Consiglio di Stato, Sezione terza, Sentenza 6 ottobre 2020, n. 5923.
La massima estrapolata:
Il silenzio-inadempimento si configura in relazione ad ipotesi in cui sia configurabile in capo all’amministrazione un obbligo giuridico di provvedere a fronte dell’attivazione di un procedimento amministrativo in funzione dell’adozione di un atto tipizzato ricadente nella sfera autoritativa del diritto pubblico.
Sentenza 6 ottobre 2020, n. 5923
Data udienza 24 settembre 2020
Tag – parola chiave: Sanità – Piano di rientro – Procedimento amministrativo – Silenzio-inadempimento – Configurabilità – Ipotesi
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7769 del 2019, proposto dalla società Sa. Ca. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Al. Ru., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Al. Pl. in Roma, via (…);
contro
Regione Abruzzo, Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro della spesa sanitaria per la Regione Abruzzo, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato e domiciliati presso gli uffici dell’avvocatura medesima in Roma via (…);
nei confronti
Azienda Sanitaria Locale Asl n. 2 di Lanciano-Vasto-Chieti non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo Sezione Prima n. 00251/2019.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2020 il Cons. Umberto Maiello e udito per la parte appellante l’avvocato Al. Ru.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con l’atto introduttivo del giudizio di primo grado la società Sa. Ca. s.p.a., titolare di diversi centri psicoriabilitativi siti nel territorio della città di Chieti, chiedeva l’accertamento del silenzio-inadempimento serbato dalla Regione Abruzzo in relazione alle istanze del 28 agosto 2017 e del 28 settembre 2017 per la riattribuzione del tetto di spesa sanitaria relativo alle strutture denominate “Via (omissis)” e “Via (omissis)”.
2. Tale riattribuzione, nella prospettazione di parte ricorrente, si rendeva doverosa anche in coerenza con gli impegni assunti dall’amministrazione intimata: il Commissario ad acta, con decreto n. 48/2016 del 23 maggio 2016, assegnava alla ricorrente un budget di spesa inferiore a quello attribuitole nel 2015, in considerazione della inattività delle strutture denominate “Via (omissis)” e “Via (omissis)” per inagibilità . Pur tuttavia, nella successiva nota prot. n. RA/0031581/16 del 6 settembre 2016, in risposta alle controdeduzioni rassegnate dall’odierna appellante, presentate il 25 luglio 2016, l’organo commissariale dichiarava la propria disponibilità alla rideterminazione del budget non appena fosse intervenuta idonea comunicazione formale del ripristino dell’attività dei citati plessi, previa verifica e reperimento delle necessarie risorse finanziarie da parte del competente servizio “Programmazione finanziaria e finanziamento SSR”.
3. La Sa. Ca. s.p.a. soggiungeva, a supporto della richiesta di ripristino, che il Comune di Chieti, in data 1 agosto 2017, giusta verbale della Conferenza dei servizi n. 778, determinava la positiva conclusione del procedimento avviato per ottenere:
(a) il rilascio dell’autorizzazione definitiva ai sensi degli artt. 4 e 11 della legge Regione Abruzzo n. 32/2007 per 30 posti letto (20+10) di residenza psichiatrica;
(b) il rilascio dell’autorizzazione ai sensi degli artt. 3 (trasformazione) e 4 (esercizio) per 20 posti letto per residenza psichiatrica post acuzie;
(c) il trasferimento dell’accreditamento delle strutture denominate “via (omissis)” e “via (omissis)” presso le strutture denominate “le Vi.”;
(d) la dichiarazione di decadenza dalle autorizzazioni facenti capo alle strutture denominate “via (omissis)” e “via (omissis)”.
3.1. Evidenziava, inoltre, che, con successiva determinazione dirigenziale del 19 settembre 2017, il Comune di Chieti aveva rilasciato l’autorizzazione all’esercizio dei 20 posti letto di residenza riabilitativa psichiatrica per le post acuzie relativa alla struttura “via (omissis)”. Conseguentemente al 19 settembre 2017 l’intera attività della struttura “via (omissis)” era stata trasferita presso il complesso denominato “le Vi.”;
3.2 Le divisate circostanze venivano poste a fondamento delle istanze presentate il 28 agosto 2017 e il 28 settembre 2017, rispetto alle quali, però, l’Amministrazione rimaneva inerte.
4. Da qui la proposizione di un’azione ai sensi degli artt. 31 e 117 del c.p.a. Il ricorso veniva, però, dichiarato inammissibile.
