Consiglio di Stato, Sentenza|7 gennaio 2021| n. 231.
In base al regolamento provinciale pesca approvato dal Consiglio Provinciale di Rovigo con delibera n. 07/10840 del 20 marzo 2017, il regime dell’attività di pesca in acque interne, sulle quali la Provincia ha diritti esclusivi, è affidato ad un modulo autorizzatorio, il quale si affianca, senza confondersi o sovrapporsi, al negozio con il quale la Provincia si limita a concedere i diritti di sfruttamento economico esclusivo delle risorse ittiche. Seppur la risorsa economica rientri nel patrimonio disponibile, su di essa si innesta una funzione autorizzatoria tesa ad assicurarne lo sfruttamento socialmente equo; interesse pubblico la cui rilevanza trascende i profili dominicali del bene e che è presidiato da un procedimento amministrativo in cui “i criteri” per il rilascio delle autorizzazioni devono essere fissati dalla Provincia nell’esercizio di un potere propriamente discrezionale, esercitabile per consenso secondo lo schema dell’art. 11 della legge 241/90. La circostanza che i criteri siano concordati tra Provincia e Concessionario non esclude che gli stessi traggano fonte da un potere pubblicistico di carattere autorizzatorio.
Sentenza|7 gennaio 2021| n. 231
Data udienza 15 dicembre 2020
Integrale
Tag – parola chiave: Diritto venatorio e della pesca – Diritti esclusivi di pesca – Cessione del diritto di sfruttamento delle risorse ittiche mediante Convenzione – Rilascio del nulla osta ai fini delle autorizzazioni di pesca – Giurisdizione del giudice amministrativo – Art. 25 del regolamento provinciale pesca approvato dal Consiglio Provinciale di Rovigo con delibera n. 07/10840 del 20 marzo 2017 – Art. 11 della legge 241/90
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6995 del 2020, proposto da
Consorzio Co. Pe. dei Pe. O.P. Scarl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gi. Be., Fr. Ca., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Lu. Fo. in Roma, viale (…);
contro
Provincia di Rovigo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Be. Gi. Ca., Ma. Ba., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Be. Gi. Ca. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto Sezione Prima n. 659/2020, resa tra le parti, che ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto per difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Rovigo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2020 il Cons. Giulio Veltri e uditi per le parti gli avvocati Fr. Ca., Be. Gi. Ca. e Ma. Ba.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La Provincia di Rovigo, titolare dei diritti esclusivi di pesca “negli scanni e lidi dell’Ad. dalla Sa. di Go. alla Bo. del po di Ma. nei territori dei Comuni di (omissis)”, sin dal 1991 ha consentito al Consorzio delle Co. Pe. dei Pe. O.P. il diritto di sfruttamento dei banchi di molluschi allo stato naturale ivi esistenti, sul presupposto che il Consorzio rappresentasse la totalità dei pescatori professionali raggruppati in Cooperative operanti nelle lagune ricadenti nei Comuni di (omissis). Ciò è avvenuto mediante la stipulazione di apposita convenzione e a fronte del pagamento di un canone annuale di fitto.
2. Successivamente il Consorzio ha richiesto alla Provincia, in forza dell’ultima convenzione stipulata, il rilascio del nulla osta di competenza relativo alle nuove graduatorie per il rilascio delle autorizzazioni di pesca ai singoli pescatori soci delle Cooperative costituenti il Consorzio.
3. La Provincia ha risposto osservando che poiché la Convenzione che disciplina i rapporti tra la Provincia e il Consorzio per il periodo maggio 2016/dicembre 2018 è in regime di proroga, sarebbe attualmente possibile il solo scorrimento della graduatoria ancora vigente, ma non già l’approvazione di nuove (nota prot. n. P/GE 2019/0017388 del 19 giugno 2019).
4. A seguito di successive istanze la Provincia di Rovigo ha ribadito tale posizione con le note prot. n. 3715 del 20 febbraio 2020 e prot. n. P/GE 2020/0007093 del 14 aprile 2020, rappresentando, peraltro, che l’art. 5 della Convenzione prevede che le modalità di attribuzione dei punteggi per il rilascio delle autorizzazioni devono essere definite attraverso la c.d. “verifica di conformità ” da disporsi con Decreto del Presidente della Provincia, e che tale Decreto, ad oggi, non è ancora stato approvato.
5. Con ricorso proposto innanzi al T.A.R. Veneto il Consorzio ha agito con il rito del silenzio di cui agli artt. 31 e 117 cod. proc. amm., chiedendo di accertare l’illegittimità dell’inerzia dell’Amministrazione, con condanna a provvedere entro un termine di trenta giorni.
