Il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo

110

Consiglio di Stato, sezione quinta, Sentenza 19 settembre 2019, n. 6247.

La massima estrapolata:

Il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato sulla base del generale criterio di riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza che sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario: a) qualora il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla Pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid, il quomodo dell’erogazione; b) qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull’inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo. In tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione. È invece configurabile una situazione soggettiva d’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario.

Sentenza 19 settembre 2019, n. 6247

Data udienza 25 luglio 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10652 del 2015, proposto da
Regione Autonoma Sardegna quale successore universale dell’Agenzia Sardegna Promozione ex l.r. n. 1 del 2015, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Al. Ca. e Sa. Tr., con domicilio eletto, in Roma, via (…);
contro
Sh. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lu. Ol. e Vi. Ca., con domicilio eletto presso lo studio Vi. Ca., in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna n. 1106 del 2015, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Sh. s.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 luglio 2019 il Cons. Elena Quadri e uditi per le parti gli avvocati Pa. in dichiarata delega di Ca. e Co. su delega di Ol. e in dichiarata delega di Ca.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Sh. s.r.l. e l’Agenzia Governativa Regionale Sardegna Promozione stipulavano, in data 2 settembre 2013, una convenzione con la quale la prima si impegnava a realizzare la produzione del programma televisivo denominato Sw. Sa. (Tag on Sardinia), da utilizzare quale iniziativa promozionale per “comunicare attraverso il circuito mediatico nazionale ed internazionale nell’ambito delle opportunità di promozione e comunicazione offerte dallo sviluppo delle tematiche Expo 2015… le peculiarità della nostra isola in materia di valorizzazione delle eccellenze dell’agroalimentare, educazione ad una sana alimentazione, evocazione di un modello Sardegna “Isola dei centenari”, integrità del paesaggio sardo, promozione strategica del territorio isolano attraverso azioni di destagionalizzazione mediante la conoscenza di itinerari turistico-culturali inediti”. L’Agenzia si impegnava al versamento di un contributo finanziario a favore della Sh. s.r.l. pari a euro 900.000,00.
Con determinazione del 28 ottobre 2014, n. 232, il Commissario Straordinario dell’Agenzia – all’esito di un complessivo esame della legittimità degli atti presupposti alla convenzione citata e dell’adempimento degli obblighi assunti dalla società – annullava in autotutela la determinazione del 24 luglio 2013, n. 224, nonché alla dichiarazione di inefficacia “degli atti successivi e conseguenti relativi al contributo di scopo pari a Euro 900.000,00… destinato alla realizzazione del progetto di produzione e messa in onda della trasmissione televisiva denominata “Sw. Sa.”…”.
Successivamente, con la determinazione 4 novembre 2014, n. 241, il Commissario straordinario dell’Agenzia Governativa Regionale Sardegna Promozione rettificava la predetta determinazione n. 232/2014 indicando quale oggetto dell’annullamento in autotutela (non la determinazione del 24 luglio 2013, n. 224, ma) la determinazione del direttore centrale dell’Agenzia n. 240 del 9 agosto 2013 con la quale è stato approvato “il progetto di produzione e messa in onda del (…)format televisivo dal titolo Sw. Sa. di cui è titolare la società Sh. Srl…”.
L’annullamento in autotutela era determinato, in primo luogo, dalla ritenuta violazione dell’art. 12 della legge n. 241 del 1990, per la mancata predeterminazione dei criteri di selezione e di attribuzione dei contributi previsti dalla convenzione; in secondo luogo, dalla violazione dell’art. 11, comma 4-bis, della medesima legge n. 241 del 1990, per la mancata adozione della previa determinazione di affidamento della convenzione; infine, l’Agenzia regionale contestava alla Sh. il mancato raggiungimento degli obiettivi promozionali programmati nella convenzione, che sarebbe emerso dalla documentazione relativa all’attuazione del progetto presentata dalla società e in particolare dalla qualità del materiale video girato nell’Isola; si sarebbe trattato – ad avviso dell’Agenzia – di “riprese test che si effettuano per verificare anticipatamente le condizioni tecniche di ripresa, di allestimento del set relativo alla trasmissione”, inidoneo a supportare le finalità promozionali originariamente previste in convenzione (in vista della partecipazione a EXPO 2015). I rilievi avrebbero concretizzato gravi inadempimenti alle obbligazioni assunte dalla Sh. con la convenzione del 2 settembre 2013.