4.1 Segnatamente, il TAR rilevava, anzitutto, l’inidoneità delle istanze presentate dalla ricorrente a favorire l’attivazione di un procedimento tipico per l’assegnazione del budget di spesa, la cui determinazione e distribuzione tra le varie strutture accreditate è effettuata dalla Regione con provvedimenti autoritativi adottati in conformità ai presupposti atti di pianificazione della spesa sanitaria e alle risorse finanziarie disponibili. La società ricorrente avrebbe dovuto più correttamente gravare i provvedimenti autoritativi di fissazione dei tetti di spesa per gli anni 2017 e 2018, laddove nei confronti della Sa. Ca. s.p.a, operavano una decurtazione del budget corrispondente alla spesa per i posti letto delle strutture trasferite di “via (omissis)” e “via (omissis)”.
4.2. Il giudice di prime cure rilevava l’inammissibilità del ricorso anche sotto distinto profilo: preliminarmente, dichiarava la nullità ai sensi dell’art. 21-septies legge n. 241/1990 del provvedimento assunto dal Comune di Chieti n. 778/2017 per mancanza della norma attributiva del potere di rilascio dell’accreditamento siccome riservato alla Giunta regionale ai sensi dell’art. 6, legge Regione Abruzzo n. 32/2007.
Da tali considerazioni il TAR faceva discendere un ulteriore profilo di inammissibilità del ricorso e concludeva che le strutture in questione fossero prive del provvedimento regionale di accreditamento, in mancanza del quale non era neppure configurabile una posizione di interesse legittimo ai fini dell’assegnazione dei tetti di spesa per la successiva stipula dell’accordo negoziale ai sensi dell’art. 8 quinquies del d.lgs. 502/1992.
5. Avverso la decisione di primo grado la società Sa. Ca. s.p.a. ha proposto il presente appello affidato ai seguenti motivi di gravame:
a) l’appellante sostiene che, al contrario di quanto rilevato dal Tar, la Regione avesse un obbligo di provvedere fissato dall’art. 8, comma 4 della legge regionale della Regione Abruzzo n. 32/2007, nella parte in cui prevede che “gli accordi contrattuali vengono stipulati con l’amministrazione regionale e sottoscritti dal Presidente della Giunta regionale”. La Regione avrebbe pertanto dovuto concludere la negoziazione delle strutture “via (omissis)” e “via (omissis)” in quanto già ammesse per espressa affermazione del Commissario ad acta alla contrattualizzazione, rinviata solo ad una fase successiva condizionata alla riattivazione dei due plessi in strutture agibili e funzionanti;
Soggiunge la ricorrente che la conferenza dei servizi cui la Regione Abruzzo ha preso parte, ed ad esito della quale è stato assunto il provvedimento n. 778/2017, si sarebbe limitata a dare atto del trasferimento dell’attività già accreditata presso il complesso “le Vi.” valorizzando espressamente la nota commissariale del 6 settembre 2016. La Regione in quella stessa sede avrebbe espresso il proprio assenso in ordine a tutte le istanze presentate dalla Sa. Ca. s.p.a., anche di trasferimento dell’accreditamento, rinnovato nella nota regionale del 27 novembre 2018, nella quale si legge che “per le strutture Villa (omissis) e 72 nell’ambito del plesso de “le Vi.”, si può dare la compatibilità programmatoria in quanto capiente rispetto al fabbisogno stimato dal DCA 10/2016″;
b) con distinto motivo l’appellante contesta il secondo profilo di inammissibilità rilevato dal TAR, in ordine alla nullità del provvedimento assunto dal Comune di Chieti all’esito della Conferenza dei servizi per difetto assoluto di attribuzione ai sensi dell’art. 21-septies, legge n. 241/1990, dal momento che la Sa. Ca. s.p.a., soggetto titolare delle strutture, avrebbe dimostrato in giudizio il possesso del requisito dell’accreditamento, laddove il Comune, in Conferenza dei servizi, si sarebbe limitato a stabilire che l’attività sanitaria potesse essere trasferita presso il complesso “le Vi.”, senza alcuna implementazione dei posti letto accreditati.
A corredo dei suddetti motivi di gravame, l’appellante, ai sensi dell’art. 101, comma 2 c.p.a., ha integralmente riproposto i motivi non esaminati in primo grado.
5.1. Resistono in giudizio le Amministrazioni intimate.
6. L’appello è infondato e, pertanto, va respinto.
6.1. Com’è noto, in virtù di consolidati orientamenti giurisprudenziali, i cui principi di fondo risultano oggi recepiti a livello normativo e compendiati agli artt. 31 e 117 del c.p.a., la tutela generale di legittimità azionabile dinanzi al Giudice amministrativo non risulta circoscritta alla verifica della rispondenza degli atti adottati dalle Autorità amministrative agli schemi provvedimentali tipici enucleabili nel sistema normativo, ma si estende anche alla cognizione delle ipotesi di inerzia serbata dall’Amministrazione che non esercita la funzione attribuitale in vista del perseguimento di finalità di interesse pubblico.
