. si pone in luce che “…già nell’avanzamento da Generale di Brigata a Generale di Divisione per il 2007, il Da. (con un p. 28,37/30) avesse superato nella graduatoria di merito il Li Go. (p. 28,35/30). In particolare il Da., nel citato avanzamento, si classificava 4° su 9 in 2″ valutazione rispetto al Li Go. che otteneva invece la posizione di 6° su 9 sempre in 2″ valutazione”; mentre il relazione al generale Vi. si rileva come “Nulla dimostra, invece, in termini di progressione di carriera, la circostanza di essere pervenuto alla promozione in pari data rispetto al Vi., pur avendo il Vi. un anno di anzianità in più, atteso che il punteggio attribuito agli interessati in parola non si riduce a una mera valutazione per merito comparativo ma si esplica in un giudizio per merito assoluto”;
– peraltro anche nella precedente valutazione a scelta per l’avanzamento al grado di generale di corpo d’armata per l’anno 2011 i controinteressati si erano meglio posizionati in graduatoria (Vi. al n. 6, Da. al n. 8, Li Go. al n. 11), e ciò può assumere rilievo perché, pur nell’autonomia delle singole tornate di avanzamento a scelta “…il principio di continuità logica delle valutazioni riveste una circoscritta ma non irrilevante importanza nell’ambito delle scelte assolutamente discrezionali affidate alle Commissioni”.
1.8) Costituitosi in giudizio con memoria depositata il 19 maggio 2015 -nella quale si rileva che l’appello non è stato potuto notificare ai generali St. e Er., pur riconoscendosi che essi non sono destinatari delle censure di parte ricorrente-, con successiva memoria depositata il 28 maggio 2015, dopo ampi rilievi sull’istanza cautelare incidentale proposta, l’appellato ha ampiamente controdedotto alle censure avverse, evidenziando:
– la sostanziale equivalenza delle posizioni rispetto alle qualifiche riportate nelle schede valutative;
– l’apicalità della aggettivazione “notevolissima” riferita alla motivazione al lavoro nella scheda n. 93, costituente “…solo una espressione all’interno di un giudizio più articolato del tutto laudativo espresso per di più dai revisori… tant’è vero che la s.v. n. 93 dell’appellato si conclude con la qualifica apicale e la formula elogiativa aggiuntiva a dimostrazione del possesso di doti tutte ritenute del massimo livello possibile”;
– la fittizietà delle indicazioni relative ai maggiori periodi di comando dei controinteressati, perché “…se si considerano i comandi veri e propri e non quelli equipollenti…e se si computano i periodi di comando di Plotone del Vi. e del Da., di Compagnia del Li Go. e del Vi. e di Grande Unità del Li Go. e del Da…. la conseguenza corretta da trarsi è proprio quella affermata nella sentenza di primo grado e cioè l’emergere di un periodo di coniando del Li Go. pari a 125 mesi, del Vi. di 109 mesi (più 29 mesi di incarichi solo equipollenti) e dei Da. di 103 mesi (più 12 mesi di incarichi solo equipollenti)”; non senza considerare che l’appellato presenta al riguardo un profilo d’impiego più diversificato quanto ai settori “…avendo prestato servizio anche in incarichi interforze e in missioni militari internazionali (settori di impiego del tutto sconosciuti al Vi. ed assolti in modo più limitato per numero e tipologia dal Da.), come attestato anche dalla circostanza che solo il Li Go. vanta Croci al Merito dell’Esercito, medaglie e Croci Commemorative (NATO Nazionali) e decorazioni internazionali attestanti l’impiego in tali settori”; titoli questi non correttamente apprezzati nella loro particolare e maggiore valenza;
– la parzialità delle indicazioni relative alle qualità culturali e tecnico-professionali, perché l’appellato è risultato “…tra i primi del corso di Accademia e Scuola di Applicazione ed il Da. collocato tra gli ultimi della graduatoria stilata e conseguentemente promosso solo in 2^ sessione durante la frequenza dei predetti corsi formativi iniziali frequenza effettuata insieme al Li Go. per di più che lo ha conseguentemente nettamente sopravanzato, con ripercussioni anche sull’ordine di ruolo e precedenza in tutte le valutazioni sino al grado di Generale di Brigata incluso affrontate insieme al citato collega”; mentre rispetto al generale Vi. “…non solo vanta una laurea in più del collega, ma anche e soprattutto, la frequenza di una Scuola di Guerra di un Esercito straniero oltre ad un corso in “Metodologia e tecnica del Negoziato” corsi che hanno orientato in meglio l’impiego del Li Go. rispetto al Vi., se è vero come è vero che solo l’odierno appellato ha potuto ricoprire incarichi “di staff’ anche in missioni militari internazionali ed addirittura direttivi in contesti internazionali e multinazionali (si allude all’incarico di Direttore Aggiunto Operazioni e Capo Divisione Operazioni dello Stato)”.
1.9) Respinta, con ordinanza n. 3137 del 15 luglio 2015 l’istanza cautelare incidentale sul rilievo, nel bilanciamento d’interessi di quello prevalente dell’appellato “…avuto anche riguardo al fatto che lo stesso verrà congedato dal servizio in data 3 settembre 2015 per raggiunti limiti di età “; con ordinanza collegiale istruttoria n. 2875 del 15 maggio 2018, emanata all’esito dell’udienza di discussione del 3 maggio 2018, è stata disposta l’acquisizione di “…una dettagliata relazione che dia conto: a) delle funzioni svolte come pure dei titoli e riconoscimenti acquisiti dal generale Li Go. e dai pari grado presi in comparazione fra la valutazione per l’avanzamento al grado di generale di corpo d’armata del 2011 e quella del 2012, oggetto del giudizio; b) dei periodi di comando effettivo e di posizioni equivalenti espletati dai tre ufficiali nel corso delle rispettive carriere, poiché i dati esposti nell’appello dell’Amministrazione…sono contestati nella memoria illustrativa depositata dall’appellato”.