Con ricorso proposto al Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna Sh. s.r.l. chiedeva l’annullamento della predetta determinazione di autotutela e di inefficacia della convenzione stipulata con l’Agenzia regionale.
Con i motivi aggiunti la società estendeva l’oggetto del contendere chiedendo l’annullamento della determinazione di rettifica del Commissario straordinario dell’Agenzia 4 novembre 2014, n. 241.
Con sentenza n. 1106 del 2015 il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna accoglieva il ricorso per violazione dell’art. 1, comma 136, della legge n. 311 del 2004.
La Regione Autonoma Sardegna, quale successore universale dell’Agenzia Sardegna Promozione, ha impugnato tale sentenza.
L’appello è stato affidato ai seguenti motivi:
I) erroneità in fatto ed in diritto; omessa pronuncia sulle eccezioni sollevate e mancata declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado;
II) erroneità in fatto ed in diritto; violazione ed erronea interpretazione delle norme e dei principi giuridici; illogicità per contraddittorietà ed irragionevolezza della motivazione.
Si è costituita in giudizio Sh. s.r.l., che ha proposto, altresì, appello incidentale affidato ai seguenti motivi:
I) erroneità della declaratoria della giurisdizione del giudice amministrativo;
II) erroneità dell’applicazione dell’art. 12 della legge n. 241 del 1990;
III) erroneità dell’applicazione dell’art. 11 della legge n. 241 del 1990;
IV) omessa pronuncia sul risarcimento del danno.
Successivamente le parti hanno prodotto memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.
All’udienza pubblica del 25 luglio 2019 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l’appello proposto dalla Regione Autonoma Sardegna contro la sentenza del Tar Sardegna n. 1106 del 2015 che ha accolto il ricorso di Sh. contro le determinazioni del commissario straordinario dell’Agenzia governativa di annullamento in via di autotutela degli atti con cui, prima del commissariamento dell’Agenzia, era stato concesso alla società un contributo di 900.000 euro per realizzare un programma di promozione della Regione Autonoma Sardegna nell’ambito delle iniziative Expo 2015.
Il giudice di prime cure, pur avendo ritenuto illegittimo il procedimento di concessione del finanziamento, ha accolto il ricorso per la violazione dell’art. 1 l. n. 311 del 2004, atteso che l’annullamento d’ufficio di provvedimenti illegittimi che incidono su rapporti contrattuali o convenzionali con privati deve prevedere un indennizzo, che nella specie non è stato contemplato.
Deve in via preliminare darsi atto che pende un giudizio civile instaurato da Sh. con decreto ingiuntivo, che è stato sospeso dall’autorità giudiziaria ordinaria in attesa della decisione della presente controversia.
Deve, inoltre, ritenersi inammissibile la doglianza di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sollevata da Sh. nel proprio ricorso incidentale in relazione alla contestazione dalla stessa effettuata della riconduzione della fattispecie da parte del giudice di primo grado nell’ambito dell’art. 11 della legge n. 241 del 1990.
Va infatti data continuità alla regola, affermata da questa Sezione con sentenza 7 febbraio 2012, n. 656 ed ancora di recente ribadita, con sentenza 28 maggio 2019, n. 3500, secondo cui la parte che abbia adito la giurisdizione amministrativa con l’atto introduttivo del giudizio non è legittimata a contestarla attraverso l’eccezione di difetto di giurisdizione in appello, perché tale contraddittoria condotta integra un abuso del diritto di difesa, dettato da mere ragioni opportunistiche ed in contrasto con il dovere di cooperazione per la realizzazione della ragionevole durata del processo sancita dall’art. 2, comma 2, cod. proc. amm. (cfr. nello stesso senso: Cons. Stato, III, 13 aprile 2015, n. 1855; IV, 29 febbraio 2016, n. 856; V, 23 settembre 2015, n. 4448, 27 aprile 2015, n. 2064, 27 marzo 2015, n. 1605, 16 aprile 2013, n. 2111; VI, 5 giugno 2015, n. 2786, 8 aprile 2015, n. 1778, 10 marzo 2011, n. 1537; Cons. giust. amm. Sicilia, 31 luglio 2017, n. 345). Il principio è stato poi stato recepito sia dalle Sezioni unite della Corte di Cassazione (sentenza 20 ottobre 2016, n. 21260) che dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (ordinanza 28 luglio 2017, n. 4), con rilevanza nomofilattica.