6.2. Ciò, peraltro, in piena aderenza al principio di rango costituzionale (artt. 103, 113 Cost.) della pienezza della tutela giurisdizionale degli interessi legittimi.
Invero, l’Amministrazione, in via tendenziale, non è legittimata a decidere liberamente l’an della sua azione, atteso che il riconoscimento di una potestas agendi è direttamente correlato alla funzione strumentale del potere medesimo rispetto alla cura dell’interesse pubblico, la cui rilevanza sul piano dell’ordinamento generale rende doverosa l’azione amministrativa.
6.3. Occorre soggiungere, come correttamente rilevato dal TAR, ed in ossequio ad un consolidato orientamento giurisprudenziale, che il silenzio-inadempimento si configura in relazione ad ipotesi in cui sia configurabile in capo all’amministrazione un obbligo giuridico di provvedere a fronte dell’attivazione di un procedimento amministrativo in funzione dell’adozione di un atto tipizzato ricadente nella sfera autoritativa del diritto pubblico.
6.4. Nella suddetta prospettiva, occorre, dunque, preliminarmente valutare come si collochino le istanze presentate dalla società ricorrente rispetto al procedimento tipico di assegnazione dei cd. budget di spesa, di cui occorre, in via sintetica, tratteggiare i profili essenziali.
6.5. Com’è noto, i rapporti tra il Servizio sanitario nazionale e le strutture private accreditate sono regolati secondo uno schema bifasico articolato su:
– una fase, programmatica ed unilaterale, affidata alla Regione;
— una fase contrattuale con le singole strutture, affidata alla Regione ed alle A.U.S.L., in assenza della quale le Aziende e gli Enti del Servizio sanitario nazionale non sono tenuti a corrispondere la remunerazione per le prestazioni erogate (cfr. art. 8 quater, comma 2, del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, nel testo introdotto dall’art. 8, comma 4, del D.Lgs. 19 giugno 1999, n. 229).
Con riferimento alla prima fase, è ius receptum in giurisprudenza il principio secondo cui spetta alle Regioni provvedere, con atti autoritativi e vincolanti di programmazione, alla fissazione – in via “unilaterale”- del tetto massimo annuale di spesa sostenibile con il fondo sanitario regionale e distribuire le risorse disponibili, per singola istituzione o per gruppi di istituzioni, nonché stabilire i preventivi annuali delle prestazioni: e ciò nel rigoroso rispetto della complessa finalità di riequilibrio finanziario cui è ispirata la legislazione vigente (così le sentenze del 12 aprile 2012, n. 3 e n. 4 dell’Adunanza plenaria).
7. Orbene, all’interno della descritta cornice di riferimento, appare di tutta evidenza l’inettitudine delle istanze attoree a generare un obbligo qui coercibile siccome in rapporto di immediata e diretta distonia con il descritto modello legale di procedimento.
7.1. Ed, invero, con le mentovate istanze la struttura ricorrente ha inteso far carico all’Autorità regionale dell’obbligo di automatico ripristino, a fronte della riattivazione delle attività dei plessi di via (omissis) e di via (omissis), dell’originario tetto di spesa già assegnato nel pregresso esercizio 2015 con l’implementazione, a partite dall’esercizio 2017, della quota non riconosciuta nell’esercizio precedente e stimata rispettivamente in Euro 589.213,13 e di Euro 533.727,09.
7.2. Tale pretesa, infatti, mal si concilia con il procedimento tipizzato sopra ricostruito che, per le ragioni sopra evidenziate, esclude, in radice, la predicabilità, al di fuori del più ampio contesto programmatorio che connota la funzione qui in rilievo, di un’assegnazione fissa e cogente, destinata a perpetuarsi, in automatico, in ragione del solo assetto organizzativo del singolo soggetto accreditato.
7.3. Di contro, nell’esercizio dell’indicata funzione di programmazione, le Regioni beneficiano di un ampio potere discrezionale nelle scelte relative all’utilizzo delle risorse disponibili, che devono essere assunte in esito a un ragionevole ed equilibrato apprezzamento di molteplici esigenze quali il diritto degli assistiti alla fruizione di prestazioni sanitarie adeguate, l’efficienza delle strutture pubbliche, le legittime aspettative degli operatori privati che operano secondo logiche imprenditoriali e l’interesse pubblico al contenimento della spesa (Cons. St., sez. III, 10 febbraio 2015, n. 724).
7.4. Né ad una diversa conclusione può condurre la nota prot. n. RA/0031581/16 del 6 settembre 2016, con cui l’organo commissariale ha preso atto che il dimensionamento del budget di spesa della società Sa. Ca. è stato determinato tenendo conto dei dati relativi ai volumi di attività consolidata nell’anno 2015, in considerazione della parziale inattività delle strutture via (omissis) e 72, subordinando la rideterminazione del budget, per le future annualità, alla comunicazione formale del ripristino dell’attività delle strutture citate, ponendo ogni onere di allegazione in capo alla parte privata e salva la compatibilità finanziaria in relazione alle risorse disponibili.