1.9.1) All’esito dell’esecuzione dell’incombente istruttorio, l’appellato -che già con memoria difensiva depositata il 28 marzo 2018 aveva ribadito e precisato i rilievi già svolti-, con memoria depositata l’11 febbraio 2019 ha svolto articolate argomentazioni critiche in ordine ai contenuti della relazione depositata dall’Amministrazione con riferimento ai comandi svolti nell’anno in considerazione ai fini della valutazione (dal 31 ottobre 2010 al 31 ottobre 2011) e al rilievo ivi assegnato.
1.9.2) A sua volta l’Avvocatura dello Stato ha depositato il 12 aprile 2019 nota dello Stato Maggiore recante chiarimenti e precisazioni rispetto alla relazione, riportando la durata dei diversi incarichi di comando di cui al pregresso specchio riassuntivo in giorni (anziché in mesi).
2.) In sede di esecuzione della sentenza del T.A.R. non sospesa, la Commissione di vertice, con verbale del 23 luglio 2015 ha rinnovato nei confronti del generale Li Go. il giudizio di avanzamento, incrementando il punto finale di merito da 28.93 a 29.02, con conseguente ricollocazione in graduatoria tra i parigrado generali Claudio Angelelli (punti 29.02) e Antonio Satta (punti 28.97), in posizione comunque non utile per l’iscrizione nel quadro di avanzamento e per la promozione.
2.1) Con ricorso proposto ai sensi dell’art. 112 comma 2 lettera b) c.p.a., l’interessato ha dedotto l’elusività del rinnovato giudizio rispetto alle statuizioni della sentenza di cognizione, rilevando, in sintesi, che tali valutazioni:
-“…continuano a giudicare il ricorrente con le stesse aggettivazioni già ritenute manifestamente incongrue perché illegittimamente meno lusinghiere di quelle riservate ai colleghi dalla sentenza n. 962/15 per il “livello dei risultati forniti negli incarichi di responsabilità “, per la “capacità di assolvimento di incarichi di alta responsabilità “, e per la “attitudine a ricoprire incarichi del grado superiore” e si ostinano a formulare giudizi più riduttivi del ricorrente rispetto al Vi. ed al Da. per le doti fisiche”;
– “…hanno deliberatamente scelto di limitare -“contra legem”- l’esame del “curriculum” del Li Go. al solo periodo di servizio da Generale di Divisione laddove la normativa vigente in materia… impone di valutare l’intera carriera dei valutandi e ciò già costituisce un primo evidente ed illegittimo “scostamento” dalle cogenti direttive imposte dal Giudice Amministrativo”;
– “…nel tentativo di minimizzare la valenza del possesso da parte del solo Li Go. di onorificenze e decorazioni (costituite da medaglie e croci rilasciate da Autorità nazionali ed estere) regolarmente trascritte nello specchio II dello stato di servizio e perciò doverosamente valutabili…e tali da fondare un giudizio di preminenza del Li Go. sotto il profilo professionale e morale…giunge a negare che, tali decorazioni debbono essere valutate dalla Commissione”;
– “…si afferma che nella s.v. n. 92 il compilatore avrebbe espresso un rilievo critico nei confronti dell’operato del Li Go. quando in realtà quella citata è una semplice estrapolazione di un inciso che appare superato dal tenore del giudizio complessivo del compilatore…”;
– “strumentalizza(no) la presenza di formule elogiative sin dal massimo livello nelle s.v. nn. 92 e 95 del Li Go. (peraltro superate da quelle apicali contenute nei successivi -e più vicini alla valutazione per l’anno 2012- documenti caratteristici 96, 97 e 99!) dimenticando però che come rilevato in sentenza, è il Da. ad essere stato oggetto di rilievi critici sulle doti di comando puntualmente riportate nella sentenza…”.
In definitiva “…aver limitato l’ottemperanza alla decisione ad un contenuto miglioramento del punteggio rispetto a quello inizialmente attribuito (p. 29,02 invece che p. 28,93) mantenendo una netta ed ingiustificabile differenziazione in negativo rispetto al Vi. ed al Da. sia per punteggio (meno 5 e meno 4 centesimi di punto) che per posizionamento in graduatoria (tra il 9° ed il 10° posto rispetto al 12° iniziale invece che 2° e 4° )… costituisce una volontaria mancata ottemperanza alla decisione favorevole al Li Go….”, volta in definitiva a eludere la promozione provvisoria del generale Li Go. e il correlato trattenimento in servizio sino al compimento del corrispondente limite di età .