Nel merito, l’appellante si duole dell’erroneità in fatto ed in diritto della sentenza, dell’omessa pronuncia sulle eccezioni sollevate e della mancata declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado, oltre che della violazione ed erronea interpretazione delle norme e dei principi giuridici e dell’illogicità per contraddittorietà ed irragionevolezza della motivazione.
Il collegio condivide, innanzitutto, le statuizioni del giudice di primo grado in relazione all’illegittimità del procedimento di concessione del finanziamento, ritenendo infondate le censure dedotte dall’appellante incidentale.
E’ stata omessa la predeterminazione dei criteri e delle modalità per l’erogazione dei finanziamenti, richiesta dall’art. 12 della legge n. 241 del 1990 in relazione alla finalità di scelta dei soggetti da finanziare, in considerazione della bontà dei progetti e dei vantaggi per l’amministrazione.
La determinazione n. 224/2013 si è, invero, limitata alla mera approvazione delle linee programmatiche e alla indicazione, in tale ambito, degli obiettivi e degli scopi che l’Agenzia intendeva perseguire nel corso del 2013, ma non ha previsto i criteri e le modalità per operare la selezione dei soggetti (proponenti i progetti conformi agli obiettivi approvati con l’atto programmatico) destinatari dei finanziamenti, né può rilevare, a tal fine, la nota 2403 del 2013, che non può considerarsi integrativa della deliberazione succitata.
Non è, inoltre, ravvisabile alcuna disparità di trattamento, in relazione alle evidenti peculiarità specifiche dei singoli procedimenti per l’erogazione di finanziamento.
Nello stesso senso deve concludersi con riferimento alla mancata adozione, da parte dell’Agenzia, della determinazione preliminare ai sensi dell’art. 11, comma 4-bis, della medesima legge, per il quale: “A garanzia dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa, in tutti i casi in cui una pubblica amministrazione conclude accordi nelle ipotesi previste al comma l, la stipulazione dell’accordo è preceduta da una determinazione dell’organo che sarebbe competente per l’adozione del provvedimento”.
Ed invero, la determinazione del direttore centrale dell’Agenzia n. 240/2013, che ha per oggetto l’approvazione del progetto presentato da Sh., non contiene la decisione di procedere all’accordo sostitutivo, elemento essenziale per poter ritenere legittima l’intera operazione.
Infine, in considerazione dell’illegittimità del procedimento di concessione del finanziamento, bene ha fatto il giudice di prime cure a non riconoscere il diritto al risarcimento del danno.
L’illegittimità del procedimento di concessione del contributo risulta anche confermata dalla delibera della Corte dei Conti, Sezione controllo regione Sardegna, n. 30/2014/VSGF, che precisa che non vi è stata alcuna gara per selezionare la ditta incaricata della produzione del filmato promozionale, e che invece è stata proprio la ditta produttrice a scegliere l’Agenzia come finanziatore del format che intendeva realizzare (cfr. pag. 25 della delibera).
La sentenza del giudice di prime cure ha statuito, invece, la fondatezza del ricorso di Sh.: “nella parte in cui deduce la violazione dell’art. 1, comma 136, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, applicabile ratione temporis, nella parte in cui prevede che l’annullamento di ufficio di provvedimenti amministrativi illegittimi, che incida su rapporti contrattuali o convenzionali con privati “deve tenere indenni i privati stessi dall’eventuale pregiudizio patrimoniale derivante”. La disposizione si caratterizza per alcuni profili di specialità rispetto alla norma generale sul potere di annullamento d’ufficio di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/90. Uno dei quali è costituito proprio dalla previsione (assente nella norma generale cit.) di una indennità in favore del privato che sia pregiudicato economicamente dalla decisione dell’amministrazione di procedere all’annullamento d’ufficio del provvedimento, presupposto all’atto contrattuale o convenzionale che disciplina il rapporto col privato.
La stessa norma speciale di cui all’art. 1, comma 136, cit. (che, è appena il caso di sottolinearlo, viene esplicitamente richiamata nella motivazione della impugnata determinazione con cui il Commissario straordinario ha annullato d’ufficio gli atti presupposti alla convenzione stipulata con la Sh.) consente, invece, di ritenere irrilevante il dedotto difetto di motivazione per la mancata considerazione dell’interesse della società ricorrente sotto il profilo dell’affidamento suscitato dalla stipula della convenzione del 2 settembre 2013, anche in relazione al tempo trascorso. L’art. 1, comma 136, recependo sul punto i prevalenti orientamenti giurisprudenziali, specifica infatti come l’annullamento d’ufficio finalizzato al conseguimento di risparmi o minori oneri finanziari per le amministrazioni pubbliche “può sempre essere disposto”.