Le indicazioni compendiate nella suddetta nota non pongono evidentemente alcun obbligo di risultato in capo all’Autorità procedente, prospettando semplicemente la disponibilità a prendere atto, per il futuro, dell’eventuale recupero della capacità produttiva della società appellante ma pur sempre nell’ambito dell’ordinario procedimento di programmazione della spesa non accreditando evidentemente un nuovo procedimento amministrativo diverso ed avulso da quello previsto dalla legislazione di settore.
7.5. Appare, dunque, corretta l’indicazione fornita nella sentenza appellata secondo cui le censure del soggetto titolare dell’accreditamento e gestore avrebbero dovuto rivolgersi ai singoli e tra loro autonomi provvedimenti di definizione dei tetti di spesa programmati per l’acquisto delle prestazioni sanitarie per gli anni 2017 e 2018, laddove nei confronti della Sa. Ca. s.p.a, operavano una decurtazione del budget corrispondente alla spesa per i posti letto delle strutture di via (omissis) e di via (omissis).
8. Per completezza espositiva deve rilevarsi che quanto fin qui evidenziato ha poi trovato conferma nella successiva evoluzione dei rapporti intercorsi tra le parti i cui ulteriori stadi sono confluiti in un ulteriore procedimento di ana contenuto a quello qui in rilievo ed imbastito dalla odierna appellante onde far accertare l’illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dalla Regione Abruzzo sull’istanza inviata in data 23 marzo 2018 dalla S.p.a. Sa. Ca., pur sempre in relazione al preteso obbligo assunto dalla stessa Amministrazione (con nota prot. n. RA/0031581/16 del 6 settembre 2016 del Commissario ad acta) di riattribuire alla ricorrente il tetto di spesa relativo alle strutture denominate “Via (omissis)”.
Si è, invero, qui accertato che le richieste della società odierna appellante sono state formalmente riscontrate dalla Regione in ragione di propri deliberati.
Ed, invero, in tale procedimento, definito dal TAR per l’Abruzzo, Sezione Prima, con sentenza n. 293/2019 (su ricorso n. r.g. 479/2018), gravata con separato mezzo e trattenuta in decisione nella stessa udienza qui in rilievo, è emerso che:
– la suddetta istanza del 23.3.2018 avanzata dalla ricorrente si inseriva, questa volta ritualmente, nel procedimento di avvio della negoziazione con gli erogatori privati titolari di accreditamento pre -definitivo per RSA, RP, Psicoriabilitazioine e prestazioni riabilitative” promosso con la deliberazione di Giunta regionale n. 101/2018 che ha definito i relativi tetti di spesa per l’anno 2018 per setting e per struttura;
– il relativo procedimento è proseguito con l’esame delle osservazioni presentate dagli erogatori privati e si è concluso con la deliberazione di Giunta regionale n. 461/2018;
– la deliberazione della Giunta della Regione Abruzzo n. 461/2018 richiama espressamente, nelle premesse, le osservazioni presentate dalla ricorrente con la nota del 23 marzo 2018 (acquisita al prot. n. R.A:/0087364/18 del 26.3.2018) contenente censure d’inadeguatezza del tetto di spesa per l’anno 2018 attribuitole con la deliberazione di G.R. n. 101/2018 e ribadisce, nel dispositivo, che le doglianze della struttura non trovano riscontro, confermando integralmente la deliberazione n. 101/2018.
In ragione di ciò il TAR per l’Abruzzo, L’Aquila ha respinto il ricorso, escludendo la denunciata inerzia.
Orbene, indipendentemente dalle implicazioni che tale ulteriore procedimento genera sulla procedibilità della domanda azionata nel presente giudizio, deve conclusivamente rilevarsi come l’appello in epigrafe vada respinto, essendo a tali fini sufficiente la già sopra evidenziata capacità di resistenza del primo capo della sentenza appellata ai motivi di gravame, con conseguente improcedibilità delle residue doglianze di per se stesse, comunque, inidonee a sovvertire la decisione impugnata.
Ed, invero, laddove una sentenza amministrativa sia sorretta da una pluralità di ragioni, distinte ed autonome, ciascuna delle quali giuridicamente e logicamente sufficiente a giustificare la decisione adottata, è sufficiente che una sola di esse resista al vaglio in sede giurisdizionale perché divengano inammissibili, per difetto di interesse, le censure relative alle altre ragioni parimenti ostative (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 03/12/2018, n. 6827)
Le peculiarità della vicenda scrutinata giustificano la compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Roberto Garofoli – Presidente
Giulio Veltri – Consigliere
Stefania Santoleri – Consigliere
Giovanni Pescatore – Consigliere
Umberto Maiello – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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