2.2) Con sentenza n. 4323 del 12 aprile 2016 il T.A.R. ha accolto parzialmente il ricorso, dopo aver richiamato e chiarito i limiti della portata conformativa delle proprie statuizioni, siccome esplicitate nella carente motivazione e non già nel riconoscimento diretto della preminenza dell’interessato rispetto ai parigrado promossi, ha ritenuto, in sintesi, che:
– “…la sentenza in esame riteneva che non costituisce adeguato supporto motivazionale del giudizio sulle capacità professionali del ricorrente il mero richiamo ad alcuni rilievi contenuti nelle schede valutative in questione, osservando che anche nella documentazione caratteristica dei contro interessati emergono alcuni rilievi riportati persino nel Comando di Brigata… Ne consegue che non è sufficiente a sanare i vizi riscontrati nella sentenza in parola il mero richiamo, da parte della Commissione di Vertice, delle criticità evidenziate nella scheda valutativa n. 92…in quanto, pur dovendosi convenire sul fatto che ‘annotazioni di questo tipo, conseguite nel grado oggetto di giudizio, incidano in modo determinante sul giudizio relativo alla misurazione delle capacità relative alle funzioni di alto comando o di alta direzione da esercitare nel nuovo gradò – come chiarito nelle schede motivazionali ricompilate in esecuzione della sentenza- ciò non vale comunque a superare il dubbio che i rilievi critici nei confronti del ricorrente siano stati valutati con maggior rigore mentre analoghi rilievi formulati nei confronti del Da. (riportati nel rapporto informativo n. 67) non siano stati giudicati con altrettanta severità -e quindi non gli abbiano impedito di conseguire la promozione- e quindi non siano sufficienti ad escludere che, nel caso in esame, sia stata perpetrata ai danni del ricorrente la lamentata disparità di trattamento valutativo”;
– “…la sentenza in questione è stata eseguita solo ‘parzialmentè dall’Amministrazione: a parte la genuina rivalutazione delle qualità morali del ricorrente -di cui si è già dato atto- la sentenza è rimasta sostanzialmente inottemperata nella parte relativa alla valutazione delle restanti qualità professionali…ne consegue che la Commissione deve rivalutare, relativamente alle qualità professionali ed all’attitudine ad assumere gli incarichi del grado superiore, tutti e tre gli scrutinandi, evidenziando con chiarezza le ragioni delle scelte valutative operate; ciò peraltro si rende necessario per assicurare che tutti e tre siano valutati con il medesimo ‘metro di giudiziò dato che la rivalutazione è stata effettuata da una Commissione in composizione diversa rispetto a quella che ha operato le valutazioni annullate con la sentenza in esame. Per le medesime ragioni va respinta la richiesta di sostituire, immantinente, la Commissione predetta con un Commissario ad Acta nominato dal Tribunale”;
– in definitiva “Va conseguentemente ordinato all’Amministrazione di completare l’esecuzione della sentenza in parola procedendo alla rivalutazione delle qualità professionali e dell’attitudine ad assumere gli incarichi del grado superiore del ricorrente e dei Generali Vi. e Da. ad opera della medesima Commissione che ha proceduto alla rivalutazione del ricorrente”.
2.3) Con appello spedito per la notificazione a mezzo del servizio postale raccomandato il 10 giugno 2016 e depositato il 25 giugno 2016, il Ministero della Difesa ha impugnato la sentenza deducendone, senza rubricazione di motivi, l’erroneità e ingiustizia in base ai rilievi di seguito sintetizzati:
– la sentenza pretende di poter limitare il giudizio valutativo rinnovando solo per i profili relativi alle qualità professionali e all’attitudine ad assumere gli incarichi del grado superiore trascurando che il giudizio valutativo non ha natura comparativa sebbene di merito assoluto e che attiene al complesso degli elementi, con eventuale compensazione e bilanciamento;
– non è possibile procedere alla rinnovazione con la Commissione di vertice in identica composizione perché medio-tempore sono stati collocati in ausiliaria tre dei sette membri, rispetto ai dieci complessivi (poiché due componenti si sono astenuti in quanto controinteressati nel giudizio e un terzo era assente), né, dovendo essere i componenti in servizio attivo potrebbe ipotizzarsi un richiamo in servizio dei componenti transitati nella categoria della ausiliaria;
– nel merito la Commissione di vertice ha rinnovato il giudizio attenendosi ai limiti e alla portata conformativa del decisum, riconsiderando e motivando le proprie valutazioni e in ogni caso assegnando un incremento del punto di merito.
2.4) Con appello incidentale notificato il 12 luglio 2016 e depositato il 22 luglio 2016, il generale Li Go., dopo aver controdedotto all’appello principale, ha impugnato a sua volta la sentenza rilevando, in sintesi, che:
“…trattandosi nel caso di specie di valutazione a scelta di un Ufficiale Generale, essa deve essere posta in essere secondo la normativa attraverso un giudizio espresso con un unico punto di merito globale (cioè riferibile unitariamente a tutti e 4 i gruppi di doti ed “attitudine” considerati nel loro insieme!) di talché l’erroneità (o il difetto di motivazione se vogliamo seguire la terminologia usata dal TAR Lazio) della valutazione anche di uno solo di tali gruppi di qualità (nel caso di specie delle doti professionali e della “attitudine a ricoprire incarichi del grado superiore” come affermato nella sentenza n. 4323/16), comporta l’erroneità della valutazione stessa con la conseguenza che essa deve essere rinnovata in maniera integrale e non solo limitatamente ai due profili come enunciato nella sentenza di primo grado”.
3.) I due appelli sono stati chiamati e discussi unitariamente all’udienza pubblica del 20 giugno 2019 e riservati quindi per la decisione.
4.) Gli appelli in epigrafe devono essere riuniti, stante la loro evidente connessione oggettiva, soggettiva e processuale, posto che l’eventuale riforma della sentenza di cognizione riverbera i suoi effetti sulla sentenza di esecuzione e sui relativi appelli principale e incidentale, laddove la sua conferma ne implica l’esame.