5.1. In particolare, il Consorzio ha sostenuto che la Provincia avesse un vero e proprio obbligo ad esprimersi rispetto all’istanza di approvazione delle nuove graduatorie. Sul punto, ha osservato che l’art. 5 della Convenzione prevede che i permessi di pesca ai singoli pescatori siano rilasciati in base ad appositi criteri individuati dal Consorzio, e che le modalità di attribuzione del punteggio specifico per ciascuno dei criteri così individuati, al fine della definizione delle graduatorie, devono essere definiti con decreto del Presidente della Provincia in accordo con il Consorzio. La medesima norma prevede, inoltre, che i singoli permessi debbano essere trasmessi all’Amministrazione provinciale per la verifica di conformità .
5.2. L’art. 6 del Regolamento, disciplinante i criteri per il rilascio delle autorizzazioni per la raccolta dei molluschi previsto dal citato art. 5 della Convenzione, a sua volta prevede che le autorizzazioni siano rilasciate dal Consorzio dopo aver ottenuto il nulla osta della Provincia, che deve essere espresso entro 8 giorni lavorativi dalla trasmissione della documentazione completa.
5.3. Secondo il Consorzio, la Convenzione, benché in regime di proroga, risulterebbe tutt’ora valida ed efficace, e costituirebbe pertanto il fondamento dell’obbligo di carattere pubblicistico della Provincia di concludere con un provvedimento espresso il procedimento disciplinato dalla Convenzione ed avviato su istanza di parte.
5.4. In via subordinata, il Consorzio ha impugnato le tre note sopra indicate (prot. n. P/GE 2019/0017388 del 19 giugno 2019, prot. n. 3715 del 20 febbraio 2020 e prot. n. P/GE 2020/0007093 del 14 aprile 2020), con cui è stato negato il rilascio del nulla osta, lamentandone l’illegittimità .
6. Si è costituita in giudizio la Provincia di Rovigo, la quale ha eccepito – in via preliminare – il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo.
7. Il TAR, con la sentenza in epigrafe indicata, ha declinato la giurisdizione.
7.1. Dopo aver premesso che “il ricorso avverso il silenzio inadempimento deve intendersi ritualmente esperibile solo se proposto a tutela di posizioni di interesse legittimo, implicanti l’esercizio in via autoritativa di una potestà pubblica, e non se l’inerzia è serbata a fronte di un’istanza avanzata per il riconoscimento di un diritto soggettivo”, il Tribunale ha richiamato la giurisprudenza costituzionale e di legittimità che ha “chiarito che i diritti esclusivi di pesca costituiscono diritti soggettivi perfetti”, da ciò traendo la conclusione che “gli atti con i quali l’Ente pubblico consenta a terzi il godimento degli stessi, sono assoggettati alle norme di diritto privato ed hanno la forma e i contenuti propri dei negozi contrattuali tipici del codice civile, quali la locazione, l’affitto e il comodato”. Con la conseguenza che “il richiesto nulla osta relativo alle nuove graduatorie per il rilascio delle autorizzazioni di pesca ai singoli pescatori soci delle Cooperative costituenti il medesimo Consorzio, non è ascrivibile ad alcun procedimento amministrativo o ad alcun provvedimento amministrativo tipizzati dalla legge, ma trova la sua unica fonte nella norma di carattere privatistico costituita dall’art. 5 della Convenzione. L’art. 6 del regolamento comunale (rectius consortile) che detta i termini per il rilascio del nulla osta, è esso stesso espressamente attuativo della Convenzione, e non trae origine da altre fonti normative statali o regionali”.
8. Avverso la sentenza ha proposto appello l’originario ricorrente. Il medesimo insiste nel sostenere la giurisdizione del G.A. facendo leva sulla considerazione che il contenuto del ricorso è diretto a censurare il comportamento silente della Provincia pur gravata di un preciso obbligo “pubblicistico” di dare corso e concludere tutti gli adempimenti procedimentali previsti dalla Convenzione (Rep. int. n. 3848 del 29 aprile 2016) e dal connesso Regolamento.
9. Nel giudizio si è costituita la Provincia di Rovigo. La stessa richiama la sentenza della Corte Costituzionale, 21 novembre 1973, n. 157 cit. e la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (1 febbraio 1985, n. 653, 19 gennaio 1970, n. 104, 16 novembre 1982, n. 6197, e 4 dicembre 2009, n. 25493) secondo la quale i diritti esclusivi di pesca, derivanti da antico titolo o lunghissimo possesso e previo riconoscimento da parte della autorità amministrativa (art. 23 ss. del r.d. 8 ottobre 1931 n. 1604), costituiscono, anche quando spettano ad un comune, diritti patrimoniali di natura privatistica e di carattere reale, i quali hanno ad oggetto l’utilizzazione non del mare territoriale o del demanio idrico, ma della popolazione ittica di un determinato comprensorio. Pertanto, l’atto, con il quale il Comune, titolare di diritto di pesca, lo ceda temporaneamente, integra un negozio privatistico inerente al patrimonio disponibile dell’ente, “con l’ulteriore conseguenza che la controversia vertente sulla legittimità dell’anticipata risoluzione del relativo rapporto da parte del comune e del trasferimento ad altri del diritto medesimo, spetta alla cognizione del giudice ordinario, esorbitando, in particolare, sia dalle attribuzioni del giudice amministrativo di cui all’art. 5 comma 1 della l. 6 dicembre 1971 n. 1034 (riguardanti il diverso caso della concessione amministrativa di beni pubblici), sia dalle attribuzioni del tribunale superiore delle acque pubbliche di cui all’art. 143 lett. c) del r.d. 11 dicembre 1933 n. 1775 (attinenti ai ricorsi dei titolari dei diritti di pesca contro i provvedimenti dell’autorità amministrativa)”.
10. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza del 15 dicembre 2020.
11. Ritiene il Collegio che l’appello sia fondato.
11.1. E’ pacifico e incontestato che i diritti patrimoniali di pesca appartengano alla Provincia di Rovigo.
11.2. La Corte regolatrice della giurisdizione sostiene altresì che tali diritti patrimoniali ineriscano al patrimonio disponibile dell’ente e abbiano natura privatistica, in guisa da poter essere ceduti, in proprietà o in uso, mediante atti negoziali disciplinati dal codice civile. Tale affermazione non è tuttavia dirimente né rilevante ai fini della giurisdizione nel caso di specie.
11.3. Come correttamente osservato dal Consorzio appellante, nel caso di specie non si controverte della titolarità del diritto di pesca ma dell’autorizzazione alla pesca dei molluschi.
L’art. 25 del regolamento provinciale pesca (approvato dal Consiglio Provinciale di Rovigo con delibera n. 07/10840 del 20 marzo 2017 ai sensi degli artt. 4 e 7 della Legge Regionale 28.04.1998, n. 19), che si occupa espressamente della pesca dei molluschi bivalvi, stabilisce, al comma 2, che: “Nel caso in cui la Provincia, in qualità di titolare dei “diritti esclusivi” di pesca riconosciuti ai sensi del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, stabilisca di concedere, mediante stipula di apposita convenzione, il diritto di sfruttamento delle aree lagunari soggette ai “diritti esclusivi”, il rilascio delle autorizzazioni alla raccolta dei molluschi avverrà secondo criteri concordati tra Provincia e concessionario”.
Il regime dell’attività di pesca in acque interne, sulle quali la Provincia ha diritti esclusivi, è dunque affidato ad un modulo autorizzatorio, il quale si affianca, senza confondersi o sovrapporsi, al negozio – per usare le categorie utilizzate dalla Corte di Cassazione – con il quale la Provincia si limita a concedere i diritti di sfruttamento economico esclusivo delle risorse ittiche.
11.4. L’autorizzazione è nella specie finalizzata a garantire l’interesse pubblico ad un’equa ripartizione delle risorse ittiche secondo criteri che abbiano anche a riferimento la condizione sociale e reddituale degli istanti. La circostanza che i criteri siano concordati tra Provincia e Concessionario non esclude che gli stessi traggano fonte da un potere pubblicistico di carattere autorizzatorio (valga per tutti la disciplina generale di cui all’art. 11 della l. 241/90), come del resto appare chiaro dall’attribuzione del potere di “verifica di conformità ” delle graduatorie che la Provincia si è riservata (una sorta di assenso circa la regolarità dell’istruttoria delegata agli organi amministrativi del consorzio).
11.5. Seppur la risorsa economica rientri nel patrimonio disponibile, dunque, su di essa si innesta una funzione autorizzatoria tesa ad assicurarne lo sfruttamento socialmente equo; interesse pubblico la cui rilevanza trascende i profili dominicali del bene e che è presidiato da un procedimento amministrativo in cui “i criteri” devono essere fissati dalla Provincia nell’esercizio di un potere propriamente discrezionale, esercitabile per consenso secondo lo schema dell’art. 11 della legge 241/92 cit.
11.6. Nel caso di specie ciò che il giudice deve accertare è se l’amministrazione abbia o meno il potere/dovere di procedere alla verifiche di conformità a fronte di una graduatoria predisposta dal Consorzio durante il regime di proroga della convenzione. E non v’è dubbio che tale accertamento attenga all’eventuale patologia (per omissione o per illegittimo esercizio) della funzione amministrativa autorizzatoria.
12. L’appello deve dunque essere accolto, con affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo e restituzione degli atti al primo giudice ex art. 105 c.p.a..
13. La novità e peculiarità della vicenda giustifica la compensazione delle spese del doppio grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, dichiara la giurisdizione del Giudice Amministrativo e restituisce gli atti al primo giudice.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Michele Corradino – Presidente
Giulio Veltri – Consigliere, Estensore
Paola Alba Aurora Puliatti – Consigliere
Stefania Santoleri – Consigliere
Raffaello Sestini – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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