14. – Poiché dall’esame del contenuto del provvedimento impugnato (la più volte citata determinazione n. 232 del 28 ottobre 2014) emerge agevolmente come l’Agenzia non abbia previsto alcuna indennità volta al ristoro dei pregiudizi economici, derivanti alla ricorrente dall’annullamento d’ufficio dei provvedimenti (con i quali era stato originariamente approvato il progetto) e dalla dichiarazione dell’inefficacia della convenzione, ne deriva come conseguenza che i provvedimenti impugnati debbono essere annullati.
15. – Né tale soluzione può essere revocata in dubbio sulla base degli inadempimenti degli obblighi convenzionali contestati dall’Agenzia (di cui si è riferito nella esposizione in fatto). E ciò, sia perché – come esattamente rilevato da parte ricorrente – tali inadempimenti riguardano profili relativi all’esecuzione della convenzione, che non possono evidentemente riflettersi o tramutarsi in vizi di legittimità dei provvedimenti amministrativi presupposti; sia perché la stessa amministrazione, nel momento in cui si limita a dichiarare l’inefficacia della convenzione quale conseguenza necessitata dell’annullamento dei provvedimenti amministrativi presupposti, mostra di non ritenere gli inadempimenti quali cause di risoluzione della predetta convenzione…”.
Il Collegio condivide tali statuizioni.
Ed invero, i presunti inadempimenti di Sh., attenendo alla fase esecutiva del rapporto convenzionale, non potevano costituire vizi di legittimità del procedimento di concessione dei contributi.
“Il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato sulla base del generale criterio di riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza che sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario: a) qualora il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla Pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid, il quomodo dell’erogazione; b) qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull’inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo. In tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione. È invece configurabile una situazione soggettiva d’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario”. (Cons. Stato, Ad. Plen., 29 gennaio 2014, n. 6).
Ne risulta l’infondatezza della principale censura della Regione, che assume l’erroneità della sentenza per non aver dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado in ragione della mancata deduzione nel medesimo di alcuna contestazione relativa ai presunti inadempimenti della convenzione.
Né, del resto, l’amministrazione ha ritenuto gli stessi inadempimenti causa di risoluzione della convenzione, che è stata, invece, dichiarata inefficace in conseguenza dell’annullamento del presupposto procedimento.
Riguardo, invece, alla censura con la quale la Regione contesta l’effetto caducante dell’accoglimento del motivo relativo alla violazione dell’art. 1, comma 136, della legge n. 311 del 2004, che così recita: “l’annullamento di provvedimenti incidenti su rapporti contrattuali o convenzionali con privati deve tenere indenni i privati stessi dall’eventuale pregiudizio patrimoniale derivante”, è sufficiente osservare che l’annullamento è il normale effetto dell’accoglimento del ricorso, restando comunque affidata all’amministrazione la corretta esecuzione del giudicato in relazione alle integrali motivazioni contenute nella sentenza.
Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello principale va respinto e l’appello incidentale va dichiarato in parte inammissibile e per il resto va respinto.
Sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio in ragione della peculiarità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello principale, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Dichiara in parte inammissibile e respinge per il resto l’appello incidentale.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 luglio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Franconiero – Presidente FF
Angela Rotondano – Consigliere
Stefano Fantini – Consigliere
Giuseppina Luciana Barreca – Consigliere
Elena Quadri – Consigliere, Estensore

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

Per aprire la pagina facebook @avvrenatodisa
Cliccare qui