4.1) Orbene, l’appello n. r. 3333/2015 diretto avverso la sentenza n. 962 del 20 gennaio 2015 è fondato, e deve essere accolto, onde in riforma della sentenza, deve rigettarsi il ricorso in primo grado e i correlati motivi aggiunti.
4.1.1) Com’è noto la materia degli avanzamenti a scelta degli ufficiali superiori è ora disciplinata dal d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66 (recante il “Codice dell’ordinamento militare”) e dal coevo d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90 (recante il “Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare, a norma dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246”).
In sintesi, ai sensi dell’art. 1032 del c.o.m., le commissioni di avanzamento (che per la promozione al grado di generale di corpo d’armata assume la denominazione di commissione di vertice) esprimono i propri giudizi sulla base degli elementi risultanti dalla documentazione personale del valutando, tenendo conto, per gli ufficiali, della presenza dei particolari requisiti previsti dall’articolo 1093 e dell’eventuale frequenza del corso superiore di stato maggiore interforze.
In particolare, l’ufficiale deve possedere i requisiti fisici, morali, di carattere, intellettuali, di cultura, professionali, necessari per bene adempiere le funzioni del nuovo grado.
L’aver disimpegnato bene le funzioni del proprio grado è condizione indispensabile, ma non sufficiente, per l’avanzamento al grado superiore (cfr. art. 1093, comma 1, del c.o.m.),
Il giudizio di avanzamento a scelta degli ufficiali si articola in due fasi, entrambe a carattere collegiale:
– la prima è diretta ad accertare, ai sensi dell’articolo 1058, commi 1 e 2, l’idoneità di ciascun ufficiale all’adempimento delle funzioni del grado superiore;
– la seconda è caratterizzata dall’applicazione dei criteri di cui all’articolo 1058, commi 4, 5, 6 e 7, ed è volta a determinare, attraverso l’attribuzione di un punteggio di merito, la misura in cui si ritiene che le qualità, le capacità e le attitudini siano possedute da ciascun ufficiale giudicato idoneo; sulla base di detto punteggio, è conseguentemente formata la graduatoria di merito degli ufficiali giudicati idonei.
L’attribuzione dei punteggi rappresenta la sintesi del giudizio di merito assoluto espresso dalle commissioni di avanzamento nei confronti degli ufficiali idonei (art. 1057, commi 3 e 4).
Le competenti commissioni esprimono i giudizi sull’avanzamento a scelta dichiarando anzitutto se l’ufficiale sottoposto a valutazione è idoneo o non idoneo all’avanzamento
A ciascun ufficiale giudicato idoneo la commissione attribuisce successivamente un punto di merito da uno a trenta e, in base al punto attribuito, compila una graduatoria di merito di detti ufficiali, dando, a parità di punti, precedenza al più anziano in ruolo.
Se il giudizio riguarda ufficiali aventi grado non superiore a colonnello o corrispondente, ogni componente della commissione assegna all’ufficiale un punto da uno a trenta per ciascun complesso di elementi di cui alle seguenti lettere:
a) qualità morali, di carattere e fisiche;
b) benemerenze di guerra e comportamento in guerra e qualità professionali dimostrate durante la carriera, specialmente nel grado rivestito, con particolare riguardo all’esercizio del comando o delle attribuzioni specifiche, se richiesti dal presente codice ai fini dell’avanzamento, al servizio prestato presso reparti o in imbarco;
c) doti intellettuali e di cultura con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami, esperimenti;
d) attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse per l’amministrazione (art. 1058, comma 5).
Le somme dei punti assegnati per ciascun complesso di elementi di cui alle lettere a), b), c), d) sono divise per il numero dei votanti, e i relativi quozienti, calcolati al centesimo, sono sommati tra di loro. Il totale così ottenuto è quindi diviso per quattro, calcolando il quoziente, al centesimo.
Detto quoziente costituisce il punto di merito attribuito all’ufficiale dalla commissione (art. 1058, comma 6).
Nel caso di giudizio relativo a generali di divisione o di brigata, o ufficiali di grado corrispondente, peraltro, l’assegnazione avviene in relazione ai suddetti elementi “considerati nel loro insieme”, e la somma dei punti assegnati è divisa per il numero dei votanti, calcolando il quoziente al centesimo, che costituisce il punto di merito attribuito all’ufficiale (art. 1058 comma 7).
I vari giudizi di avanzamento sono autonomi tra loro anche se la commissione d’avanzamento è composta dagli stessi membri e il militare è sempre preposto al medesimo incarico.
L’eventuale diversità di valutazioni, sia in senso positivo che negativo, concernente lo stesso militare, deve trovare giustificazione in elementi di giudizio intervenuti nel tempo e risultanti dalla documentazione di cui all’articolo 1032 (art. 1060).
La fase di valutazione dell’idoneità all’avanzamento deve essere diretta ad accertare, con un apprezzamento globale, se l’ufficiale ha assolto in modo soddisfacente le funzioni del grado rivestito e se risulta complessivamente in possesso dei requisiti morali, di carattere, fisici, intellettuali, di cultura e professionali, tali da evidenziare la piena attitudine all’esercizio delle funzioni del grado superiore (art. 701, comma 1, del Regolamento).
La fase di formazione della graduatoria di merito è caratterizzata dall’attribuzione del punteggio agli ufficiali idonei secondo i meccanismi aritmetici di cui all’art. 1058, comma 6 del codice (e comma 7) attraverso i quali la commissione, nella sintesi del relativo punteggio, esprime un giudizio di merito assoluto nei confronti di ciascun ufficiale scrutinando, previa valutazione collegiale delle sue qualità, capacità e attitudini (art. 702, comma 1, del Regolamento);
I punteggi di merito attribuiti in ordine alle quattro categorie di requisiti previste dall’articolo 1058 del codice devono costituire per ciascuna di esse l’espressione di una valutazione di sintesi da parte di ciascun componente della commissione e non la somma di punteggi parziali assegnati per ogni elemento nell’ambito della categoria medesima (art. 703, comma 1 del Regolamento).
Le qualità morali e di carattere, risultanti dalla documentazione personale ed evidenziate specialmente nel grado rivestito, sono da considerare in relazione a un modello ideale della figura dell’ufficiale, quale risulta dai valori indicati nel regolamento di disciplina militare e rapportato sempre alla realtà sociale dello specifico periodo storico. Sono altresì considerate le punizioni, gli elogi e gli encomi ricevuti, avuto particolare riguardo alle relative motivazioni (art. 704, comma 1)
La valutazione delle qualità professionali, dimostrate durante la carriera e specialmente nel grado rivestito, deve essere condotta attraverso l’analisi di tutti gli elementi desumibili dalla documentazione personale, tra cui in particolare: benemerenze di guerra e di pace; incarichi di comando o attribuzioni specifiche o servizi prestati presso i reparti o in imbarco; incarichi di particolare responsabilità ivi compresi quelli a carattere interforze e internazionali; incarico attuale; specifiche attitudini e versatilità dimostrate in relazione al ruolo di appartenenza e alle differenti situazioni d’impiego; encomi, elogi o punizioni, con particolare riguardo alle relative motivazioni (art. 705, comma 1).
Adeguata considerazione deve essere riconosciuta alla motivazione al lavoro che, completando le qualità professionali, è l’espressione dell’interesse diretto agli obiettivi organizzativi e della conseguente partecipazione con senso del dovere, della responsabilità, della disciplina, nonché con spirito di abnegazione e di sacrificio (art. 705, comma 2)
Nella valutazione degli ufficiali superiori e generali e gradi corrispondenti particolare rilevanza deve essere attribuita agli incarichi che richiedono spiccate capacità professionali e che comportano gradi di autonomia e responsabilità elevati (art. 706, comma 2).
La rilevanza degli incarichi non è comunque di per sé attributiva di capacità e di attitudini, le quali vanno sempre accertate in concreto (art. 706, comma 3).
La personalità intellettuale e culturale dell’ufficiale deve essere valutata prevalentemente in relazione alla fisionomia istituzionale del ruolo cui egli appartiene e all’affidamento che può derivarne in termini di efficienza per l’amministrazione.
Conseguentemente, il possesso di titoli non attinenti ai predetti fini, non costituisce necessariamente elemento di particolare considerazione (art. 707, comma 1).
Sulla base di tali presupposti, costituiscono elementi essenziali da valutare quelli desumibili dalla documentazione personale, tra cui in particolare: l’iter formativo; i risultati dei corsi e degli esami previsti ai fini dell’avanzamento e per l’aggiornamento e il perfezionamento della formazione professionale; gli altri corsi in Italia e all’estero; i titoli culturali; la conoscenza di lingue straniere debitamente accertata; le pubblicazioni (art. 707, comma 2).
La valutazione dell’attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse per l’amministrazione, deve poi essere condotta attraverso l’analisi di tutti gli elementi desumibili dalla documentazione matricolare e caratteristica, tra cui in particolare: gli incarichi espletati durante la carriera e specialmente nel grado rivestito, ponendo in rilievo l’esperienza acquisita e i risultati conseguiti; specifiche attitudini e versatilità evidenziate in relazione alle differenti situazioni di impiego (art. 708, comma 1).
4.1.2) Così delineato il quadro normativo di riferimento, è agevole comprendere come il giudizio valutativo di idoneità, e ancor più quello di merito assoluto (e quindi non comparativo) espresso con l’attribuzione del punteggio, costituiscono esplicazione di apprezzamenti di amplissima discrezionalità “tecnica” che hanno riguardo alla percezione globale e complessiva di tutto il complesso di qualità manifestate dall’ufficiale (sia pure riferite a “indicatori” tipizzati) nel corso dell’intera carriera, di talché il sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo è “confinato” (salvi i casi di violazioni delle regole formali procedurali) in uno spazio assai limitato, se non angusto, come delineato dai vizi funzionali dell’eccesso di potere in senso assoluto e in senso relativo.
Il primo si fonda sulla valutazione della coerenza generale del metro valutativo e della non manifesta incongruità e irragionevolezza del giudizio e del punteggio assegnato in rapporto agli elementi di valutazione (eccesso di potere in senso assoluto).
Il secondo, invece, attiene alla verifica della coerenza del metro valutativo utilizzato nei confronti dell’ufficiale ricorrente e degli ufficiali parigrado meglio graduati e collocati in posizione utile all’iscrizione in quadro di avanzamento, assumendo consistenza quando, senza tralignare in una indagine comparativa preclusa al giudice amministrativo, sia ictu oculi evidente la svalutazione dell’interessato o la sopravvalutazione degli ufficiali graduati in posizione utile (eccesso di potere in senso relativo).
Secondo giurisprudenza consolidata di questa Sezione, sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso assoluto il sindacato è appunto circoscritto alla coerenza generale del metro valutativo adoperato oppure alla manifesta incongruità del punteggio, avuto riguardo agli incarichi ricoperti, alle funzioni espletate ed alle positive valutazioni ottenute durante tutto l’arco della carriera degli scrutinandi; mentre l’eccesso di potere in senso relativo è rilevabile solo se il giudice amministrativo nell’esaminare le varie posizioni dei parigrado valutati – senza effettuare una comparazione tra le stesse e ricercando la coerenza generale delle valutazioni contestualmente espresse in rapporto ad elementi oggettivi di giudizio – accerti il mancato rispetto della logica del metodo di valutazione e la violazione della regola dell’uniformità di giudizio.
Nell’uno come nell’altro caso, però, l’incoerenza della valutazione (e quindi del punteggio assegnato) deve emergere dall’esame della documentazione con assoluta immediatezza, ovvero deve essere palesemente ed immediatamente evidente l’inadeguatezza del punteggio in rapporto ad un livello macroscopicamente ottimale di precedenti di carriera e di qualità, tanto da porne in luce l’abnormità (che può essere predicata, in particolare, quando l’interessato occupi posizioni di graduatoria prossime a quelle degli ufficiali parigrado con punteggio tale da consentire l’iscrizione nel quadro di avanzamento e meritevoli di conseguire il grado superiore in misura non superiore all’interessato).
4.1.3) Con specifico riferimento allo scrutinio del vizio di eccesso di potere in senso relativo, è giurisprudenza consolidata che il giudice amministrativo:
– non può procedere all’esame comparativo degli ufficiali valutati in sede di redazione degli scrutini di avanzamento o verificare la congruità del punteggio, in quanto la discrezionalità tecnica attribuita alla commissione è sindacabile solo in presenza di valutazioni macroscopicamente irragionevoli;
– la cognizione è limitata alla verifica in generale della logicità e razionalità dei criteri seguiti dalla commissione di avanzamento, in considerazione dell’ampia discrezionalità attribuita a tale organo, chiamato ad esprimersi su candidati le cui qualità sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito, implicanti la ponderazione non aritmetica delle complessive qualità degli scrutinandi;
– non può scindere i singoli elementi oggetto di valutazione da parte della commissione, e ancor meno ciascuna delle qualità prese in considerazione nell’ambito di essi, per poi assumere che uno solo di essi isolatamente considerato sia sufficiente a sorreggere il giudizio complessivo (o, se illegittimo, a travolgerlo), in quanto i titoli vantati da ciascun ufficiale sono bilanciabili fra loro conducendo ad un giudizio indivisibile, che è massimo per gli ufficiali di grado più elevato.
In questa prospettiva questo Consiglio ha avuto modo di censurare il metodo delle diretta comparazione fra i profili curriculari dei candidati, rilevando che (cfr. Sez. IV, 12 luglio 2013, n. 3770):
– il metro valutativo utilizzato dall’amministrazione “è un concetto quanto mai sfuggente, la cui esatta percezione necessiterebbe dell’analitico esame di tutta la documentazione relativa a tutti gli aspiranti (nessuno escluso) e dei relativi giudizi alfanumerici espressi dalla Commissione, così da ricavare, secondo una logica meccanicistica, i criteri applicati, le modalità ed i pesi della ponderazione adoperati dalla Commissione in ordine a requisiti soggettivi e percorsi professionali, tra l’altro certamente non sussumibili in schemi predeterminati e soppesati. Non si tratta infatti di valutare prove o elaborati, ma di valutare curriculum ricavati dalla documentazione caratteristica di militari, i quali, pur condividendo il medesimo ambiente e la medesima preparazione di base, di norma presentano eccellenze in alcuni ambiti, sufficienze in altri, peculiarità dotate di un certo grado di significatività o meno, flessioni, discontinuità temporali, etc.: output, cioè, eterogenei ma tutti parimenti significativi e variamente apprezzabili oltre che difficilmente comparabili nella loro reciproca valenza”;
– “… ogni tentativo di ricercare un metro oggettivo, utilizzabile anche dal Giudice per la verifica in sede giudiziaria, non può che risultare vano per almeno due concorrenti profili:
a) la complessità e la natura soggettiva di molte delle valutazioni riservate all’amministrazione, richiedono una specifica esperienza, conoscenza e competenza, appartenente solo a coloro che hanno vissuto la medesima esperienza professionale degli scrutinandi, ne conoscono il background e sono in grado di cogliere il pregio o il disvalore di comportamenti, doti, fatti, incarichi, anche nelle sfumature, così com’è per le Commissioni di avanzamento, e non è invece per il Giudice;
b) anche ammesso che il Giudice abbia specifica esperienza e sagacia valutativa in ordine ai requisiti sopra esposti, risulterebbe comunque fallace il tentativo di ricavare dal comportamento della Commissione un metro (che sia appunto della commissione e non proprio del giudice) oggettivamente utile per la misurazione delle varie posizioni soggettive. Al di là dell’oggettiva complessità dell’operazione, non può in proposito obliterarsi che la realtà processuale esaminata dal giudice non è che una cernita di quella interessata dall’azione amministrativa, operata dal ricorrente, in guisa che il giudice spesso finisce per ricavare il “metro” dalla disamina e comparazione solo di alcune delle posizioni, ricavando un quadro parziale e per ciò solo falsato”;
– “…se non c’è un metro, ossia un parametro da applicare per testare l’affidabilità e congruità delle valutazioni, allora ogni incursione del giudice nella valutazione comparativa dei profili soggettivi si risolve in un inammissibile sindacato sostitutivo. Ciò che invece può e deve essere sindacato dal Giudice e l’eccesso di potere ravvisato nei suoi sintomi, tutti com’è noto caratterizzati da fattori esterni al nucleo della discrezionalità e concernenti l’eventuale travisamento dei fatti su cui cade la valutazione o la rispondenza a generali e condivisi criteri di ragionevolezza affermati dalla giurisprudenza”.
4.2) Ciò posto il T.A.R. per il Lazio, nella pur ampia motivazione della sentenza di cognizione, ha in effetti obliterato proprio quanto previsto e stabilito dall’art. 1058 comma 7 del codice dell’ordinamento militare, ossia le peculiarità del giudizio di avanzamento a scelta per gli ufficiali superiori aventi grado di generale di divisione o di brigata, non per caso demandato dal precedente art. 1036 ad una Commissione di vertice, istituita presso ciascuna Forza Armata, che, composta oltre da “…i medesimi componenti della commissione superiore di avanzamento”, è però presieduta dal Capo di Stato Maggiore della Difesa, mentre il Capo di Stato Maggiore di ciascuna Forza Armata ne assume la vice presidenza.
4.2.1) Con riferimento all’avanzamento a scelta ai gradi di generale di divisione e di corpo d’armata, infatti, “…ogni componente della commissione assegna all’ufficiale un punto da uno a trenta in relazione agli elementi indicati nelle precedenti lettere a), b), c), d) considerati nel loro insieme”; ciò che indica, inequivocamente, come il giudizio sia sintesi globale e unitaria di una valutazione che investe ciascuno e tutti gli elementi, inscindibilmente considerati, nella quale il sindacato giurisdizionale è ancora più ristretto anche con riferimento all’eccesso di potere in senso relativo, poiché la rottura del metro valutativo deve essere di evidenza tale da imporsi prima facie, in relazione a un macroscopico travisamento degli elementi considerati, non potendosi all’opposto procedere ad una parcellizzata considerazione di ciascuno di essi.
4.2.2) In tal senso, dunque, non possono condividersi i rilievi svolti in sentenza, che hanno recepito la pur abile e suggestiva e ben argomentata prospettazione di parte ricorrente, in ordine ad una motivazione considerata “insufficiente” in raffronto a singoli elementi valutativi di cui alle lettere a), b), c), d) dell’art. 1058, poiché appunto occorreva vagliare nel complesso la motivazione in quanto riferita al profilo globale e unitario.
4.2.3) L’errore prospettico in cui è caduto il giudice di primo grado risulta confermato, e reso più evidente dalla sentenza di esecuzione, che, come esattamente osservato dall’Avvocatura dello Stato perviene a ulteriore parcellizzazione, individuando specifici profili da sottoporre a ulteriore (terzo…) vaglio quanto alle qualità professionali e all’attitudine ad assumere gli incarichi del grado superiore.
4.2.4) D’altro canto non possono tralasciarsi gli elementi forniti dalla relazione di chiarimenti versata dall’Amministrazione in sede di esecuzione dell’incombente istruttorio, dai quali risulta che:
– non ha fondamento la distinzione tra incarichi di comando e incarichi equipollenti, e quindi la contestazione secondo la quale i controinteressati avrebbero espletato non già “comandi veri e propri”, bensì solo “comandi equipollenti”; la relazione chiarisce che “…laddove si parli di “comando” si intende “attività di comando”; non esistono pertanto, e non esistevano all’epoca dei fatti, “comandi equipollenti” ma, al più , “incarichi equipollenti al comando” per i gradi diversi da quello di Colonnello e Generale… già solo l’incarico di “Comandante” (date le responsabilità e le funzioni attribuite in termini di disciplina, organizzazione, impiego, addestramento del personale e gestione amministrativa) rende evidente come né l’incarico svolto dal Da. nel grado di Colonnello, né quello svolto dal Vi. nel grado di Gen. B., possano considerarsi alla stregua di “incarichi equipollenti” al comando…se così fosse, del resto, anche l’incarico di “C.te del Genio” svolto dallo stesso ricorrente nel grado di Gen. D. sarebbe da ritenersi “incarico equipollente” atteso che il Comando Genio non sarebbe da considerarsi un comando di Divisione “vero e proprio” nei termini insinuati dal Li Go.”;
– il “Comando Trasmissioni e Informazioni Esercito” (incarico ricoperto nel grado di Gen. D. dal Vi.): era incarico previsto per il grado superiore (Gen. C.A), ed il Vi. risultava essere l’unico Generale di Divisione delle Trasmissioni di tutta l’aliquota d’avanzamento – già solo questo dimostrerebbe la superiorità del Vi. in termini “qualità d” di cui all’art. 1058 del D.Lgs. 60/2010 e art. 708 del DPR 90/2010 (attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse per l’amministrazione); contava il comando di quasi 6500 uomini, tra cui ben 2 Brigate e 10 Reggimenti; numeri che il Comando Genio (incarico di comando svolto dal ricorrente nel grado di Gen. D.) non può nemmeno lontanamente avvicinare (si pensi che, all’epoca dei fatti, il Cdo Genio contava il comando di 5 reggimenti, nessuna Brigata, per un totale di circa di 3500 uomini)”;
– “il “Comando di Distretto Militare” (incarico ricoperto nel grado di Col. dal Da.): era un comando a pieno titolo, atteso che, come previsto dalla già citata normativa, il Comandante risultava essere “direttamente responsabile della disciplina, dell’organizzazione, dell’impiego, dell’addestramento del personale, della conservazione dei materiali e della gestione amministrativa” oltre che svolgere “le funzioni di polizia giudiziaria militare (…) nei riguardi dei propri dipendenti; si rammenti, peraltro, che negli anni ’90 (anni in cui il Da. ha svolto il citato incarico), l’Esercito era quello del “servizio militare di leva”, elemento questo che rende particolarmente evidente il ruolo strategico svolto dai citati Distretti in termini di gestione dei relativi arruolamenti; anche alla luce di quanto precede, peraltro, si aggiunga che, per policy d’impiego dell’epoca, l’incarico di Comandante di Distretto Militare (e, in particolare, il comando dei sei cd. “Distretti Militari a funzioni complete”, ovvero quelli di Roma, Torino, Milano, Firenze, Napoli, Palermo) era previsto proprio per le cd. “teste di corso”; non a caso ben 4 futuri Capi di Stato Maggiore dell’Esercito (ovvero i Gen. C.A. FR. ed altri), nel grado di Colonnello, hanno svolto l’incarico di Comando presso i citati Distretti Militari”.
4.2.5) Del pari, pur nell’autonomia delle singole tornate di avanzamento a scelta, non può porsi in non cale che anche nel giudizio di avanzamento al grado di generale di corpo d’armata per l’anno 2011 il generale Li Go. risultava in posizione di graduatoria (decimo su diciotto) deteriore rispetto ai generali Vi. (sesto su diciotto) e Da. (ottavo su diciotto).
4.2.6) Analogamente, non può obliterarsi che il generale Li Go. ricoprisse incarico di comando (Comandante del Genio – Ispettore Arma Genio) correlato al grado posseduto di generale di divisione, mentre quello del generale Vi. (Comandante Trasmissioni e Informazioni Esercito) era incarico correlato al grado superiore di generale di corpo d’armata, e quello del Da. (Comandante Regione militare Sud) al grado di generale di divisione e/o di generale di corpo d’armata.
4.2.7) In tale chiave non può assumere peso determinante, nell’inscindibile unitaria considerazione di tutti gli elementi, la considerazione riservata dalla Commissione di Vertice al profilo delle qualità morali -ancorché poi corretta in sede di esecuzione- anche considerando che -come dedotto dall’Avvocatura dello Stato, a fronte dei titoli vantati dal generale Li Go. (3 croci al merito dell’Esercito, la Medaglia di lungo Comando, 4 encomi semplici e 2 elogi), anche i parigrado generali Vi. e Da. risultavano destinatari di encomi solenni e semplici e elogi (il Vi. 2 encomi solenni, 7 encomi semplici e 2 elogi; il Da. un encomio solenne ottenuto nell’ultimo anno oggetto di valutazione, 6 encomi semplici e 1 elogio), quantomeno di analoga valenza e rilievo; trattandosi per giunta di titoli che assumono maggior significato perché riferiti non già, e in maniera per dir così automatica al semplice sviluppo di carriera, bensì al concreto apprezzamento delle qualità specificamente dimostrate in sede operativa dall’ufficiale.
4.3) In definitiva, a fronte di una necessariamente globale e unitaria valutazione di tutti gli elementi, deve riconoscersi che il giudice amministrativo capitolino, sia pure con lodevole intento, abbia finito per aderire, forse oltre le intenzioni, ad una prospettiva “parcellizzata”, obliterando che il giudizio di merito assoluto è globale e inscindibile, tanto più per il grado di vertice di generale di corpo d’armata, nel quale pur in presenza di un cursus professionale di indubbio prestigio e spessore e massimo livello del generale Li Go. non è dato cogliere una pregnante e sostanziale differenziazione tra il profilo del medesimo e quello dei generali Vi. e Da., tale da palesare quell’incoerenza evidente e macroscopica del metro di giudizio che costituisce il nucleo essenziale dell’eccesso di potere in senso relativo.
4.4) In conclusione, in accoglimento dell’appello n. r. 3333/2015, e in riforma della sentenza gravata, deve rigettarsi il ricorso in primo grado, come integrato dai motivi aggiunti ivi proposti.
4.5) La reiezione del ricorso in primo grado comporta l’annullamento senza rinvio della sentenza di esecuzione, e quindi la declaratoria d’improcedibilità degli appelli, principale e incidentale, proposti avverso la medesima.
5.) La peculiarità, articolazione, complessità delle questioni esaminate giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado relativo ai giudizi di cognizione e esecuzione.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sugli appelli n. r. 3333 del 2015 e n. r. 5217 del 2016, come in epigrafe proposti, previa loro riunione, così provvede:
1) accoglie l’appello n. r. 333/2015 e, per l’effetto, in riforma della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sezione 1^ bis, n. 962 del 20 gennaio 2015, rigetta il ricorso proposto in primo grado, integrato con motivi aggiunti;
2) dichiara improcedibile l’appello n. r. 5217/2016, e il correlato appello incidentale, e annulla senza rinvio la sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sezione 1^ bis, n. 4323 del 12 aprile 2016;
3) dichiara compensate per intero tra le parti le spese del doppio grado dei giudizi riuniti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 giugno 2019 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Troiano – Presidente
Leonardo Spagnoletti – Consigliere, Estensore
Daniela Di Carlo – Consigliere
Roberto Caponigro – Consigliere
Giuseppa Carluccio – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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